정당 ()
내용 요약
정당은 동일한 정견을 가진 사람들이 정권을 획득하여 정치적 이상을 실현하기 위하여 조직한 단체이다. 정강정책을 국민 앞에 제시하고 지지를 호소함으로써 보다 많은 지지대중을 확보하여 합헌적인 방법으로 정권을 획득한다. 의회정치의 발전과 더불어 서구에서 근대적 정당이 발생·발달했는데, 우리는 광복 후 미군정 법령 제55호 「정당에 관한 규칙」을 토대로 등장했다. 현재 우리나라의 「헌법」은 일정한 요건을 갖추어 설립된 정당은 국가의 보호를 받으며 정당 운영에 필요한 자금을 보조받을 수 있다고 명시하여 정당 정치의 근거를 제공하고 있다.
정의
동일한 정견을 가진 사람들이 정권을 획득하여 정치적 이상을 실현하기 위하여 조직한 단체.
개설
우리나라 ＜정당법＞은 정당을 “국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 말한다.”라고 정의하고 있다.
정당에 관한 가장 고전적인 정의는 버크(Burke,E.)에게서 찾아볼 수 있는데, 그에 의하면 정당이란 “주의와 정견을 같이하는 사람들이 그 주의와 정견에 의거한 공동의 노력으로써 일반적 이익을 증진하고자 결합한 단체”이다. 여기서 주목하여야 할 것은 ‘어떠한 방법’으로 ‘누구의 이익’을 추구하고자 결합한 단체이냐 하는 점이다.
이 점에 관하여 우리 나라 ＜헌법＞은 정당의 자유설립주의와 복수정당제를 보장하면서 “정당은 그 목적 · 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다.”고 규정하고, 이어서 그러한 요건을 갖추었을 때 국가의 보호를 받으며 법률이 정하는 바에 따라 정당의 운영에 필요한 자금을 보조받을 수 있다고 명시하고 있다.
그러므로 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법위원회에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법위원회의 결정에 의하여 해산되도록 되어 있다. 따라서, 정당은 민주적이며 합헌적인 방법에 의하여 정권에 도전하거나 집권을 유지하지 않으면 안 된다. 이러한 점에서 정당은 폭도나 군사집단과 구별되는 것이다. 그러므로 민주적인 의회제도와 선거제도는 근대적인 정당 존립의 전제조건이라고 할 수 있다.
특히, 정당이 전근대적인 당파와 다른 점은 그것이 일정한 주의 · 주장이나 정강정책을 국민 앞에 제시하고 폭넓은 지지를 호소함으로써 보다 많은 지지대중을 확보하여 합헌적인 방법으로 정권을 장악하고자 함에 있다.
따라서 만약 어느 집단이 이를 외면한 채 오직 가족적 연관이나 감정적 요인, 또는 관직이나 이권분배에 현혹되어 일시적으로 결집되어 있다면 그 명칭이 아무리 정당이라 할지라도 그 본질에 있어서 전근대적인 당파 · 도당 또는 붕당과 다를 바 없다. 공당과 사당의 구분을 이 점에서 가를 수 있을 것이다.
정당이 일부의 이익을 대표하는 것이냐, 또는 국민 전체의 이익을 대표하는 것이냐에 관하여는 많은 논의가 있다. 우리 나라 ＜정당법＞에서는 “국민의 이익을 위하여”라고 명시하고 있고, 이 정신을 정당의 구성요건을 통하여 구체화하고 있다.
즉, 정당은 지역선거구 총수의 4분의 1 이상에 해당하는 지구당을 가져야 하는데, 이들은 반드시 서울특별시 · 부산직할시 · 대구직할시 · 인천직할시 및 각 도 중 5군데 이상에 분산되어야 하고, 그 중 어느 하나의 시 또는 도에 그 정당의 지구당 총수의 4분의 1 이상의 지구당이 편재되어 있어서는 안 되도록 명시하고 있다.
이 점에 관하여는 버크도 일반적 이익, 즉 국민적 이익을 강조한 바 있지만 언제나 모든 곳에서 반드시 그렇다고는 할 수 없다. 예컨대, 서구의 이념정당 · 계급정당이 추구하는 것은 일차적으로 구성계급의 이익이기 때문이다. 다만, 민주적 방법으로 정권을 장악하여야 하기 때문에 보다 광범위한 지지 기반의 확보를 위하여 자신의 정강정책을 국민적 이익과 일치시키고 부분이익과 전체이익을 동질화시킬 뿐이다.
한편, 키(Key,V.O.)는 “미국 정당은 국가적 이익에 합의한 사람들의 집단이 아니다. 국가적 이익보다는 하위의 것을 추구한다. 그러면서도 압력단체가 추구하는 것보다는 상위의 것을 추구한다.”라고 지적하고 있다.
어느 입장에 서더라도 현대 정당은, 개인적 유대와 인간적 관계를 바탕으로 조직되어 비공개적이며 비합헌적인 방법으로 사적 이익을 추구하고자 하는 도당이나 붕당과는 구별되어야 할 것이다.
종류
정당은 그 나라의 역사적 전통, 사회 · 경제적 기반, 정치제도, 지도자 등의 요인에 따라서 여러 가지로 구별된다. 정당의 목적에 따라 특정 정치이념을 구현하고자 하는 ‘세계관정당’과 선거를 통하여 국가의 관직을 점유하는 목적을 가진 ‘정실정당(情實政黨)’으로 구별된다.
조직의 발전단계에 따라 의회제 초기단계에서 나타나는 개인의 인기에 의존하는 명망가(名望家) 정당과 정기적 집회와 계속성을 지닌 지방조직을 지니는 근대적 정당으로 구별되며, 당의 구성의 질적 성격에 따라 간부정당과 대중정당으로 나누어진다.
발생형태에 따라서는 의원들로 구성되는 원내집단과 선거구에 있어서의 선거운동위원회와의 영속적 연락을 맺음으로써 형성되는 원내정당, 원래는 정치적 목적을 갖지 않은 여러 사회단체가 선거와 의회활동에 영향을 끼치고자 형성되는 원외정당으로 나누어진다.
이것은 정당구성에 다른 조직의 매개의 유무에 따라 구별되는 직접정당 및 간접정당과 대비된다. 또한, 정당이 성립의 기반을 어느 특정 계급의 이익에 두는가, 아니면 국민 전체의 이익에 두는가에 따라서 계급정당과 국민정당으로 구별된다.
근대정당의 발달사
근대의회정치의 발전과 함께 정당이 발생, 발전하기 이전에도 전근대적인 정당의 형태가 있었다. 즉, 구성원의 사욕을 추구하고자 하는 사당(私黨), 또는 정치적 음모를 획책하는 도당(徒黨)의 존재가 그것이다.
그러나 의회정치의 발전과 함께 근대적 정당이 발생, 발달하게 되었는데, 근대국가의 성립과 언론 · 출판 · 결사 · 집회 · 신체 · 양심의 자유 등에 대한 실질적인 인정과 시민계층의 대두, 정치적 거점인 의회의 발달이 그 배경을 이루고 있다.
그러나 이러한 정당의 발전도 단시간에 이루어진 것이라기보다는 정당의 존재를 혐오하거나 무시, 인정, 헌법적 보장을 하는 등 정당에 대한 태도에 따라 적대시의 단계, 무시의 단계, 승인과 합법화의 단계 및 헌법적 융합의 네 단계를 거쳐서 현대국가의 중심적 정치집단으로 인정받게 되었다. 그 결과 정당의 발전단계에 따라 상이한 정당제도가 존재할 수 있다.
정당제도는 단독정권형 정당제와 연합정권형 정당제로 크게 구분된다. 단독정권형 정당제는 합법적 수단 혹은 탄압에 의하여 하나의 정당만을 인정하는 일당제와, 여러 정당의 존립은 허용되지만 지배적 정당이 허용하는 들러리정당은 지배정당에 도전이 허용되지 않는 헤게모니정당제, 복수의 정당 사이에 경합이 벌어지고 합법적으로 우세한 정당에 대한 도전이 가능하지만, 그 중 하나의 정당이 장기간에 걸쳐 압도적인 힘을 가지고 있는 우위정당제(일점반정당제라고도 한다) 등으로 나누어진다.
양당제도는 정당의 수가 셋 이상이더라도 집권에 제3당과의 연합이 불필요하며, 의석의 과반수 획득을 위하여 양당이 경쟁을 하고 실제로 그 중의 한 정당이 과반수 획득에 성공을 하여 이 다수당이 단독지배의사를 가져야 성립한다. 또한, 다수당의 경쟁정당에게도 정권교체가 상당한 정도로 기대되어야 한다.
이상과 같은 정당제가 어느 한 정당이 단독으로 정권을 획득하는 정당제라면, 연합정권형 정당제는 어느 정당도 단독으로 정권을 획득하지 못하여 반드시 연합을 필요로 하는 정당제이다.
