고려시대 국가 전곡(錢穀)의 출납과 회계를 관장하던 기구.

중서문하성(中書門下省)·중추원[中樞院, 추밀원(樞密院)으로 개칭]과 함께 재상 관서(宰相官署)로 중요한 권력기구를 이루었다. 원래 송나라의 삼사를 본떠 설치했으나 차이가 있었다.

1. 연원

『고려사』 백관지(百官志)에 의하면 태조가 태봉의 조위부(調位府)를 고쳐 삼사로 했다고 한다. 이것은 삼사가 태조 때 설치되고 또 공부(貢賦)를 관장한 태봉 조위부의 후신임을 말하는 것이다. 그러나 이 기록은 잘못된 것으로 추측된다.

첫째, 삼사는 태조 때 설치된 것이 아니라 성종 때 설치되었다. 그것은 고려 초기의 관직명에 삼사직이 보이지 않고, 성종에서 목종대에 걸쳐 비로소 기록에 나타나기 때문이다. 고려의 중앙관제는 성종 때 중국의 제도를 기본으로 하여 정비되었으므로, 이때 삼사도 함께 마련되었을 것으로 짐작된다.

둘째, 삼사가 공부를 관장했다는 점에서 신라의 조부(調府), 태봉의 조위부의 기능을 계속했다고 볼 수 있지만, 사실 송나라의 삼사제를 채용한 것이었다. 삼사라는 관서명이나 그 기능으로 보아 이는 송제를 그대로 옮긴 것이다.

성종은 당제를 기본으로 삼성(三省)·육부(六部)의 중앙관제를 마련하였고, 송제에 따라 중추원과 삼사를 설치하였다. 이렇게 보면 태조 때 태봉의 조위부를 고쳐 삼사를 설치했다는 기록은 오류임이 확실하다.

2. 변천

성종 때 설치된 삼사는 1014년(현종 5) 상장군 김훈(金訓)·최질(崔質)의 난에 의해 혁파되고 도정사(都正司)로 개편되었다. 또한 어사대(御史臺) 역시 금오대(金吾臺)로 개편되었다. 이때 삼사가 어사대와 함께 반란무인의 개혁대상이 된 것은, 이들이 문신들의 세력기관인 동시에 삼사가 백관의 녹봉(祿俸)을 관장했기 때문이었다.

삼사를 도정사로 바꾼 것은 그 명칭으로 보아 지금까지의 불공평하고 수탈을 일삼은 삼사를 개편한 것으로 보인다. 그러나 1015년김훈·최질의 무인정권이 실각하자 1023년(현종 14) 도정사가 삼사로 환원됨으로써 원상을 되찾게 되었다.

삼사는 공식기구에 밀려 단순한 회계사무를 맡는 기관에 불과했지만, 그래도 현종 이후 예종 때까지는 세공에 관해 많은 상주(上奏)를 하였다. 그러나 그 뒤 인종부터 원종에 걸쳐서는 삼사의 활동이 나타나지 않아 그 기능이 제구실을 못한 것 같다.

관제가 전반적으로 크게 개편된 충렬왕 때는 삼사도 여러 면으로 변질되었다. 제도상으로 그 기구편성이 상승, 강화된 것이다.

충렬왕 이후 그 관직이 단독직으로 독립되고 관원의 품질(品秩)과 지위가 상승되며, 삼사원도 도당에 앉아 국정에 참여하게 되고, 관원의 정원이 증가하는 등 기구면으로 승격하게 되었다. 즉, 지금까지 삼사직은 전문직이 아니고 타직이 겸하는 겸직이었지만, 충렬왕 이후 판삼사사나 삼사사 등의 삼사직이 하나의 어엿한 독립직으로 되었다.

지금까지 판삼사사는 추밀원사가 겸하고 삼사사도 육부상서보다 하위에 있었으나, 이제는 서열이 수상(首相)과 아상(亞相) 사이에 놓이게 되고 삼사사도 재상에 끼게 되었다. 또 관원수가 증가해 15인이나 되게끔 제도적인 기구면의 강화가 나타나게 되었다.

이러한 조치로 삼사가 기능면으로도 강화, 확대될 것을 예상했으나, 실제로 관서로서의 기능은 오히려 그 전보다 약화되었다. 고려 후기의 삼사는 녹패나 서명해 지급하였을 뿐 그 기능이 유명무실하게 되었다. 본래의 임무였던 중외 전곡에 관한 출납·회계의 기능은 도당인 도평의사사(都評議使司)에서 맡게 되었다.

고려 말에는 도평의사사가 최고의 의정기관인 동시에, 일원적인 국무행정기구의 역할을 담당하게 되었다. 종래 정상적인 기능을 발휘했던 삼성·육부의 공식기구는 그 권한을 도당에게 빼앗겨 유명무실하게 되었고, 밀직사(密直司)와 삼사도 관서로서의 직능이 제약을 받게 되었다.

직사가 없이 허설화된 삼사에 대하여 고려 말에는 두 가지 상반된 시정책이 강구되었다. 하나는 삼사를 아예 폐하여 상서성에 병합하려는 움직임이고, 또 하나는 반대로 삼사의 기능을 회복하려는 움직임이었다.

