농어민후계자육성사업 ()
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내용 요약
농어민후계자육성사업은 청년들이 농어촌에 정착할 수 있도록 영농자금과 기술지원을 집중화하여 농어촌의 기간적 후계자로 육성하려는 사업이다. 농어업의 후계 세대를 안정적으로 확보하기 위해 1981년 이후 우리나라 농정 사업 중에 가장 오랜 기간 일관되게 추진된 사업 중의 하나이다. 이 사업을 통해 육성된 15만 명 이상의 농업인으로 인해 우리나라 농업은 고령화 및 농촌인구의 도시 유출에 대응하면서도 농업 농촌의 지속가능성 및 농업의 대외 경쟁력 확보의 기틀을 마련할 수 있었다.
정의
청년들이 농어촌에 정착할 수 있도록 영농자금과 기술지원을 집중화하여 농어촌의 기간적 후계자로 육성하려는 사업.
제정 목적
농어민후계자육성사업은 농어업 발전을 이끌어 나갈 유망한 청년 예비 농어업인 및 농어업경영인을 발굴하고 일정 기간 자금 · 교육 · 컨설팅 등을 종합적으로 지원하여 정예 농어업 인력으로 육성시키기 위한 사업이다.
내용
농어민후계자육성사업은 1960년대 이후 급격한 농어촌 인구의 도시 유출, 특히 청년세대의 대량 이농을 겪는 농어업과 농어촌을 이끌어갈 중심적 후계자를 육성하기 위해 1980년 정권을 장악한 신군부에 의해 만들어졌다. 1978년부터 농업고등학교와 새마을청소년회를 대상으로 제한적으로 추진하던 영농후계자육성지원사업을 신군부의 국가보위비상대책위원회는 농정 대개혁의 주요 과제로 확대 발전시켜 농어민후계자육성사업을 추진하였다. 부정 축재자 환수 재산 등으로 마련한 안정적 재원과 법적 기반[「농어민후계자육성기금법」]을 갖춘 후 1981년부터 본격적으로 농어민후계자를 선발하고 교육 및 저리 융자 지원을 시작하였다.
이후 이 사업은 1990년대 농산물 시장개방에 따른 농업 위기 상황에 대한 대응으로 농어촌구조개선대책이 추진되면서 큰 변화를 겪었다. 법적 근거가 「 농어촌발전특별조치법」[1990년 4월 제정]에 흡수 통합되고 재원도 ‘농어촌 특별회계’로 편입되었다. 농어민후계자의 전국 조직체인 ‘한국농어민후계자중앙연합회’가 1991년 창립되었다[이후 1996년 ‘한국농업경영인중앙연합회’로 바뀜]. 1994년에는 「병역법」 개정으로 병역특례에 의한 산업기능요원에 농어민후계자가 포함되었다. 농어민후계자 명칭은 ‘농업인후계자’, ‘임업인후계자’, ‘어업인후계자’로 세분화되고 어업인후계자는 1996년 신설된 해양수산부로 이관되었다. 1999년 김대중 정부의 농정 혁신책의 일환으로 「농업농촌기본법」이 제정되면서 이 법에 근거하여 사업이 추진되었고, 농업인후계자는 ‘후계농업인’으로 명칭이 바뀌었다[2009년 「농어업 · 농어촌 · 식품산업 기본법」으로 이관].
2001년부터 후계농업인이 신규 후계농업인[재촌자]과 취농창업 후계농업인[도시귀농자]으로 일시적으로 이원화되기도 하였다[2009년에 구분 폐지]. 2004년에 한-칠레 FTA 및 DDA가 확대되는 상황에서 노무현 정부의 농업 · 농촌종합대책의 일환으로 추진된 ‘정예농업인력육성 종합대책’에 따라 후계농업인은 ‘후계농업경영인’으로 변경되고 지원 자금은 ‘농업종합자금’에 편입되었다. 2005년에는 후계농업경영인 육성 확대와 성공적인 정착을 위한 후속 대책으로 창업농후견인제, 농업인턴제가 도입되고, 2006년에는 성공적으로 영농을 하고 있는 후계농업인이 영농규모를 확대하거나, 경영개선을 하는 데 필요한 자금을 추가 지원하는 ‘우수 후계농업인 추가 지원사업’을 시행하였다. 2010년에는 사업 근거 법령이 농업경영체 등록, 소득 안정 직불제 등 맞춤형 농업경영체 육성 지원을 위해 새롭게 마련된 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」로 전환되었다.