그러나 연합하여 정권을 획득한다고 하더라도 정치이념이나 태도에 따라서 그 간격이 작아 구심적 경쟁으로 정당의 운용이 대체로 양당제와 같이 이루어지는 다당제를 온건한 다당제, 정치이념과 정치적 태도에 있어서 그 간격이 커서 상호 배타적으로 작용하여 원심적으로 경쟁하는 다당제를 극단적 다당제라고 한다.
한국정당의 전개과정
정당의 발생과 전개과정이 의회정치제도와 밀접하게 연관되어 있지만, 우리 나라에서는 의회정치제도의 확립 이전에도 ‘당파(黨派)’와 ‘당(黨)’이 있었다. 즉, 조선 중기의 동인 · 서인 · 남인 · 북인 등의 당파와, 조선 말기의 사대당과 개화당, 일제강점기의 대한민국 임시정부와 결합한 한국독립당 및 사회주의자들의 한인사회당 등이다.
이 밖에도 조선 말기의 독립협회(獨立協會) · 만민공동회(萬民共同會) 등 정치 · 문화 · 사회 단체, 일제강점기의 신간회(新幹會)로부터 건국동맹(建國同盟)에 이르는 수많은 정치단체가 이 범주에 속한다.
그러나 정당을 공익을 위하여 대중을 설득하고 그들의 지지를 기반으로 권력을 쟁취하거나 유지하기 위하여 공개적이며 합헌적으로 활동하는 영속적인 정치적 조직이라고 볼 때 이상의 집단을 정당이라고 하기는 어렵다.
즉, 조선시대의 당파는 공익 우선이라기보다는 사익 혹은 자기집단의 이익을 추구하고 비공개적으로 활동하며 합헌적 · 영속적 단체로서의 요건이 결여되었고, 한국독립당이나 한인사회당은 정치권력의 획득보다는 독립의 쟁취에 일차적 목적을 두고 비공개적으로 활동하는 비밀단체였으며, 독립협회 · 만민공동회 · 신간회 등은 애국계몽 등의 교육 · 문화 활동을 주로 하였고 정권의 획득을 목표로 하지 않았다는 점에서 이들 단체를 국민주권과 의회제도에 기반을 둔 근대적 정당으로 보기는 어렵다. 근대적 정당의 존립은 주권의 회복과 의회제도 · 선거제도, 집회 · 결사의 자유 등이 전제되지 않고는 불가능하다.
우리 나라에서 근대적 의미의 정당활동이 최초로 인정된 것은 1946년에 발포된 미군정 법령 제55호 ＜정당에 관한 규칙＞에서 비롯된다. 이 법령은 “어떤 형식으로나 정치활동에 종사하는 자로서 이루어진 3인 이상의 단체”를 정당으로서 등록할 것을 규정하고 있다. 그 결과 1946년 6월 미군정청 공보국 및 각 도청에 등록된 정당 수는 107개에 달하였고, 1947년에는 남한에만도 무려 344개가 존재하였다.
1946년 7월의 미소공동위원회와 협의할 것을 신청한 남한의 정당 · 사회 단체 중 미군측은 422개를 인정한 바 있다. 이처럼 당시의 한국사회에는 주도력을 가진 정치적 · 사회적 주체세력이 없었고, 다만 지연적 · 혈연적 또는 소규모의 사회적 · 사상적 연대관계만이 존재하였기 때문에 정당단체들은 대체로 일인 일당식의 인맥의 난립이었다.
그리고 정당간의 대립이 정치이념이나 정책을 중심으로 한 것이라기보다는 주로 법통 계승과 정통성의 쟁탈에 집중되었고, 각 당의 영도 인맥간의 대결도 감정적이고 폭력적인 것이었다. 1948년 제정된 ＜헌법＞에는 정당에 관한 규정이 내포되어 있지 않았고, 따라서 별도의 아무런 정당법규도 없었다.
제1공화국 시대에는 정당의 보호나 규제에 대한 법적 근거가 없었기 때문에 국회의원을 가지고 있는 정당은 ＜국회법＞에 의한 원내교섭단체의 대우를 받는 것이 고작이었다. 이 기간 중 국회의원 입후보자를 낸 정당 · 단체의 수는 제헌국회 때 48개, 제2대 국회 때 40개, 제3대 국회 때 14개, 제4대 국회 때 14개였으며, 당선자를 낸 정당 · 단체는 각각 16 · 11 · 5 · 3개였다.
일반적으로 정당발달을 정당에 대한 정부의 태도에 따라 적대의 시대→묵인의 시대→승인의 시대로 구분한다면 미군정의 승인의 시대에서 제1공화국의 묵인과 규제의 시대로 바뀌었다고 볼 수 있으며, 제2공화국은 다시 승인과 규제의 시대로 접어든 것이라 할 수 있다.
제2공화국 ＜헌법＞은 “정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다. 단, 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부가 대통령의 승인을 얻어 소추하고 헌법재판소가 판결로써 그 정당의 해산을 명한다.”라고 규정하고 있다. 그러나 이 규정은 정당의 보호와 규제에 관한 원칙의 선언일 뿐 구체적인 정당법은 제정하지 못한 채 5 · 16군사정변을 맞이하였다.
단 한번의 선거로 끝난 제2공화국의 국회는 최초로 경험한 양원제였다. 민의원의 경우에는 14개 정당단체에서 입후보하여 6개 정당 · 단체에서 당선자를 냈으나, 실제로는 무소속이 총 의석수의 21.1％를, 그리고 민주당이 75.5％를 차지하는 일당우월체제를 빚어내었다.
5 · 16군사정부하에서는 정치활동 금지로 인하여 정당활동은 다시금 동면상태로 후퇴하였으나, 민정 이양을 앞둔 1962년의 헌법개정에서 정당 조항이 크게 보완되고, 이에 따라 1962년 12월 비로소 ＜정당법＞이 제정되어 정당에 대한 법적 · 제도적 조건이 명시적으로 주어졌다.
제1 · 2공화국의 체제적 불안정과 취약성 및 경제발전의 부진에 대한 책임을 그간의 정치적 혼란에서 구하고, 다시 그 원인을 무질서하였던 정당체제에서 찾으려 하였던 제3공화국의 체제 입안자들에게 있어서는 안정된 정당체제를 토착화하는 일이 무엇보다도 긴요한 일이었다. 그래서 그들은 법적 규제를 통하여서라도 정당체제의 확립을 제도적으로 실현하고자 하였다.
제4 · 5공화국하에서도 다소의 변경은 있었으나, 중앙당 발기인 수, 법정 지구당 수, 지구당의 소재 분산방식, 지구당의 법정 당원 수 등의 국부적인 것 또는 전략적인 것에 국한하였고, 정당제도의 획기적인 골간은 이미 제3공화국에서 마련된 그대로였다.
광복 이후 오늘에 이르기까지 40여 년 동안 우리 나라에서는 그 수를 정확히 알 수 없는 수많은 정당들이 복잡한 이합집산과정을 겪으면서 출몰하여 왔기 때문에 그 전모를 파악하기란 매우 곤란하다.
그 동안의 중요한 정당들을 보면, 첫째는 한민당(韓民黨)→민국당(民國黨)→민주당(民主黨)→민중당(民衆黨)→신민당(新民黨)의 순으로 접합 · 단절을 거듭하면서 오늘의 신한민주당(新韓民主黨)에 이르는 전형적인 야당세(野黨勢), 둘째는 이승만(李承晩)을 도와 제1공화국의 대부분 기간을 집권하였던 자유당, 셋째는 5 · 16군사정변 이후 10 · 26사태까지 줄곧 집권당의 위치를 고수해 왔던 민주공화당, 그리고 넷째는 제5공화국의 실제적 주도세력이었던 민정당으로 이어지는 여당 세력의 흐름이다.
위의 4대정당들은 각기 한국정치의 전개과정을 구획해 주는 집권당이기도 하였으니, 자유당은 제1공화국, 민주당은 제2공화국, 공화당은 제3 · 4공화국, 민정당은 제5공화국으로의 전개를 가름해 준다. 따라서, 그 밖의 혁신정신이 포함된 무수한 정당들은 이른바 주변정당에 불과하였다고 할 수 있다.
야당세력의 변천
일제의 무조건항복으로 갑자기 힘의 진공상태를 이루게 된 한국의 과도적 치안권을 조선총독으로부터 인수받은 여운형(呂運亨)은 1945년 8월 17일 독립운동을 위한 비밀결사였던 조선건국동맹(朝鮮建國同盟, 1944년 8월 10일 조직)을 모체로 하여 조선건국준비위원회(朝鮮建國準備委員會, 약칭 建準)를 구성하였다.
이 건준은 여운형 중심인 건국동맹의 사회주의 세력 외에 이영(李英) · 최익한(崔益翰) 등 장안파(長安派) 중심의 공산주의 세력과 안재홍(安在鴻) 일파의 우익민족주의 세력의 연합체였으나, 우파의 안재홍 일파가 탈퇴하고 임시정부 지지세력의 반대에 부딪히며 점차 좌경화되더니, 마침내 1945년 9월 6일에는 좌익계 세력만으로 이른바 조선인민공화국을 선포하여 정부를 참칭하기에 이르렀다.
