정치관계법 ()
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내용 요약
정치관계법은 선거, 정당, 정치자금에 관련된 정치활동과 행위 등의 내용을 명시한 「공직선거법」, 「정당법」, 「정치자금법」, 세 법령을 통칭하여 이르는 말이다. 선거, 정당, 정치자금 등에 관한 정치활동의 범주 및 처벌 등을 규정하는 정치관계법은 개인과 정치단체 등의 정치활동을 규제하고 제재 및 처벌하는 법적 근거이다.
정의
선거, 정당, 정치자금에 관련된 정치활동과 행위 등의 내용을 명시한 「공직선거법」, 「정당법」, 「정치자금법」, 세 법령을 통칭하여 이르는 말.
제정 목적
｢공직선거법｣, ｢정당법｣, ｢정치자금법｣을 통칭하는 정치관계법은 서로 다른 시기와 목적에서 제정되었다. 정치활동에 관계된 법령이라는 의미에서 ‘정치관계 3법’으로도 불린다. 2004년 3월 국회 정치개혁특별위원회가 서로 다른 시기와 목적에서 제정된 정치관계법을 종합적으로 검토하고 각종 정치 문제와 부정부패 문제를 최소화하기 위한 목적에서 세 법령의 체계와 일관성을 높이기 위해 개정하였다.
당시 정치관계법 개정의 취지를 나누어 살펴보면, 우선, ｢공직선거법｣의 개정 목적은 각종 제도를 신설 · 보완하고 합동연설회 및 정당 · 후보자 등의 연설회 폐지, 각종 미디어 매체를 통한 선거운동 방식의 확대, 고비용 선거 구조 혁신 및 지출의 투명화 등을 통해 공정하고 민주적인 선거를 치를 수 있도록 하는 것이었다. 반면 ｢정당법｣ 개정의 취지는 지구당 폐지를 통한 고비용 저효율의 정당 운영 구조 개선과 여성 할당제 신설을 바탕으로 한 여성의 정치적 대표성 확대에 있었다. 마지막으로 ｢정치자금법｣ 개정의 목적은 후원회제 개선, 음성적 정치자금 차단, 정당 보조금 배분의 합리화, 정치자금의 부정 사용 등에 관한 처벌 강화 등으로 정치자금을 원활히 조달할 수 있도록 하는 것이었다.
내용
정치관계법은 선거, 정당, 정치자금에 관한 규정을 담고 있다. ｢공직선거법｣이 선거권과 피선거권을 비롯해 선거 과정에 관한 사안들을 포괄한다면 ｢정당법｣은 정당 활동에 관한 전반적 사안을 명시하며 ｢정치자금법｣은 정치활동에 소요되는 비용에 관한 내용을 포함한다. 유권자, 정치인, 후보자나 정당은 정치관계법이 허용하는 범주 내에서 정치활동을 할 수 있으며 그 이외의 정치활동을 한다면 제재되거나 처벌받을 수 있다.
먼저 선거에 관한 사안을 규정하는 ｢공직선거법｣은 투표권을 행사하는 선거인 수를 비롯해 선거 시행에 관련된 각종 기구, 선거권과 피선거권, 선거 구역과 의원 정수, 선거 기간과 선거일, 선거 인명부 작성, 후보자, 정당 후보자의 당내 경선, 선거운동과 선거에 소요되는 비용, 선거에 관한 정당 활동 규제, 투 · 개표, 당선인, 재 · 보궐선거, 재외 선거, 선거 쟁송 및 벌칙 등을 명시하고 있다.
반면 ｢정당법｣은 정당 창당에 필요한 필수 요건과 함께 창당에서 해산에 이르는 전반적인 정당 활동에 관한 사안을 규정하고 있다. 구체적으로 정당 성립에 필요한 요건, 정당 간 합당, 당원의 입 · 탈당, 당헌 · 기구 · 유급 사무직원 등 정당 운영, 허용되거나 그렇지 않은 정당 활동, 정당의 소멸 등 정당 활동 전반의 기준을 제공한다.