2017년 출범한 문재인 정권에서 이 사업의 틀 아래 40세 미만 청년농에게 추가로 최대 3년간 정착 보조금을 지급하는 ‘청년농 영농정착지원사업’을 신규로 추진하였다. 당시 청년농이 전체 농가의 1% 수준에 머물고 이후 더 사정이 악화하여 농업의 지속가능성이 위협받는다는 문제의식에 따라 외국의 유사 정책[프랑스의 청년 농업인 지원금[Dotation Jeunes Agriculteurs]과 일본의 청년취농급부금(靑年就農給付金)]을 벤치마킹하여 도입한 것이다. 청년농들이 정착 초기 생활이 어려운 것을 고려하여 도시 근로자의 최저 생활 정도의 생활수준을 보장한다는 취지로 매월 100만 원의 생활 보조금을 최장 3년간 지급[영농 경력에 따라 차등 지급 1년 차 100만 원, 2년 차 90만 원, 3년 차 80만 원]하였다. 그리고 2021년에는 청년농[40세 미만] 및 후계농[50세 미만]을 지원하기 위한 별도의 법률인 「후계농어업인 및 청년농어업인 육성 · 지원에 관한 법률」[2021년 5월]을 제정하고 5년 단위 법정 계획하에 농어업 후계 세대 육성 정책을 안정적으로 추진하도록 하였고 이에 따라 2022년에 ‘제1차 후계 청년농 육성 기본계획’을 발표하였다.
농어민후계자 사업의 목적은 당초 법정리당 1명 이상의 후계농을 육성한다는 계획에 따라 추진되었다. 이후 자연부락[당시 6만 개]당 1명씩 확보[1987~1991년]로 바뀌었고, 1991년 농어촌구조개선대책에 따라 매년 1만 명씩 육성하는 것으로 확대되었다. 그에 따라 사업 대상 연령이 35세 미만[당초 30세 이하에서 출발하였지만, 일부 지원 대상 중 경험이 부족하여 정착에 어려움을 겪는 사례가 있어 1982년부터 연령제한을 35세 미만으로 상향]에서 40세 미만으로 상향되고, 후계 인력의 조기 확보를 위해 농수산계 재학생, 영농 4H 회원을 대상으로 예비 후계자[30세 미만] 제도가 도입되었다[1999년에 폐지].
2001년에는 후계농업인 중에 재촌자를 대상으로 한 신규 후계농업인은 40세 미만, 도시 귀농인 대상으로 한 취농창업 후계농업인은 35세 미만으로 연령 상한을 이원화하였다. 2004년 경쟁력 있는 8만 8000호의 신규 정예 인력을 2013년까지 육성하여 총 20만 호[전체 농가의 1/4 정도]의 전업농 · 선도농이 전체 농업생산의 50%를 담당함으로써 개방화 속에서도 우리 농업이 안전한 먹거리를 지속적으로 공급한다는 목표로 ‘정예농업인력육성 종합대책’을 추진함에 따라, 신규 정예 인력 확보 목표 달성을 위해 후계농업경영인의 연령 상한을 45세 미만으로 상향하였다[창업농 후계농업경영인은 35세 미만 유지].
2013년에는 국민 평균수명이 연장되는 점 등을 고려한다는 명목으로 50세 미만으로 다시 상향하였다. 2018년 청년농 영농정착지원사업을 추진하면서 50세 미만의 후계농 중에서도 40세 미만의 영농 경력 3년 이하 농업인을 구체적 육성 대상으로 부각하고, 2018~2022년 기간에 이들을 1만 명 육성한다는 목표를 설정하였다. 2022년 출범한 윤석열 정부는 임기 내 청년농 3만 명 육성 목표[2040년까지 청년농을 10%까지 확대]로 사업을 대폭 확장하였다.