이와 같은 좌익세력에 대항하여 일부 우익지도자를 중심으로 한 반공세력이 형성되었는데, 이것이 한국민주당이다.
한국민주당
한국민주당은 김병로(金炳魯) · 조병옥(趙炳玉) 등의 조선민주당(朝鮮民主黨)과 허정(許政) · 윤보선(尹潽善) 등의 한국국민당(韓國國民黨), 그리고 김성수(金性洙) · 송진우(宋鎭禹) 등의 대한민국 임시정부 환국환영 국민대회 준비위원회를 결집시킨 정당이다. 한국민주당은 당시의 유일한 세력집단인 건준에 대항하고자 반공세력이라면 거의 모두 포섭하였기 때문에 과거 일제강점기의 부일세력(附日勢力)도 다수 잠입되었다.
이 점이 후일 한국민주당의 정통성을 논란하는 원인이 되기도 하지만, 한국민주당은 공산당 타도와 대한민국 임시정부의 추대라는 명분을 내세워 국민에게 파고드는 한편, 미군정에 접근하여 명실상부하게 미군정의 집권당 구실을 하였다.
한국민주당의 수석총무 김성수가 미군정 고문으로 취임하고, 조병옥이 경무부장에 발탁됨으로써 미군정의 권력기구인 경찰권을 장악하였고, 그 밖에도 행정 각 부처의 공무원과 사법부 및 금융계에도 한민당 출신이 다수 진출하였다.
이처럼 한국민주당은 대한민국 임시정부 지지의 명분으로 민중의 호감을 사면서 위로는 미군정과 협력하여 착실히 세력을 확장한 뒤, 미소공동위원회가 결렬되어 좌우합작이 불가능하여짐을 예견한 뒤부터는 김구(金九) · 김규식(金奎植) 중심의 임정세력에 대한 지지를 철회하여 이승만의 단독정부 노선에 적극 참여함으로써 1948년의 대한민국 수립 및 이승만의 대통령 추대에 결정적인 공헌을 하였다.
그러나 이승만은 집권과 동시에 한국민주당에 대한 소외정책을 쓰기 시작하였다. 국무총리 지명에서 한국민주당을 제외하여 심한 반발을 일으키고, 끝내는 1차 조각에서 김도연(金度演)과 이인(李仁)만을 각각 재무장관 · 법무장관으로 등용하여, 자당 중심의 내각을 기대해 오던 한국민주당은 대(對)이승만투쟁을 전개하게 되었다.
민주국민당
한국민주당은 원내의 영향력을 이용하여 이승만 대통령의 권한을 법적으로 제약하고 자당 중심의 내각책임제를 기도하는 한편, 그 동안 미군정을 통하여 누적되어 온 민원을 완화하고 당세를 확장하고자 1949년 2월 10일 한국독립당원이었던 대한독립촉성국민회의 신익희(申翼熙) 세력과 대동청년단(大同靑年團)의 지청천(池靑天) 세력을 영입하여 민주국민당을 결성하였다.
민주당
제2대 국회 때에 의원 24명을 당선시켜 반정부투쟁에 임한 민주국민당은 1951년 말부터 표면화되기 시작한 자유당이 강력한 여당으로 등장하게 됨에 따라 과거와 같은 원내 실권을 더 이상 행사할 수 없게 되었다. 그리하여 제2대 국회 말기에는 자유당이 99석을 확보한 데 비하여 민주국민당은 겨우 20석을 유지하는 데 그쳤다.
그 뒤 민주국민당은 대통령중심제와, 이승만 종신연임제를 주요 내용으로 하는 이른바 4사5입개헌에 함께 반대하였던 무소속의원들과 결합하여 1954년 11월 호헌동지회(護憲同志會)라는 원내교섭단체를 결성하였다. 이를 기반으로 원내외의 재야세력을 규합하여 단일야당의 형성을 시도하였으며, 이듬해인 1955년 7월에는 신당발기위원회를 구성, 마침내 9월에 민주당을 조직하게 되었다.
신민당
1960년 이른바 3 · 15부정선거로 인한 4 · 19혁명으로 자유당이 붕괴된 뒤 제2공화국 수립을 위한 1960년 7월의 선거에서 민주당은 총의석의 3분의 2가 훨씬 넘는 175석을 차지, 민주당의 전성시대를 맞게 되었다. 민주당은 고질적인 신파와 구파 간의 분쟁 끝에 마침내 1960년 10월에 구파가 신민당으로 떨어져 나감으로써 양분되었다.
민정당
5 · 16군사정변 후의 군사정권을 거쳐 민정 이양을 앞두고 1963년 1월 정치활동이 재개되었다. 이윽고 정당부활이 활발하여져 재야세력들은 범국민적인 단일정당을 형성하고자 여러 차례 회합하였으나, 구 민주당계의 반대로 결렬되어 마침내 구 신민당과 구 자유당, 구 민주당 일부, 무소속 등의 세력들이 1963년 5월 민정당(民政黨)을 창당하였다. 그러나 민정당은 구 신민당이 주류를 이루고 있었으며, 범국민단일정당운동에서 이탈한 박순천(朴順天) · 홍익표(洪翼杓) 등 구 민주당계는 1963년 7월 다시 민주당을 창당하였다.
이처럼 분립되었던 야당 진영이 10월과 11월의 대통령선거와 국회의원선거에서 여당인 민주공화당에 패배하자, 다시금 야당통합의 기운이 고조되기 시작하였다. 그리하여 1964년 10월 ‘국민의 당’은 민주당으로 흡수, 합당되고, 11월 27일 자유민주당은 민정당에 흡수, 합당됨으로써 야당진영은 민정 · 민주의 양당으로 정비되었다.
민중당
민주공화당과 정부에 의하여 한일회담이 성숙단계에 이르자, 민정 · 민주 양당은 이를 저지하기 위하여 서로 통합하여 민중당을 발족시킴으로써 야당통합이 성취되었다. 그러나 오랜만에 이룩된 이 양당통합은 불과 5개월 만에 분당되고 말았다. 즉, 한일국교정상화의 국회비준 저지가 실패로 돌아가자, 이에 대한 대응책을 둘러싸고 민중당의 당론이 양분되면서 민정당계가 민주당계와 결별하고 신한당을 조직하였다.
신당당
1967년에 접어들면서 다시 고한조되기 시작한 야당대통령후보 단일화 및 야당통합의 기운 고조에 따라 1967년 2월 민중당과 신한당은 신민당으로 신설, 통합되었다.
신민당
그 뒤 경색된 유신체제 속에서 신민당은 당 내적으로는 김영삼파(金泳三派)와 이철승파(李哲承派) 간의 대여선명논쟁이라는 내분을 계속해 왔으며, 1979년 10 · 26사태 이후의 정치적 혼미 속에서도 아무런 주도권을 잡지 못하였다. 결국 1980년 신민당과 민주통일당(1973년 1월 신민당 내의 반 진산계가 양일동을 중심으로 창당)은 타력에 의하여 해산되고 말았다.
신한민주당
1980년 5 · 17조치 이후 11월 22일 정치활동이 재개되자, 구 신민당의원 출신 중 정치쇄신을 위한 활동규제를 받지 않은 사람들이 유치송(柳致松)을 중심으로 민주한국당을 창당하였다. 그러나 정치규제에 묶여 있던 인사들이 규제해제와 함께 신한민주당을 창당하여 야당의 정통임을 자임하고 나선 후, 1985년 2월의 총선에 참여하여 제2당이 되었다.
통일민주당
1985년 2 · 12 총선 이후 강력한 야당으로 부상한 신한민주당은 군부 정권의 단절을 위한 대통령직선제 개헌투쟁을 이끌어 가고 있었다. 신한민주당은 1986년 12월 말 김영삼과 김대중을 대신하여 당을 맡고 있던 이민우 총재가 의원내각제 개헌을 고려하자 김영삼과 김대중계 국회의원 75명이 1987년 4월 8일 신민당을 탈당하여 통일민주당을 결성하였다.
통일민주당은 그들의 투쟁을 제4공화국 시대와 마찬가지로 군사정권에 대항하여 비밀리에 계획하고 수행해 나가야 했기 때문에 당의 인물중심적 성격을 극복할 수 없었으며, 민주화 투쟁의 리더인 김영삼계와 김대중계의 폐쇄적 성격은 극복되기 어려운 상황에 있었다.
평화민주당
통일민주당이 대통령직선제 개헌을 성취한 1987년, 6 · 29선언 이후에 통일민주당은 김영삼의 상도동계와 김대중의 동교동계가 내분을 보이게 되었으며, 결국 통일민주당에서 김대중계가 탈당하여 평화민주당을 창당하였다. 이로써 야권은 재차 분열되었다. 평화민주당의 창당 역시 민주화투쟁의 양대 산맥인 김영삼계와 김대중계의 힘겨루기에서 나온 것이었으며 인물본위 정당의 단적인 예일 뿐이었다.