마지막으로 ｢정치자금법｣은 당비, 후원회, 기탁금, 국고 보조금 등을 정치자금으로 규정하여, 유권자나 정치인, 후보자, 정당이 제공하거나 받는 정치자금에 관한 회계 보고 · 공개 등의 의무와 벌칙 등에 관한 내용을 포함하고 있다. 예비후보 및 후보, 정당과 후원회, 유권자 등이 각급 선거나 정치 영역에서 지출과 모금, 기부 등의 정치활동을 하는 경우가 모두 ｢정치자금법｣의 적용 대상이다.
변천 사항
2004년 3월 정치관계법의 종합적 논의와 개정은 2003년 국회 ‘정치개혁특별위원회’와 시민사회단체가 참여한 ‘범국민정치개혁협의회’ 구성에서부터 시작되었다. 민주화 이후 시민사회단체가 지속적으로 요구하여 제13대 국회부터 여러 차례 정치개혁특별위원회를 구성하였지만 정치관계 3법을 종합적으로 검토한 것은 제16대 국회에 이르러서였다. 시민사회단체도 참여한 제16대 정치개혁특별위원회의 논의는 ｢공직선거법｣, ｢정당법｣, ｢정치자금법｣의 체계를 통합적으로 논의하여 2004년 3월 정치관계법을 개정하였다.
｢공직선거법｣
｢공직선거법｣은 대통령 선거, 국회의원 선거, 지방선거 등 각종 선거에 관한 법률을 통합해 제정하였다. 2004년 이전 각 선거는 1948년에 개정된 ｢국회의원 선거법｣, 1963년에 제정된 ｢대통령선거법｣, 1988년에 제정된 ｢지방의회선거법｣ 및 1990년에 제정된 ｢지방자치단체의장선거법｣ 등을 토대로 시행되었다. 각 선거에 관련된 별도의 법령은 1994년 3월에 ｢공직선거및선거부정방지법｣ 제정으로 폐지되었다. 제정된 ｢공직선거 및 선거부정방지법｣은 선거권과 피선거권, 선거 구역과 의원 정수, 선거 기간과 선거일, 선거 인명부, 후보자, 선거운동, 선거 비용, 정당 활동, 투표와 개표, 당선인, 재선거와 보궐선거, 동시선거 및 선거 쟁송 등 총 277조로 구성되었다. 2005년 8월 개정에서 법제명을 ｢공직선거법｣으로 바꾸면서 인터넷 언론사 선거 보도의 공정성 조사와 정정 보도문 게재 명령, 선거 연령을 19세로 하향 조정, 지역구 자치구 · 시 · 군의회의원 선거의 중선거구제와 비례대표제 도입 등을 포함하였다. 그 이후 2020년 1월에 선거 연령을 18세로 하향 개정하였고 다양한 선거운동 방식을 포괄하는 현실을 반영하여 개정하면서 현재 ｢공직선거법｣은 총 279조로 구성되었다.
｢정당법｣
1960년에 ｢정당에관한규칙｣을 모태로 만들어진 ｢정당법｣은 1960년 ｢신문등및정당등의등록에관한법률｣ 제정으로 그 형태를 갖추었다. ｢신문등및정당등의등록에관한법률｣ 중 7개조는 신문 등록과 폐간 등에 관한 조항이었으며 9개조가 정당의 등록, 연례 보고, 해체 등에 관한 규정이었다. ｢정당법｣이라는 법제명은 1962년 12월에 ｢정당법｣과 ｢신문 · 통신등의등록에관한법률｣이 별도로 제정되면서부터 사용되었다. 정당 간 합당과 의원의 당적 변경 등의 규정이 모호해 1964년 6월에 ｢정당의합당절차등에관한법률｣을 따로 제정하였다가 1969년 1월에 ｢정당법｣ 하나로 통합하여 제정하였다. 제정된 ｢정당법｣은 모든 정당이 중앙선거관리위원회에 등록하도록 하는 조항을 포함하여 정당의 창당 요건 및 등록 요건, 당원의 입 · 탈당, 공직선거 후보자 추천 및 소속 의원 제명, 기부금 수령 및 재산 상황 보고, 등록 취소 및 해산 등의 절차와 요건 등 총 54개조로 만들어졌다. 그 이후 현재까지 전부 개정 없이 일부 조항에 관한 개정만 있었다. 민주화 이후 쟁점 조항은 2004년 정치관계법 개정 당시 지구당을 시 · 도당으로 대체한 ｢정당법｣ 제3조로, 당원의 정치 참여를 활성화하기 위해 지구당을 부활하여야 한다는 입장과 반대의 의견이 맞서고 있다. 또한 국회의원 선거에서 의석을 얻지 못하고 유효 투표 총수 2% 이상을 얻지 못한 정당을 취소하도록 한 ｢정당법｣ 제44조 제1항 제3호 정당등록취소 조항은 2014년 1월 헌법재판소가 위헌으로 판결하여 실효성을 갖지 않는 조항이지만 개정되지 않고 있다.