즉, 1308년(충렬왕 34) 충선왕이 민부(民部, 戶部)를 개정해 여기에 삼사·군기감(軍器監)·도염원(都鹽院)을 병합했고, 또 1356년(공민왕 5) 삼사를 폐하여 상서성으로 했으나, 1362년 삼사가 다시 설치되었다.

반대로, 유명무실화된 삼사의 기능을 회복하려는 건의가 조준(趙浚) 등에 의해 이루어져서, 마침내 1391년(공양왕 3) 삼사로 하여금 중외 전곡의 출납·회계를 관장하게 했으니, 이것은 삼사가 본래의 기능을 되찾았음을 나타낸다.

그러나 도평의사사가 일원적인 최고정무기관의 위치에 있는 한 삼사의 기능이 고려 전기와 같을 수는 없었다. 1354년(공민왕 3) 이후 삼사는 도당의 명을 받아 전곡의 출납을 실행했으며, 이러한 상태는 조선 초까지 변동이 없었다. 조선시대에 들어와 1401년(태종 1)사평부(司平府)로 개칭되었다가, 1405년 호조에 병합되었다.

1. 송나라 삼사와의 비교

송나라 제도를 채용했으나 기구조직이나 기능에 있어 다른 면이 적지 않다. 우선, 기구편성에 커다란 차이가 있었다. 원래, 중국의 삼사는 당나라 후기에 시작된 제도였다.

당나라 말에는 염철사(鹽鐵使)·판탁지(判度支)·판호부(判戶部)의 3사(三使)가 분화, 독립되어 있었는데, 송대에 하나로 통합되어 삼사라는 단일기구를 형성하게 되었다.

송나라의 삼사는 한 사람의 삼사사(三司使)를 장관으로 단일 관서를 이루었으나, 그 안에 염철·탁지·호부의 3부가 나누어져 각각 한 사람의 부사(副使)에게 통할되고, 각 부에는 각각 공목관(孔目官) 1인, 도구압관(都句押官) 1인, 구복관(句覆官) 4인이 딸려 있었다.

그런데 고려의 삼사를 보면, 송제와 같이 단일기구를 이루었으나 그 안에 3부의 조직은 없었던 것 같다. 삼사라는 관서명으로 보아 고려에서도 염철·탁지·호부 등 세 부분의 직장(職掌)이 구분되고 있음직하다.

그러나 실제 관원수를 보면 1인의 판삼사사(判三司事) 밑에 삼사 2인, 부사 2인, 판관 4인으로 구성되어 2부제와 같은 감을 주고, 그 아래 회계담당의 이속도 중감 2인, 계사 2인, 산사 4인의 복수구성으로 되어 있었다. 따라서 3부로 구성된 송제를 채용했지만, 그 안에 염철·탁지·호부의 3부 구분은 없었다.

또한 송제에는 염철부에 7안(案), 탁지부에 8안, 호부에 5안이 소속되고, 그 밖에 부속된 자사로 도마감사(都磨勘司)·도주할지수사(都主轄支收司) 등 많은 기구가 딸려 있었다. 그러나 고려의 삼사에는 이러한 분안(分案)도 없었고, 자사도 구성되지 않아 자못 단순한 기구조직을 이루었다.

이와 같이, 고려의 삼사가 송나라와 달리 3부의 구분이 없고, 제안이나 자사도 없는 단순한 단일기구로 편성된 이유는, 기능의 제약이 있었기 때문이다.

2. 기능

삼사의 기능에 대하여는 『고려사』 백관지에 중외 전곡의 출납을 회계하는 사무를 관장했다고 되어 있다.

이것은 삼사가 전국의 재부(財賦)에 대한 수입과 지출을 관장해 고려의 일원적인 재정기관이었음을 말하는 것이다. 실제로 삼사가 실행한 직책을 보면 조세·조세감면·세공(歲貢) 등 국가의 수입과 사곡(賜穀)·진휼(賑恤)·녹봉(祿俸) 등 지출의 일을 보고 있었다.

그러나 여기서 주의해야 할 것은 삼사가 국가의 전곡출납을 총괄했다고 하지만, 고려의 일원적인 최고재정기관이 되지 못하였다는 사실이다. 즉, 재무행정 중에서도 세공(稅貢)과 녹봉이 주요 기능이었고, 재부의 출납도 그에 대한 회계사무가 본무였던 것이다.

오히려 고려에서는 육부의 하나인 호부가 재정관계를 맡은 주요기구가 되었다. 그러므로 고려는 송나라와 달리 공식적인 정부기구가 정상적인 기능을 발휘해 상서육부가 국무행정의 중심기관이 되었던 것이다. 이러한 정치체제에서 삼사의 기구조직이 단순하고, 기능이 약화되었을 것은 당연한 일이었다.

고려의 삼사는 송제를 채용해 설치되었으나, 당제를 기본으로 한 삼성·육부의 공식기구가 정상적으로 운용되고 있었기 때문에, 그것은 어쩔 수 없이 무력한 기구가 되지 않을 수 없었다.