민주당
1991년 삼당합당에 따른 거대여당의 출현을 견제하기 위해서 같은 해 9월에 결성된 야권세력의 통합 결과 생긴 정당이다. 노태우 정권하의 제13대국회 초기 여당인 민주정의당과 야당인 통일민주당, 신민주공화당이 삼당합당을 통해서 민주자유당을 결성하자 제1야당이었던 평민당을 중심으로 야권세력이 결집되면서 탄생하였다.
거대여당의 출현에 대항하여 제1야당을 중심으로 한 야권세력의 결집이 있었지만 이 당시의 정치구도는 양분적 구도로 단순화되지 못하였다. 이는 국민들의 기존 정치인들에 대한 정치불신 때문이었으며, 따라서 재벌기업을 배경으로 하는 통일국민당(약칭 국민당)이나 신정치개혁당과 같은 새로운 정당들의 출현으로 그 뒤 제14대 국회의원선거에서는 민자당, 민주당, 국민당의 3당체제로 정국이 형성된다.
새정치국민회의
1995년 6월 27일의 지방선거를 전후하여 여야의 정당구조에 큰 변화가 있었다. 지방선거 직전에 김종필이 그의 계파 구성원들과 함께 여당인 민주자유당을 탈당하여 자유민주연합을 창당하였으며, 지방선거 직후에는 정계은퇴를 번복하고 정계에 복귀한 김대중이 그의 계파를 이끌고 제1야당인 민주당을 탈당하여 새정치국민회의를 창당하였다.
이러한 여당과 야당의 분파가 결국 민주자유당, 새정치국민회의, 자유민주연합의 지역경쟁구도로 나타났다. 그 뒤 새정치국민회의는 자유민주연합과의 김대중대통령연합후보에 동의하여 제15대 대통령선거에서 승리함으로써 처음으로 여야의 정권교체를 실현한다.
여당세력의 변천
자유당
제2대국회는 개원한 지 6일 만에 6 · 25전쟁을 맞게 되어 국회는 극도의 혼란과정을 겪으면서 사망 · 납북 · 행방불명 등으로 총 35명의 국회의원을 잃었으며, 다른 한편으로 원내 각파의 이합집산 · 생성소멸의 과정을 겪었다.
1951년 3월 4일 구성된 원내교섭단체 중에서 소속의원 70명을 가지고 있던 신정동지회(新政同志會)는 수적으로 가장 우위에 있었다. 하지만 이는 조직화된 정당이 아니고 다만 여러 정파의 연합체에 불과하여 강력한 힘을 발휘하지 못하였기 때문에 의회활동에 있어 종종 민국당에 실리를 안겨주게 되자, 그들도 자신들의 정치력을 구축하기 위하여 정당 창설의 필요성을 절감하였다.
한편, 이승만 역시 제헌국회 이래로 한민당→민국당으로 이어지는 야당세력에 의하여 의회가 운영되다시피 하자, 종래의 초당적 카리스마로 군림하려던 태도를 바꾸어 1951년 8 · 15광복절기념사를 통하여 여당 창설의 필요성을 시사하였는데, 이것이 자유당 창설의 계기가 되었다.
이승만이 정당 조직의 구상을 밝힌 뒤 마침내 1951년 12월 원내에서는 중앙위원회 부의장에 이갑성(李甲成) · 김동성(金東成) 2명을 선출하여 자유당으로 발족하고(이를 원내자유당이라 부른다), 원외에서는 당수에 이승만, 부당수에 이범석(李範奭)을 추천하여 역시 자유당이라는 명칭으로 결성하게 되어(이를 원외자유당이라 부른다) 같은 날 같은 이름의 2개 정당이 발생한 것이다.
자유당의 양파는 그 뒤에도 줄곧 원내외에서 합동공작을 계속하였던바, 1952년 말부터 이듬해 제15회 정기국회에 이르러 원외자유당은 세력을 확장하여 민국당이 29석인 데 비하여 103석을 확보함으로써 국회의석의 과반수를 차지하기에 이르렀고, 그 사이에 원내자유당은 해소되고 말았다. 이로써 자유당은 합동되게 되었으나 완전합동은 자유당 제4차 전당대회 개최를 계기로 이루어졌다.
이른바 발췌개헌안의 통과로 정 · 부통령을 직접선거에 의하여 선출하게 되자, 자유당은 대전에서 임시전당대회를 소집하였는데, 이 대회에서 대통령후보에 당수 이승만을 지명하는 데는 거당적인 지지를 이루었으나 부통령후보에는 이론이 있었다.
이범석이 부통령선거에서 낙선되자, 당시 이범석의 영도하에 있던 조선민족청년단(朝鮮民族靑年團, 族靑)은 선거 때 비협조적이었던 자들을 숙청할 의도로 1951년 5월 대전에서 제4차 전당대회를 개최하고 반대파의 제명을 결의하였다.
이승만은 1953년 9월 조선민족청년단파 제거의 특별선언을 하게 되었고, 이로 인하여 이범석과 족청계는 붕괴되었다. 그 뒤 장택상(張澤相)의 영도하에 있던 신라회 의원들이 자유당에 입당함으로써 자유당은 새로운 판도를 맞이하여 제3대 국회의원선거에서 114석(전체 의석의 57％), 제4대 국회의원선거에서 126석(전체 의석의 54％)을 확보하는 등 전성시대를 구가하였다. 그러나 1960년 이른바 3 · 15부정선거를 강행한 결과, 4 · 19혁명을 자초하여 결국 붕괴되고 말았다.
민주공화당
5 · 16군사정변을 통해 정권을 장악한 군사정권은 5 · 16이념을 계승하여 정치풍토를 개선하고 세대교체를 단행하여 건전한 현대정당을 육성한다는 명분 아래 신당운동에 착수하였는데, 여기에서 탄생된 정당이 민주공화당이었다. 민주공화당은 1963년 1월 발기인총회를 개최하여 임시의장에 김종필(金鍾泌)을 선출하고 발기선언을 채택하는 한편, 발기위원회를 발족시켰다.
그러나 박정희(朴正熙) 의장의 2 · 18민정불참성명, 김동하(金東河) 등 최고위원들의 반발 그리고 세칭 4대 의혹사건의 재수사 개시는 공화당 산파역인 김종필의 활동에 제동을 가하기 시작하였고, 마침내 김종필은 일체의 공직 사퇴를 선언하고 외유의 길에 오름으로써 공화당은 한때 존폐의 기로에 서기도 하였다.
그러나 그 뒤 민주공화당은 1963년 9월 5일에 박정희를 당대표로 삼고, 이어 10월의 제5대 대통령선거에 박정희 후보를 공천하여 당선시켰으며, 11월의 제6대 국회의원선거에서도 88명(지역구)을 당선시켜 의석 전체의 67.1％를 확보하며 집권당으로서의 자리를 굳혔다.
민주공화당은 이전의 한국보수정당이 공통적으로 가지고 있던 선거용 급조의 원내정당적 성격을 탈피하고 조국근대화를 달성하기 위한 강력한 원외정당체제를 표방하였으나, 창당 초기 이원적인 당조직을 둘러싼 혁명 주체세력의 내분과 창당 주역인 김종필의 여러 차례에 걸친 외유, 빈번한 퇴진과 재등장 및 탈당 등의 파동을 거치면서 당의 성격이 변모하여 원내우위체제로 바뀌었다.
특히, 여러 차례에 걸친 항명파동(1965년 12월의 인사항명파동, 1969년의 4 · 8항명파동, 1971년의 10 · 2항명파동)과 선거후유증에 관련된 당내 잡음 등으로 당 또는 당 주변 주도세력의 변화는 민주공화당이 원내정당으로 변하였다는 견해를 넘어서 행정부의 시녀로 전락하였다는 비판까지 받게 되었다.
이에 더하여 10월유신 이후에는 유정회(維政會)라는 친위집단까지 등장하여 그 기능이 더욱 위축되었으며, 나아가 10 · 26사태 이후 당의 기능은 마비상태에 빠졌다. 이런 가운데 1980년 10월에 공포된 제5공화국 ＜헌법＞에 의거하여 민주공화당은 강제 해산되었고, 당의 재산은 사실상 민주정의당에 양도되었다.
그러나 민주공화당은 과거의 정당과는 달리 사무당원제를 두어 정당의 조직 · 선전 등을 전문적 내지 기술적으로 진행시킴으로써 본질적인 대중정당체제를 갖추었다는 사실이 정당발전을 위한 획기적인 조처로서 인정되기도 하였다.
한편, 민주공화당이 해산된 뒤 구 공화당의 일부 의원과 유정회 출신의 일부 의원들은 김종철(金鍾哲)을 당수로 한 한국국민당을 창당하여 공화당의 후신임을 자처하면서 민주정의당과 민주한국당에 이은 제3당의 위치를 차지하였다.
