공직선거 예비후보자제도 ( )
• 본 항목의 내용은 해당 분야 전문가의 추천을 통해 선정된 집필자의 학술적 견해로 한국학중앙연구원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
내용 요약
공직선거 예비후보자제도는 공직선거의 후보가 되려는 사람에게 선거운동이나 정치자금 모금 등의 정치 활동을 하기 위한 자격과 권한 등을 부여하는 제도이다. 이 제도의 도입으로 선거운동 기간이 확대되고 동등한 선거운동의 기회가 부여되어, 당내 경선 등에 참여하기 위한 선거운동이 사전 불법 선거운동으로 처벌받지 않게 되었으며 신진 정치인도 선거운동을 통해 선거 경쟁력을 높일 수 있게 되었다. 그러나 「공직선거법」이 허용한 방식의 선거운동만을 할 수 있어, 선거운동 방식 등에 관한 각종 조항이 정치적 자유를 제한하는 문제가 있다.
정의
공직선거의 후보가 되려는 사람에게 선거운동이나 정치자금 모금 등 정치 활동을 하기 위한 자격과 권한 등을 부여하는 제도.
제정 목적
공직선거 예비후보자제도의 목적은 선거운동 기간의 확대와 동등한 기회 부여에 있다. 우선, 당내 경선의 보편화 등으로 선거운동 기간이 길어진 현실을 반영하여, 예비후보자 등록으로 선거운동을 할 수 있도록 함으로써 사전불법선거운동의 시비를 없애고자 하였다. 또한 공식적인 선거운동 기간 이전에도 공식적인 업무 및 정치 활동 등으로 간접적인 선거운동을 할 수 있는 현직 공직자와 달리, 그러한 기회가 없는 신진 정치인도 예비후보자로 등록하여 선거운동 기회를 갖게 함으로써 선거의 공정성을 기하는 데 목적이 있다.
내용
공직선거 예비후보자제도에 관한 법령은 ｢공직선거법｣과 ｢정치자금법｣이다.
예비후보자 등록 기간과 대상
예비후보자 등록 기간은 ｢공직선거법｣ 제60조의2에 명시되어 있다. 공직선거 후보가 되려는 사람은 ｢공직선거법｣에서 정한 날 이후에 관할 선거구 선거관리위원회에 예비후보자로 등록할 수 있다. 대통령 선거는 ‘선거일’ 전 240일, 지역구 국회의원 선거 및 시 · 도지사 선거는 ‘선거일’ 전 120일, 지역구 시 · 도의회의원 선거, 구 · 시의 지역구의회의원 및 장의 선거는 ‘선거 기간 개시일’ 전 90일, 군의 지역구의회의원 및 장의 선거는 ‘선거 기간 개시일’ 전 60일부터 예비후보자로 등록할 수 있다. 단, 국회의원 선거 및 지방의회의원 선거의 비례대표가 되려는 사람은 예비후보자제도 대상에 포함되지 않는다.
예비후보자 등록 요건
예비후보자 등록 요건은 두 가지이다. 먼저, ｢공직선거법｣ 제56조에 명시된 각급 선거 기탁금의 20%를 각급 선거구 선거관리위원회에 납부하여야 한다. 예비후보자가 공직선거 후보가 되면 예비후보자 기탁금으로 납부한 나머지 금액(80%)을 납부하면 된다. 또한 ｢중앙선거관리위원회규칙｣에 명시된 각종 문서 제출 등의 요건을 갖추어야 한다.
예비후보자의 선거운동과 후원회
예비후보자는 ｢공직선거법｣ 제60조의3에 근거하여 선거 사무소 설치, 명함 배포, 홍보물의 제작 및 우편 발송, 어깨띠 등을 활용하여 선거운동을 할 수 있다. 선거운동은 배우자와 직계 존비속, 선거 사무장 및 선거 사무원, 활동 보조인, 그 외 1인도 예비후보자와 함께 할 수 있다. 대통령 선거와 지방자치단체장 선거의 예비후보자는 홍보물의 50% 이상에 해당하는 면수에 선거 공약 및 추진 계획을 포함하여, 사업의 목표, 우선순위, 이행 절차, 이행 기간, 재원 조달 방안을 게재한 ‘예비후보자 홍보물’을 제출하여야 한다. 또한 모든 예비후보자는 ｢정치자금법｣의 규정에 따라 정치자금을 수수하고 지출하여야 하며 ｢정치자금법｣ 제6조에 의거하여 후원회를 지정할 수 있다.