1981년 첫 해 1,795명의 농어민후계자에게 총 86억 원을 지원하기 시작하여 지난 42년의 사업 추진 기간에 총 15만 8017명에게 4조 7330억 원을 지원하였다[2022년에는 3,251명에게 3846억 원 지원]. 육성 대상 농업인의 품목별 분포를 보면 수도작 18.5%, 채소 · 화훼 16.5%, 과수 6.9%, 특작 4.5%, 한우 · 육우 25.8%, 낙농 5.5%, 기타 축산 6.2%, 복합영농 16.1%이었다. 한편, 2018년 시작된 청년농 영농정착지원사업의 대상자 규모는 사업 첫해 1,600명으로 시작하여, 2021년에는 1,800명으로 확대되었고, 2022년 출범한 윤석열 정부의 청년농 3만 명 공약에 따라 2023년에는 4,000명, 2024년에는 5,000명으로 확대되었다. 이 사업의 추진으로 지난 6년간[2018~2023년] 1만 2600명이 선정되었는데 영농 경력 3년 이하를 대상으로 한 이 사업의 지원자 중에 점차 창농 예정자가 확대[2018년 42.5%에서 2023년 71.0%]되고 있는 추세이다.
의의 및 평가
농어민후계자육성사업은 1981년 시작되어 현재까지 40년 넘게 추진되어 온 농정의 대표적 정책이다. 9개 정권[전두환, 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박, 박근혜, 문재인, 윤석열]을 거치면서 시대에 따라 사업명, 사업 목적, 사업 규모와 강조점이 바뀌는 우여곡절을 겪으며 정책의 부침이 다소 있기는 하였지만, 주요 농업 위기 때마다 우리 농정의 주요 정책으로 부각되면서 점차 강화되었다. 최근에는 별도의 법률적 기반[「후계농어업인 및 청년농어업인 육성 · 지원에 관한 법률」]이 마련되어 중장기 계획하에 사업을 안정적으로 추진할 수 있게 되었다. 이 사업을 통해 육성된 15만 명 이상의 후계농업인으로 인해 우리나라 농업은 고령화 및 농촌인구의 도시 유출에 대응하면서도 농업 농촌의 지속가능성 및 농업의 대외 경쟁력 확보의 기틀을 마련할 수 있었다.
다만 제도가 추진되면서 정책 대상자 연령이 당초 30세에서 출발하였지만 이후 점차 상향되어 최근에는 49세 이하까지 상향되었다. 농업뿐 아니라 농촌의 지속가능성[특히 인구 재생산]을 고려한 청년 정책으로 출발하였지만 청장년 정책으로 성격이 바뀌고 농촌 정책으로서의 의미가 퇴색되었다. 이에 따라 지난 문재인 정부에서는 40세 미만을 대상으로 별도의 청년농 정책을 추진하기에 이른다. 주요 정권 교체 시기에 무리한 사업량 확대에 따라 사업 대상자 확보의 어려움으로 인해 실적 달성을 위해 연령 상한을 높이다 보니 이러한 결과가 초래된 것이다. 향후 농어업 분야 미래세대와 후계 인력 육성을 위한 사업 추진에 있어, 정책의 본래 취지와 사업의 정체성을 분명히 하여 대상 연령의 상향 조정은 신중히 추진할 필요가 있고 농업뿐 아니라 농촌의 지속가능성 확보 관점이 균형 있게 고려되어야 한다.
참고문헌
단행본
마상진, 정은미, 김경인, 『고령화시대 청년 창업농업인 육성체계 개선방안』(한국농촌경제연구원, 2017)
마상진, 박대식, 김강호, 『후계농업경영인 육성사업 진단 및 성과 평가』(한국농촌경제연구원, 2010)
기타 자료
｢2024년도 후계농업경영인 선발 및 지원사업 시행지침｣(농림축산식품부, 2024)
｢농림축산식품 주요통계｣(농림축산식품부, 2023)
｢정예농업인력육성 종합대책｣(농림부, 2004)
｢농어촌구조개선사업백서(1992~1998)｣(한국농촌경제연구원, 2000)
｢농업인후계자육성사업 실효성 분석｣(대전충남발전연구원, 1999)
관련 미디어
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집필자