민주정의당
10 · 26사태 이후 정국의 혼미가 계속되던 중, 5 · 17조치로 정치에 참여하기 시작한 군부 중심의 개혁 주도세력이 1980년 11월 정치활동 허용과 함께 스스로 신당 창설에 나서 1981년 1월에 창당한 정당이다. 당총재에 전두환(全斗煥)을 추대하여 대통령후보로 지명하고, 제11대 국회의원선거와 제12대 국회의원선거에서 최다수의석을 차지함으로써, 제5공화국에서 제1당의 지위를 유지하였다.
민주자유당
1990년 1월 22일에 제6공화국의 여당인 민주정의당(노태우)과 두 야당인 통일민주당(김영삼), 신민주공화당(김종필)의 3당합당으로 탄생된 정당이다. 이 당시 국회는 야당의 의석 수가 여당의 의석 수를 초월하는 이른바 여소야대의 정국이었으나, 3당합당의 결과로 견제와 균형이라는 차원에서의 민주정치 확립의 바탕으로 작용하였던 여소야대의 구조는 사라졌으며 국회 전체의석의 72.2%인 216명의 의원을 가진 거대여당인 민주자유당이 탄생하였다.
특히 3당합당이 이루어졌다는 사실은 국민들에게 충격이었다. 이는 과거의 권위주의 정치체제에서 일관해서 나타났던 거대여당에 의한 독주와 다수의 힘에 의존하는 정치의 운용이라는 과거의 행태를 우리 정치에 환원시킨 것이었으며, 3당통합의 명분은 비록 “정치안정과 지속적 경제발전을 위한 구국적 대결단”이라고 하였으나 정치적 야합에 의한 장기집권에의 기도에 불과하였기 때문이다.
결과적으로 이러한 3당합당의 결과에 대해 국민적 평가는 제14대 국회의원선거를 통해서 나타났다. 민주자유당은 과반수에서 1석이 모자라는 149석을 얻는 데 그친 반면, 과거 3당합당에 대한 반대급부로 형성된 제1야당인 민주당(평화민주당과 민주당의 합당)은 97석을 획득하여 또다시 여당의 견제세력으로 부상하였다. 이러한 사실은 우리 나라의 유권자들이 제1야당에 힘을 실어주어 거대여당을 견제할 수 있는 정치구조를 형성하는 힘을 군사정부 이래 다시 한번 보여준 것이라 할 수 있다.
신한국당
민주자유당이 1995년 지방선거의 패배 이후 1996년의 제15대 국회의원선거에서의 심기일전을 위하여 개칭한 당명이다. 제14대 대통령선거에서 김영삼 후보의 승리로 민주자유당은 여당의 위치에 남아 있었으나 3당합당시 김영삼, 김종필, 노태우의 연합은 여러 모로 불편한 것이었다.
1995년 제1회 전국동시 지방선거를 앞두고 당내 갈등이 증폭되면서 김종필은 그의 계파 구성원들과 함께 민자당을 탈당하여 자유민주연합을 구성하였다. 따라서 민주자유당은 일부 의석을 잃게 되었으며, 더욱이 김종필씨의 탈당 직후 있었던 제1회 전국동시 지방선거에서 야당에 패배함으로써 1996년에 있을 제15대 국회의원선거에서의 고전이 예상되었다. 그리하여 당명을 신한국당으로 개칭하였으나 구성원의 골간에 어떠한 변화가 있었던 것은 전혀 아니다.
야당의 세력판도에서도 지방선거 후 정계에 복귀한 김대중이 그의 계파를 이끌고 민주당을 탈당하여 새정치국민회의를 창설함으로써 정당경쟁구도는 한나라당의 영남, 새정치국민회의의 호남, 자유민주연합의 충청이라는 지역경쟁구도로 변하게 되었다.
한나라당
제15대 대통령선거기간중 김영삼 대통령과 이회창 대통령후보의 갈등의 결과 탄생한 정당으로서 그 기반은 철저히 신한국당이었다. 제15대 대통령선거기간중에 신한국당은 김영삼 대통령의 경제실정, 국제통화기금(IMF)시대의 도래에 따른 인기하락, 이회창 대통령후보의 아들병역문제, 그리고 신한국당을 탈당한 이인제 후보에 대한 김영삼 대통령의 지원설 등이 복합되면서 1998년 11월 7일 신한국당과 민주당이 통합하면서 당명을 한나라당으로 개칭하였다.
선거휴지기가 아닌 선거기간중에 야당도 아닌 여당이 당명을 개칭하면서 이합집산하는 현상은 한국의 정당제도화(political party institutionallization) 수준이 여전히 낮음을 단적으로 보여주는 실례일 뿐이다. 결국 제15대 대통령선거에서 한나라당의 이회창은 새정치국민회의와 자유민주연합의 연합후보인 김대중에게 패하여 광복 이후 최초로 선거에 의한 여야의 정권교체가 이루어지게 된다.
혁신정당
한국의 혁신정당은 미군정기에 조선건국준비위원회에서 당으로 발전, 변천된 조선인민당→사회노동당→근로인민당이 효시라 할 수 있는 것으로, 계획경제 확립으로 전민족의 완전한 해방 등을 정강정책으로 내세웠다. 그러나 냉전과 분단의 고정화와 여운형의 피살로 이들 정당은 분산 소멸되고, 1950년대 중반에 가서야 다시 새로운 혁신정당이 등장하게 되었다.
즉, 1955년 2월 전진한(錢鎭漢)이 중심이 된 노동당이 창당되었으며, 1959년에는 민족주의민주사회당으로 개칭되었다. 또한, 1956년 11월 10일 조봉암(曺奉岩) · 박기출(朴己出) 등이 진보당을 창당하였으며, 1957년 10월에는 서상일(徐相日) 등이 민주혁신당을 창당하는 등 혁신계 정당이 뒤를 이어 출현하였다.
이들 정당은 비록 수많은 군소정당 중의 하나에 불과하였지만, 책임 있는 혁신정치와 계획경제 체제의 추구 등 기존의 보수야당의 이념에 비하여 진보적인 이념을 표방하고 있었다.
이 가운데 주목할 만한 것은 진보당으로, 1956년 5월의 정 · 부통령선거에서 진보당 대통령후보 조봉암은 비록 낙선하였지만, 261만3808표를 획득하여 당세를 과시하였다.
1960년 6월 민주혁신당계로부터 한국사회당이, 1960년 11월 진보당계로부터 김달호(金達鎬)를 중심으로 하는 사회대중당이 발족되었으나, 5 · 16군사정변으로 제2공화국이 단명으로 끝나게 되어 여러 혁신정당도 함께 소멸되었다.
제3공화국 때인 1965년 7월 김성숙(金成淑) · 김철(金哲) 등이 중심이 된 통일사회당이 창설되어 민주사회주의와 국민의 자유보장 등을 표방하였으나 1973년 7월 등록이 취소되었고, 1966년 5월 창설된 민주사회당이 1967년 3월 서민호(徐民濠) · 이필선(李必善)이 중심이 된 대중당으로 바뀌어 계속되었지만, 1973년 6월에 해산됨으로써 한국의 혁신정당은 또다시 침체되었다.
이러한 혁신적인 정당이 다시 대두하게 된 것은 제5공화국이 들어서면서부터였다. 1981년 3월의 사회당, 1982년 3월의 신정사회당(新政社會黨), 1985년 4월의 한국사회당, 1986년 5월의 사회민주당, 1988년 2월의 민중의 당 등이 대두하였지만 아직은 군소정당으로서 원내의석조차 확보하지 못한 상태이다. 이러한 혁신정당의 부진 요인으로는 여러 가지가 있겠지만, 주요 원인은 아직까지는 한국사회가 이념적 제약을 크게 받고 있기 때문일 것이다.
한국의 정당과 선거
한국의 정당과 선거에 관해서는 역대 국회의 총선결과, 특히 제11대 국회총선결과와 비교하여 분석해 봄으로써 그 특징적 양상과 변화추이를 살펴볼 수 있다.
제11대 국회총선의 전반적인 의의와 특징은 우선 10 · 26사태 이후 계속된 정치적 혼미와 비정상적 정치과정을 종결시키고 국민의 선택적 행위에 입각한 입법 · 의정 체제를 수립함으로써 제5공화국의 정통성을 회복하겠다는 개혁 주도세력측의 명분과, 10 · 26사태 이후의 정치적 대변혁 속에서 소외되었던 국민의 존재를 재확인하겠다는 재야 민주세력측의 명분에서 찾을 수 있다.
특히, 제5공화국 창건주도세력이 도리어 공명선거를 주장하여 여야간에 공명논쟁을 불러일으키는 새로운 양상을 보였는데, 과거 총선에서 야당이 집권당에 의한 불법 · 부정선거 획책을 규탄하던 것과 비교하면 하나의 이변이다.
그리고 과거 어느 때보다도 이념 내지 정책 대결이 없이 ‘원내 안정세력의 구축을 통한 정치안정과 국가발전’이라는 여적(與的) 논리와 ‘원내 견제세력의 확보를 통한 독재화의 방지’라는 야적(野的) 논리의 새로운 대결양상을 나타내었다.