변천 사항
공직선거 예비후보자제도는 정치관계법이 전면 개정되었던 2004년 3월 ｢공직선거법｣ 개정에서 신설되었다. 당시에는 예비후보자 선거운동의 주체에 공무원이 아닌 배우자를 포함한 직계 존비속의 선거운동이 허용되다가 2005년 개정에서 배우자와 직계 존비속 모두에게 선거운동이 허용되었다. 선거운동 방식에서도 명함을 직접 배포하는 행위만을 허용하다가 2010년 개정을 통해 ‘명함을 직접 주거나 지지를 호소하는 행위’로 범위를 넓혔다.
예비후보자제도에 대한 헌법재판소 위헌 확인 및 위헌 소원이 끊이지 않았는데, 예비후보자의 선거운동 기간을 제한하는 ｢공직선거법｣ 조항(헌법재판소 2004헌마216; 2004헌바52; 2005헌바32), 정당 또는 후보자를 지지 추천, 반대 내용 또는 정당 명칭 또는 후보자 성명을 담은 문서나 도화의 금지(헌법재판소 2004헌바82) 등 선거운동 방식 제한에 대한 문제가 제기되었다. 또한 지역구 국회의원 선거 예비후보자에게만 허용되었던 후원회는 2005년 헌법재판소가 위헌이 아니라고 판시하였으나(헌법재판소 2005헌마1095) 2019년 헌법재판소가 헌법 불합치 결정(2018헌마301)을 내려 지방의회의원 및 장의 선거의 예비후보자도 후원회를 둘 수 있게 되었다.
의의 및 평가
공직선거 예비후보자제도는 선거운동 기간의 확대와 동등한 기회 부여를 통한 정치적 자유를 확대하는 제도로 평가할 수 있다. 예비후보자 도입을 통한 선거운동 기간의 확대는 특정인을 지지하는 정치적 행위가 사전불법선거운동 시비로 신고되거나 처벌이 되는 등의 법적 시비를 줄였다. 또한 예비후보자가 자신의 정책과 의견을 유권자에게 직접 전달할 기회를 가져, 선거운동의 자유가 확대되었다. 그에 따라 선거운동을 할 수 없었던 신진 정치인이 예비후보자로 선거운동을 하여 선거 경쟁력을 높일 수 있게 되었다.
이와 같은 의의에도 불구하고 ｢공직선거법｣은 예비후보자의 선거운동 방식을 규제한다는 점에서 정치적 자유는 여전히 제한되고 있다는 문제가 지적된다. 특히, 예비후보자가 할 수 있는 선거운동 방식의 규제는 현직 공직자와 신진 정치인의 선거 경쟁력 격차를 줄이는 데 한계 요인으로 작용한다. 현직 공직자는 공식적인 업무나 각종 문서 배포로 유권자와 접촉하거나 자신의 업적을 알릴 기회가 많아 상대적으로 선거 경쟁력이 높다. 예를 들어, 현역 국회의원이 의례적으로 해온 의정 활동 보고는 직무상 행위로 인정되어 사전선거운동에 포함되지 않지만 신진 정치인에게는 ｢공직선거법｣이 허용한 방식으로만 선거운동을 할 수 있다는 점을 꼽을 수 있다.
참고문헌
논문
김래영, ｢예비후보자제도의 문제점과 개선방안: 대통령선거를 중심으로｣ (『선거관리』 54, 중앙선거관리위원회, 2008)
김형철, ｢예비후보자제도와 선거운동기회의 불평등성: 선거운동의 자유와 공정성을 중심으로｣ (『한국정치연구』 23-3, 서울대학교 한국정치연구소, 2014)
집필자