｢정치자금법｣
｢정치자금법｣은 1965년 2월에 제정된 ｢정치자금에관한법률｣을 개정한 법률이다. 제정 당시 ｢정치자금에관한법률｣은 정당에 제공하는 기탁금을 중앙선거관리위원회가 관리하고 정당 의석 비율에 따라 정치자금을 정당에게 배분하는 방식 등 총 6개 조항으로 구성되었다. 특히 정치자금을 제공하는 당사자를 법령에 명시함으로써 산업 · 경제인과 일반인 및 단체가 제공하는 정치자금 양성화에 그 목적이 있었다. 1973년 6월에 전부개정된 ｢정치자금에관한법률｣은 정치자금을 받는 정당의 요건을 구체화하여, 정당 의석 비율에 따른 배분에서 국회 제1당에게 정치자금의 60%를, 그리고 나머지 40%를 기타 정당 의석 비율을 기준으로 배분하는 방식으로 변경하였다. 1980년 12월 ｢정치자금에관한법률｣ 전부개정에서는 후원회, 기부, 보조금 지급, 회계 장부 의무화 등을 신설하고 총 34개 조항에 걸쳐 상세하게 규정하였다. 1997년 1월 개정에 따라, 국회 교섭단체를 구성한 정당에게 보조금의 50%를 균등 배분하고, 5석 이상의 의석을 얻은 정당에게 5%, 그리고 5석 미만의 정당에게 2%를 지급하는 것으로 개정하였다. 또한 나머지 잔여분의 50%는 국회 의석수 비율을 기준으로 배분하며 그 잔여분은 국회의원선거 정당별 득표율을 기준으로 배분하게 되었다. 2003년 3월에 일부 개정된 ｢정치자금에관한법률｣에서는 여성 후보를 추천하는 정당에게 여성 추천 보조금 지급 등이 신설되었다. ｢정치자금에관한법률｣은 2005년 8월에 ｢정치자금법｣으로 법제명이 변경되었고 선거 비용과 정치자금 수입과 지출의 간소화와 함께 운용상 미비점 개선을 위해 전부 개정되었다. 그 이후 일부 개정을 거친 ｢정치자금법｣은 2022년 4월 현재 총 65개조로 구성되어 있다.
의의 및 평가
2004년에 개정된 정치관계법은 별도의 시기에 제정 및 개정을 반복한 선거, 정당, 정치자금에 관련된 법률을 통합하여 논의함으로써 체계와 규정의 일관성을 갖추었다는 데 의의가 있다. 고비용 저효율의 정치와 부정부패의 문제를 개선하려는 목적에서 개정된 ｢공직선거법｣, ｢정당법｣, ｢정치자금법｣은 국회와 시민사회단체가 함께 논의한 결과를 토대로 개정의 방향을 설정하였으며 공정 선거 실시와 정치적 투명성을 높이는 효과를 가져왔다.
이러한 의의에도 불구하고 정치관계법은 「헌법」 제8조의 정당 설립의 정치적 자유와 제21조의 국민의 집회 및 결사의 자유를 제한하는 규제적 특성을 띠는 문제를 안고 있다. 부정부패를 없애려는 정치적 투명성 강조는 중앙선거관리위원회 보고 의무 사안이 많아 정당 구성 및 운영의 자율성을 훼손하고 유권자 및 정치인 등의 정치적 자유를 제한한다. 또한 정치자금 수입과 지출에 관한 보고의 의무는 정치자금 운용의 투명성을 높였으나 그 정당 활동의 범주를 제한하는 한계가 있다.
참고문헌
논문
오승용, ｢정치관계법 개혁의 성격과 내용｣ (『21세기정치학회보』 15-1, 21세기정치학회, 2005)
조원빈, ｢정치관계법과 정당체제의 제도화｣ (『한국동북아논총』 24-4, 한국동북아학회, 2019)
집필자