선거결과의 분석
한국과 같이 정치참여가 구조적으로 이원화되어 있는 곳에서는 투표율이 정치참여의 척도가 될 수 없기는 하지만, 그 부분적 형태를 파악하는 데는 유용하다. 역대 선거결과를 보면, 건국 이후 투표율이 계속 하강세를 보이다가 제10 · 11대 총선에서 상승세를 나타내고 있다.
자유당 정권하에서는 90％대, 공화당 정권하에서는 70％대로 나타나는데, 자유당 정권하에서의 투표율을 자발적 정치참여의 결과로 보기는 어려우며, 제6대 국회 이후의 투표율(70％대)이 더 신뢰할 만한 투표율로 보인다.
제11대 총선의 투표율은 74.8％로 1963년 이후 최고의 투표율을 나타내는데, 이는 제5공화국의 출범과 관련한 국민의 관심과 안정에 대한 기대의 증가, 정부와 여당의 선거계몽과 독려, 그리고 기권시의 개인적 후유증에 대한 불안감에서 나온 결과로 해석되기도 하였다.
지역별 투표율을 분석해 보면, 최고투표율은 6대 이후 제주도와 충청북도 · 강원도가 두번씩 교대하여 차지하고 있음에 반하여, 최저투표율은 변함 없이 서울이 차지하고 있다는 점이 특징적이다.
그러나 서울지역의 투표율도 제3공화국 출범 당시의 57.6％에서 제5공화국 출범시에는 71.1％로 상승하였는데, 이는 10 · 26사태 이후의 대혼란이 대도시민의 정치적 관심을 고조시키는 한편, 정치적 안정의 시급성을 인식하게 한 것으로 볼 수 있다.
제11대 국회총선결과가 보여주는 또 하나의 특징은 제1당과 제2당 간의 14.1％라는 심한 득표차와 표의 분산현상이다. 1967년(17.9％) 이후 처음 있는 이변으로 여당측의 야당세 분산작전이 주효한 결과라 하겠다.
즉, 여인 민정당과 야인 11개 정당이 대결하는 양상을 띠면서, 특히 선거쟁점이 안정이냐 견제냐 하는 데로 집중되어 안정을 추구하는 유권자는 민정당으로 집중한 데 반하여 견제를 지향하는 유권자는 분산자멸하는 메커니즘에 빠져들게 된 것이다.
그러나 민정당이 획득한 35.6％의 득표율은 역대 집권당의 득표율과 비교해 볼 때, 한국선거제도가 가져다 주는 제도상의 특혜와 메커니즘의 혜택으로 원내의석에서 안정세를 구축하기는 하였으나, 득표율 그 자체는 안정세라고 할 수 없다. 한편, 혁신계의 득표율을 보면, 민사당이 3.2％, 사회당이 0.7％로 제9대의 통일당(10.1％)과 제10대의 민주통일당(7.4％)과 비교할 때 매우 불투명한 미래를 보여준다.
한국적 문화 속에서 혁신정당이 안보사상과 보수주의의 그물을 빠져나오기는 좀처럼 어려울 것이며, 또한 민사당이 제시하는 정강정책이 이미 정부에 의하여 실시중이거나 검토되고 있으며, 민정 · 민한 · 국민당에 의하여 수렴되고 있어 국민에게 호소력을 가지기도 어려울 것이다.
제11대 총선에서 현저하게 드러난 유권자 투표성향의 하나는 정당별 투표성향과 인물별 투표성향이 약 6：4의 비율로 혼합되어 있는 현상이다. 이러한 인물별 분산은 1967년 이후 거의 찾아볼 수 없었던 현상이다.
정당 선호의 투표성향은 서울지역 투표에서 명확히 나타나는데, 즉 1958년 제4대 총선에서는 16개 선거구 중 민주당 15석, 자유당 1석이었고, 제11대 총선의 경우에는 14개 지역구 중 3명을 제외한 전원(25명)이 민정당 또는 민한당 소속이었으며, 더구나 당선자 28명 중 6명을 제외한 전원이 초선의 새 얼굴임은 이러한 사실을 더욱 잘 입증해 준다.
전통적으로 서울은 야당의 온상［與村野都現象］이었는데, 제11대에서는 도리어 민정당 34.4％, 민한당 23.6％, 국민당 11.6％를 얻어 집권당이 압승하는 이변을 낳았다. 이러한 현상은 부산에서도 마찬가지였다. 무소속의 경우, 역대 선거에서 그 입후보자 수에서는 11대가 가장 적으나, 당선비율은 10.4％로 제헌국회와 제9대 국회를 제외하면 가장 높다. 이는 유권자들이 인물별 투표성향도 아울러 가지고 있음을 입증해 주는 것이라 하겠다.
유권자들의 지역별 투표성향을 보면, 민정당이 전라남도와 제주도 이외의 모든 지역에서 균등하게 당선된 데 반하여, 민한당은 서울 · 부산 · 경기도와 충청남도 · 전라북도 · 전라남도에서 비교적 강세를 보였으며, 국민당은 지난날 공화당의 아성이던 경상북도 · 경상남도 · 충청북도에서 선전하였다. 그러므로 이 세 도에서는 국민당에 대한 정당선호 투표성향이 적지 않게 있다고 보아야 할 것이다.
당선자의 사회적 배경을 보면, 제11대 국회의 연령별 배경은 지역구 출신(184명)의 평균연령은 47.8세, 전국구 출신(92명)을 포함한 전체의 평균연령은 48.5세로 40대가 주류(전체 60.3％)를 이루고 있다. 30대와 60대가 과거 어느 때보다도 의회진출이 부진한 데 비하여 40대가 대거 증폭되어 있어 한국 의회의 주역은 40대라 할 수 있다.
이와 관련하여 민한당의 44세 이하의 연령층(47.3％)이 민정당의 그것(28.8％)보다 훨씬 두터워 제11대 국회는 매우 왕성한 의욕을 가지면서도 보수적 중도정치를 펴 나갈 것이며, 가치의 최우선순위를 사회안정에 둘 것임을 짐작하게 한다.
학력적 배경을 보면, 제11대 국회는 대졸 또는 그 이상이 전체의 96∼98％를 차지하고 있어 세계적인 고학력국회인 동시에 한국 국회사상 최고의 기록을 나타낸다. 또한, 직업적 배경에서도 대체로 전문직종에 종사하였던 경력을 지니고 있으며, 정치인(전체의 34.7％)도 거의 다 재선 이상의 의원 출신으로 직업정치인들이다.
이러한 현상을 통해 입법엘리트의 순환 내지 사회의 상향적 유동이 부진하다고 해석할 수 있으나, 반면 직업정치인제도가 안정되어 가고 있다는 긍정적 측면도 고려되어야 할 것이다. 이는 제4대 국회부터 형성되기 시작한 현상이다.
선거제도의 메커니즘과 정당
현행 선거제도는 제3공화국의 비례대표제에 제4공화국의 중선거구제를 가미한 점에서 근본적으로 다를 것이 없다. 중선거구제를 처음 실시하였던 제9대 국회총선에서 공화당은 득표율 38.7％로 지역구 입후보자 전원을 당선시켰으며, 제10대 총선에서는 공화당이 득표율 31.7％로 68석을 당선시킨 데 비하여 신민당은 32.8％를 얻었음에도 61석을 획득하는 역조현상을 보였다.
전국구의 비례대표의석의 배분방법은 심각한 논쟁점이 될 소지가 있다. 비례대표제는 원래 다수대표제의 불합리성과 소수대표제의 우연성을 극복하고 필연적인 합리성을 확보하는 데 그 취지가 있으나, 제3공화국과 제5공화국에서 채택한 비례대표제는 엄밀한 의미에서의 비례대표제가 아니며, 다만 정국의 안정이라는 정치적 목표에 이용되고 있을 뿐이다.
정당은 서로 배척하여야 할 대상이 아니라 수렴하여야 할 대상으로서 대화정치의 주역으로서의 구실을 다하여야 할 것이며, 국회는 그러한 대화의 장으로서 이바지해야 할 것이다.
또한, 새 국회의 기능에 대한 국민의 여망은 무엇보다 민의반영과 국론조성(52.7％)이 높고, 정치발전의 정의에 대하여는 민주(22.6％), 안정(10.4％), 화합(4.9％)의 순이다. 그리고 여야관계에 대한 국민의 반응은 안정을 위한 협조요망(52％)이 단연 높으며, 견제에 대한 요청(34.3％)도 상대적으로 높아 전반적으로 안정을 우선으로 하되 견제기능의 역할도 정당에 기대하고 있음을 알 수 있다.
한국의 정당과 정치자금
일반적으로 정치활동을 위하여 소요되는 화폐나 유가증권 및 기타 재화로서 지칭되는 정치자금은 ‘정치활동의 원동력’, ‘정치의 모유’, 또는 ‘정계의 지하수도’로 비유될 정도로 어떠한 정치체계이든 필수적인 것이며, 그 영향력은 막대한 것이다.
정당의 정치자금은 정권유지비 · 정당유지비 및 선거비용으로 분류할 수 있는데, 선거 때에 가장 많은 비용이 들고 있다. 그러나 비선거시기에도 정당의 정상적인 운영을 위하여 사무비 · 인건비 · 운영비 등의 경상비를 필요로 하게 되며, 집권당의 경우에는 또 다른 정권유지비가 정치자금의 명목으로 사용되고 있는 것이다. 이와 같은 정치자금의 중요성에도 불구하고 지금까지 정치자금에 대한 문제는 부정적인 측면에서 관찰되었는데, 이는 무엇보다도 돈이 갖고 있는 속성 때문이라고 할 수 있다.
정치자금의 이와 같은 속성에 대하여 알렉산더(Alexander,H.)는 “정치권력을 추구, 획득, 유지 및 확장하기 위해서는 인간의 정력과 자원을 필요로 한다. 모든 사회에서 금전은 정력과 자원을 지배하기 위하여 이용할 수 있는 중요한 매개체이다. 금전의 가장 특징적인 특성은 이의 원천을 불필요하게 나타냄이 없이 이전 또는 변형시킬 수 있다는 점이다. 이것이 정치에 있어서 명백한 이점이다.”라고 지적하고 있다.
이런 특성을 지닌 정치자금은 선진국 또는 후진국, 집권당 또는 야당의 경우를 막론하고 돈의 속성을 적절히 발휘하여 정치체계에 대한 막강한 영향력을 행사하고 있으며, 때로는 정치부패와 깊은 관련을 가지게 된다. 한국의 경우에도 정치자금은 건전한 염출 · 분배 및 운동을 통하여 정당발전, 나아가서는 정치발전에 기여하였다기보다는 오히려 정당발전을 저해하는 요소로 등장하여 정당의 자율성과 건전한 정치참여를 위축시키는 부정적인 측면이 두드러지게 지적되고 있다.
정치자금 운용에 관계된 주요 쟁점은 정치자금의 기부행위, 정치자금의 사용행위, 정치자금의 출처 공개 및 정치자금의 공공지원 등으로 볼 수 있다.
정치자금의 기부
산업인 · 경제인 및 기타 일반인이나 단체가 정당에 정치자금을 제공하는 것을 양성화함으로써 정치활동의 공명화와 건전한 민주적 발전에 기여함을 목적으로 하고 있는 정치자금에 관한 법률은 공개적인 정치자금의 기부를 유도하고 있다. 이는 정치자금의 기부행위를 통하여 정치참여의 확대를 유도하려는 데 그 목적이 있다.
그러나 실제적으로는 정치자금 기탁자들이 대부분 경제단체 또는 실업인 등이었기 때문에, 광범위한 일반 시민의 자발적인 정치참여의 확대로 해석될 수 있는 정치자금의 기부는 이루어지지 않고, 지금까지 음성적인 정치자금 기부의 일부를 양성화시켰다는 의미밖에 부여받지 못하고 있다. 그리하여 양성화에도 불구하고 정치자금을 헌금한 특정 집단과 정치인과의 불투명한 관계가 나타나고 있음을 볼 수 있다.
제5공화국하에서 새로이 창설된 후원회제도는 정치자금의 활성화와 양성화라는 차원에서 볼 때 획기적인 변화라 할 수 있다. 후원회는 회원으로부터 후원금을 받거나 중앙선거위원회의 허가를 받아 회원 이외의 자로부터도 금품을 모집하여 이를 당해 정당에 기부할 수 있다. 그러나 그때마다 그 내역을 지체 없이 중앙선거관리위원회에 보고하여야 하며, 법관이 발부한 영장이 있을 경우에는 회원명부의 조사에 응하여야 한다.
정치자금의 사용
정치자금의 사용에 있어서 대종을 이루는 것은 선거자금의 사용과 경상비 등이다. 한국의 경우 선거자금의 사용은 과열된 선거분위기로 인하여 선거자금의 과다지출로 말미암은 부정 · 부패 등을 방지하기 위하여 엄격하게 규제되고 있다. 그러나 문제는 선거자금 제한이 너무 낮아 비현실적이기 때문에 그것이 실효성을 거두지 못하는 데 있다.
예컨대, 1978년 국회의원선거에 있어서 중앙선거관리위원회가 정한 법정비용은 대체로 평균 1000만 원 내외였던 것에 비하여, 실제적으로 당선된 후보자들이 쓴 평균비용은 1억 원대에 달하였으며, 1971년 4월의 제7대 대통령선거에 있어서 정당의 선거비용한도액은 9억6000만 원이었으나, 실제적으로는 150억 원 정도가 소요된 것으로 추산되고 있다.
선거자금 이외에도 정당은 비선거시에 있어서 당의 정상적인 활동을 지속하기 위한 사무비 · 조직비 · 선전비 · 정책개발비 · 인건비 · 훈련비 등 경상비에 막대한 돈을 필요로 하고 있다. 정치자금에 관한 법률에 의하면, 정당은 중앙선거관리위원회에 정당의 수입 · 지출 상황을 보고하도록 되어 있으나, 공식적인 보고와 실제의 지출에는 큰 차이를 보여주고 있다.
그런데 여당은 집권당으로서의 각종 이점을 지니고 있어 상당한 수준의 경상비를 조달, 사용할 수 있는 데 반하여, 야당의 경우는 특별히 이와 같은 자금조달원을 확보하지 못함으로써 정당운영비를 대부분 음성적 수입에 의존하고 있거나 당 간부에게 할당하여 충당하고 있는 어려움을 겪고 있다.
이는 자칫 잘못하면 정치권력과 재계와의 유착현상을 심화시키고 정치부패의 온상으로 작용할 위험성을 안고 있음에 반하여, 야당의 경우 일부 특정인에 의하여 당비가 조달될 경우에는 당의 건전한 발전을 저해할 위험성을 안게 된다.
정치부패와 선거의 과열현상을 지적하고 있는 학자들은 정치자금의 공공지원을 통하여 이러한 문제점이 개선될 수 있다고 주장한다. 이들은 민주주의 원칙인 정치적 평등을 내세워, 사적인 정치자금의 조달로 인하여 이권의 개입이 많을 뿐만 아니라 자발적인 정치자금의 기탁으로는 자금조달이 힘들기 때문에 국고 등에서 자금이 지원되어야 한다고 주장한다.
정치자금법에는 이러한 주장이 반영되어 있으며, 그 배분비율이 명시되어 있다. 즉, 국고보조금은 지급 당시 국회의석이 다수인 순으로 4개 정당까지 100분의 5씩 배분지급하되, 그 잔여분 중 100분의 50을 정당 소속의원 수의 비율에 따라 배분지급하며, 그 잔여분은 최근에 실시한 국회의원 총선거에서 득표한 정당의 득표수 비율에 따라 배분지급하게 되어 있다.
그런데 이와 같은 방법을 반대하는 논리는 국민의 자발적인 참여가 저해되며, 국민과 대표자들과의 유기적인 관계가 차단될 수 있다는 것이다. 정치자금의 공개는 음성화된 정치자금을 양성화하여 개방적인 정치풍토를 조성하려는 것이 그 목적인데, 정치자금법에는 “정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출 상황을 공개함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 한다.”고 명시하고 있다.
한국의 경우 정치자금법에 의하면, 정당의 재산상황 및 수입 · 지출 상황을 연 1회 중앙선거관리위원회에 보고하도록 되어 있고, ＜국회의원선거법＞에서는 관할 선거관리위원회가 정한 법정한도비용을 준수하였는지의 여부를 확인하기 위하여 입후보자의 선거사무장은 선거 후 15일 내에 선거자금 사용에 대한 명세를 보고하도록 규정하고 있다. 그러나 정당 및 입후보자들이 보고하는 내용은 많은 의문을 보여주고 있다.
또한, 정치자금법은 정당의 재산상황 등의 회계장부를 비치하되 기부 · 찬조, 기타 재정상의 출연을 한 자와 지출에 관하여는 해당자의 주소 · 성명, 기타 명세를 기입하도록 규정하고 있고, 그 장부는 관할 선거관리위원회에 보고를 마친 뒤 3년간 보관하여야 하며 선거관리위원회는 필요시 그 제출을 요구할 수 있게 되어 있다. 심지어 중앙선거관리위원회는 대통령이 정하는 바에 따라 공인회계사의 감사의견을 첨부하게 할 수 있다.
이제까지 정치자금의 운용에 관계된 주요 쟁점인 정치자금의 기탁행위 · 사용행위 · 공공지원 및 출처공개 등의 문제를 살펴보았는데, 이 밖에도 한국의 경우에는 정치자금과 관련된 여러 문제점이 있다.
즉, 정치자금을 관리하는 중앙선거관리위원회의 기능문제, 정당원으로부터의 당비 납부문제, 국민의 정치자금에 대한 의식문제 등 여러 가지 문제점이 아직도 해결되지 못한 상태로 남아 있는 것이다.
한국정당의 문제점
정당의 조직과 구조
1950년대 중반까지의 한국정당은 대체로 단순한 구조와 이완된 조직을 가지고 있었다. 중앙당은 최소한의 구조분화에 만족하였고, 지방조직은 거의 명목상의 것이었다. 따라서, 정당은 특별한 관심을 가지거나 정치적 야심을 품은 명사들의 전유물로서, 일반 국민은 선거기에 한하여 특정 정당과의 내면적 관계를 갖게 되는 간헐적인 정치집단이었다. 말하자면, 일종의 간부정당 또는 명사정당에 유사한 것이었다.
혁신계의 일부 정당을 제외하고는 대체로 중산층이 당의 골간을 이루었고 보수적 성향을 띠었다. 당의 리더십은 한 사람에게로 집중되다시피하였고, 당의 규율과 상하급 당부의 관계로 보았을 때 일종의 느슨한 조직이었다. 그러나 1960년대에 들어서면서 민주공화당의 출현과 함께 정당 구조와 조직면에서 일대 변혁을 일으키게 되었다.
민주공화당은 비교적 광범위한 당원의 포섭과 전천후활동을 하는 열성적인 정당으로, 그리고 조국근대화의 전위집단으로서의 교조를 앞세우고 정치적 영역만이 아니라 지역공동체에까지 침투하는 다목적 정당으로 자처하게 되었다. 당료의 양성, 새로운 충원형태, 과두화된 리더십, 철저한 규율, 고도의 집권화, 상하급 당부간의 명령 · 복종 관계로 이어지는 극심한 강성조직으로 나타났다.
이에 대항하는 신민당도 종전의 명사정당적 코커스(caucus) 양태를 더 이상 고집할 수 없었다. 결국 한국정당은 여 · 야를 막론하고 서구형의 대중정당으로 전환하지 않으면 안 되었다. 그러나 한국정당의 권력에 의한 피조성과 권력기생적 생태가 엄존하는 상황하에서 한국정당의 탈바꿈은 도리어 정당의 비민주화에로 박차를 가하였다.
정당은 광범위한 국민의 정치적 의사를 형성하고 당내의 민주적 토론과 절차를 거쳐 사회적 제반 이익을 통합하고 정책으로 입안하여 장차 그에 대한 국민적 심판을 기다리는 민주주의 집단이라기보다는, 도리어 당 고위층의 명령에 따라 부여된 정책임무를 추진하는 속성을 강화시키게 되었다. 공화당이나 권위주의 문화에 착색된 신민당이 정도와 속도의 차이는 있으나 지향하는 모형은 거의 동질적이었다고 보인다.
지금까지의 한국정당의 발전추세로 보아 앞으로의 한국의 정당들은 더욱 철저하게 강성화할 가능성이 있다. 고도의 정당조직 강성화는 정치발전에 역기능을 낳을 수 있다. 따라서, 정당조직의 강성화는 당내의 민주성이 확보되는 수준에서 멈추어야 할 것이다.
정당의 자율성
한국에 있어서 정당의 자율성은 무엇보다도 권력으로부터의 독립, 인물로부터의 독립을 상정하게 된다. 이 점에 관한 한, 야당의 경우보다 집권당의 경우가 더 심각하다.
1952년에 발족한 자유당은 1960년 이승만 대통령과 함께 몰락하였으며, 1955년에 창당된 민주당은 1961년 장면 총리와 함께 쇠퇴하였고, 1963년에 출범한 민주공화당은 1979년 박정희 대통령과 운명을 같이하였으며, 1967년에 결당된 신민당은 5 · 17개혁주도세력의 결심으로 해체되었다.
바꾸어 말하면, 정당의 수명이 당 영도자의 수명에 달려 있거나 집권자의 의중에 따라 좌우된다. 따라서, 정당은 권력예속적이거나 인물중심적인 속성을 띠게 되어 자연히 자율성을 상실하게 된다. 이러한 당운의 예속성은 창당과정에서 이미 잉태된다. 이승만과 자유당, 5 · 16군사정변의 주체세력과 공화당, 5 · 17개혁주도세력과 민정당의 관계를 고찰해 보면 이 같은 사실은 자명해진다.
즉, 한국의 정당은 권력에 정당성을 부여하는 정당이기보다는 도리어 권력에 의하여 창출되어 권력의 외곽장치의 구실을 하여 왔고, 그 대가로 비호를 받아 왔다. 그러므로 권력체제와 정당은 운명을 같이하게 되고, 정당은 변혁시에 일차적으로 속죄양으로 바쳐질 수밖에 없다. 정당에 대한 국민의 부정적 태도도 이에서 비롯하는 것이다.
따라서, 헌팅턴(Huntington,S.)이 말하는 제도화의 제반 요인, 즉 적응성 · 복합성 · 자율성 · 응집성은 동시에 배제되고 만다. 정당의 제도화란 정당이 가치성과 안정성을 갖게 되는 과정으로, 셀즈니크(Selznick,P.)의 말대로 정통성을 갖게 되는 과정이다. 그래야만 정당의 형태유형이 고도의 규칙성과 예측가능성을 지니게 되는 것이다. 이때 국민은 비로소 안심하고 정당에 접근하게 되어 심리적 거리를 단축하게 된다.
이러한 일체감이 국민과 정당 사이에 존재할 때 집권세력이 손쉽게 정당의 수명을 단절시키는 일은 없게 될 것이다. 뿐만 아니라, 정당과 국민의 일체화는 국민의 정치적 욕구를 참여의 형태로 정당에 흡수하게 되어 정치안정에 크게 기여하게 될 것이다.
다당제의 문제점
최근 우리 사회의 일각에서 다당제에 대한 긍정적인 평가와 그의 실현을 위한 제도적 장치를 마련하여야 한다는 강력한 주장이 대두되었다.
그 논거로서 양당제가 서로 다른 정치적 의견의 대립을 지나치게 첨예화하여 정치상황을 극한으로 치닫게 한다는 점과, 오늘날과 같이 사회가 복잡하게 분화되어 이해관계의 대립이 다원화된 시대에 두 개의 정당에 의하여 이를 대변하게 한다는 것은 불합리하고 불가능하다는 점을 들고 있다.
지난 30년간은 정당 수에 있어 급격히 감소하는 경향을 보여주고 있다. 이는 광복 직후의 정당난립현상이 일시적인 현상이었음을 말해 주고 있다. 다만, 당선자를 낸 정당 수의 변동추세가 다소 기복을 보여주고 있기는 하나, 실제로는 이미 제4대 국회 이후 일당우위체제의 틀을 드러내고 있다.
즉, 제4대 국회에서 당선자를 낸 3개 정당은 자유당(126석) · 민주당(79석) · 통일당(1석)이며, 제5대 국회에서 당선자를 낸 6개 정당은 민주당(175석) · 자유당(2석)과 그 밖에 1석을 얻은 명목정당으로서 실질적으로는(민주당이 분당하기 전까지는) 일당국회라 할 만하다.
제7대 국회의 3개 정당 중 1석을 차지한 대중당, 제8대 국회의 4개 정당 중 각 1석을 차지한 국민당 · 민중당, 제9대 국회의 3개 정당 중 2석을 얻은 통일당, 그리고 제10대 국회의 3개 정당 중 3석을 확보한 민주통일당을 제외하면, 이미 제3대 국회, 즉 1958년 이래 20년간 양당 또는 일당우위체제의 전통을 이어왔다고 볼 수 있다.
이러한 현상을 역대 국회의원선거에서 실시하였던 소선거구 단순다수1차투표제도와 제6대 국회 이후 혼용 실시하였던 전국구제도와 관련지어 설명하고자 하는 시도가 있겠으나, 그것은 부분적 이유에 불과할 것이다. 그보다는 한국에 다당제가 성립, 토착화할 만한 역사적 · 사회문화적 · 경제사회적 기반이 미약하다는 점에서 그 원인을 찾아야 할 것이다.
한국에는 프랑스를 비롯한 구미 제국과 달리, 어떠한 형태의 것이든 다당제가 뿌리를 내릴 만한 인종적 다양성, 언어상 · 종교상의 다원성, 지역적 이질성도 없다. 다만, 산업화과정이 낳은 계층간의 위화감과 상반되는 이해관계가 정당 난립의 매개변수로 작용할 수 있을 뿐이다.
그러나 그것마저 남북관계와 한국의 안보문화가 극도의 제약을 가하고 있는 한 정당 난립의 요인으로 작용할 수 없었던 것이 지난날의 실정이며, 이 점에 관한 한 정권담당자의 특별한 결심과 보장과 일반 국민의 혁신계 정당에 대한 인식의 변화가 없는 한 혁신정당 내지 사회주의 정당의 토착화를 기대하기는 매우 어려운 실정이며, 일당우위체제의 경향성이 매우 높다 하겠다.
참고문헌
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『국회의원선거상황: 제11대』(중앙선거관리위원회, 1981)
『대한민국선거사Ⅰ·Ⅱ·Ⅲ』(중앙선거관리위원회, 1973·1980)
『대한민국정당사Ⅰ·Ⅱ』(중앙선거관리위원회, 1973·1981)
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『한국정당발달사』(이기하, 의회정치사, 1961)
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집필자