농지개량 ()
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내용 요약
농지개량은 경지정리와 관개 ·배수 시설의 설치 및 유지관리 등을 실시하여 농지의 생산성과 이용도를 높이는 일이다. 농업용수개발은 저수지·양수장·보·관정 등의 수원공과 용수로· 배수로를 설치하는 일이다. 경지정리는 구획된 필지의 크기가 작고 모양이 반듯하지 않으며 농로나 용수로·배수로가 갖추어지지 않은 구역의 농지를 갈아엎어 구획의 필지를 네모반듯하게 키우고 농로와 용수로·배수로 등을 설치하는 일이다. 배수 개선은 수해 반복 지역에 배수장 등의 배수 시설을 설치하고 수렁논이나 저습답에 지하배수 암거나 흡수관을 설치하는 일이다.
정의
경지정리와 관개 · 배수 시설의 설치 및 유지관리 등을 실시하여 농지의 생산성과 이용도를 높이는 일.
개설
농지개량에서 가장 우선은 농업용수개발이다. 이는 저수지 · 양수장 · 보 · 관정 등의 수원공(水源工)과 용수로 · 배수로 등을 설치하는 일이다. 논농사에서 농업용수는 풍흉을 가름하는 핵심 요인이며, 특히 연평균 강수량 1,330㎜ 안팎의 65%가 69월의 4개월에 집중되는 몬순(Monsoon)[계절풍] 기후의 특성으로 인해 이 시기에 빗물을 받아 저수하는 시설이 꼭 필요하다. 고대 유물 발굴에 따르면 우리나라에서는 4,000년 전에 벼농사가 있었으며, 『삼국사기(三國史記)』에는 서기 23세기에 제언(堤堰) 수리와 벽골제(碧骨堤) 신축에 관한 기록이 있다. 이후 현대에 이르기까지 농업용수개발은 농지개량의 중심을 이룬다.
두 번째는 경지정리이다. 경지정리는 구획된 필지의 크기가 작고 모양이 반듯하지 않으며 농로나 용수로 · 배수로가 갖추어지지 않은 구역의 농지를 갈아엎어 구획의 필지를 일정한 크기로 네모반듯하게 키우고 농로와 용수로 · 배수로 등을 설치하는 일을 말한다. 나아가 농지 소유자들끼리 여기저기 흩어져 소유하는 필지를 교환 · 분합을 통해 한 곳에 집적하도록 하기도 한다. 경지정리는 일제강점기에 시작되었으며, 1965년에 공공사업으로 창설되었고, 1970년대에 경지정리에 국고와 지방비를 보조하게 되었다. 1980년대에 경지정리사업이 확대된 후 1990년대에 경지정리사업이 중점 추진되는 한편 대구획 경지정리사업이 창설되었으나 2004년을 끝으로 경지정리사업을 더 이상 추진하지 않게 되었다.
세 번째는 배수 개선이다. 배수 개선은 홍수 때 수해 반복 지역에 배수장 · 배수로 · 배수문 등의 배수 시설을 설치하는 지표배수 개선과 수렁논이나 저습답에 지하배수 주1나 흡수관을 설치하여 지하수위를 낮추는 지하배수 개선으로 나누어진다. 1975년에 답리작의 확대를 위해 정부의 배수개선사업이 창설된 이래 2022년까지 목표 면적 약 3,000㎢ 중 2,000㎢[66%]를 달성하였다.
네 번째는 밭 기반 정비이다. 밭 기반 정비는 채소 · 화훼 · 과수 등의 주산단지와 약 3만㎡ 이상 집단화된 밭에 농로와 농업용수를 개발하고 경지정리를 실시하는 일이다. 1994년에 공공사업으로 밭 경지정리사업과 밭 용수개발사업이 창설된 이후 2022년까지 목표 면적 1,800㎢ 중 1,300㎢[71%]를 실시하였다.
다섯 번째는 시설의 유지관리이다. 시설의 유지관리는 설치되어 있는 관개 · 배수 시설을 개보수하는 일이다. 저수지의 주2과 구조물의 보수 및 누수 방지, 양수장 · 배수장의 시설 교체 및 건물 보수, 흙으로 만든 용수로 · 배수로의 콘크리트 구조물로 교체, 저수지 바닥의 토사 준설 등이다.
이 외에 농로의 확장 · 포장이 1995년에 공공사업으로 실시된 이래 2022년까지 3만 5000㎞의 사업 목표 중 3만㎞[86%]의 농로가 확장 및 포장되었다.
고려시대 이전의 농지개량
삼국 및 통일신라시대의 역사 문헌에는 자연재해 중 가뭄에 관한 기록이 가장 많고, 이어서 폭풍과 홍수에 관한 기록이 많다. 『삼국사기』에는 제방의 수축[222년, 백제 구수왕], 벽골지 신축[330년]과 증축[790년] 및 시제(矢提) 신축[429년] 등의 기록과 제언 수축 시 군졸과 농민을 동원하였다는 기록이 있다. 이 외에 제천의 의림지(義林池), 밀양의 수산제(守山堤), 의성의 대제지(大堤池), 상주의 공검지(恭儉池), 영천의 청제(菁堤)[798년 축조], 정읍의 눌제(訥堤), 당진의 합덕지(合德池) 등이 삼국 및 통일신라시대에 축조되었다고 한다.
고려시대에도 가뭄이 빈번하여 기존 제언을 수축하고 새 제언을 신축하였으며, 그 외에 묵힌 농지[진전]를 개간하고 강화도 등의 섬에 방조제를 축조하여 둔전(屯田)을 설치하였다는 기록이 있다. 진전(陳田) 개간과 둔전 간척에 관한 기록이 고려시대에 처음으로 등장한다.
조선시대의 농지개량
조선시대에는 한발과 홍수가 5~6년에 1회의 빈도로 잦아 초기부터 수리 시설을 관리하는 관서를 설치하고 제언 수축과 개간 · 간척을 확대하였다. 세종 대에는 측우기를 발명하여 강우량을 측정토록 함으로써 이후 장기간 작성된 강우 통계가 현재 전해지고 있다. 15세기 말부터 권신 · 세가들이 백성을 시켜 간척으로 언전(堰田)을 개발하였으며, 평안도 · 함경도의 변경에서 둔전을 목적으로 개간이 이루어졌다는 기록이 있다. 제언의 수축과 증개축에 관한 기록은 조선시대 초부터 말엽까지 있다.
조선시대의 15세기까지는 산골짜기의 계류를 막아 저장한 물을 활용하는 제언이 거의 유일한 수리 수단이었으나 15세기 중반부터 천방(川防)[보(洑)]이 보급되기 시작하여 16세기 이후 관개시설의 주류는 제언에서 보로 바뀌었다. 조선시대 때 있던 제언의 70% 이상이 관개면적 30 결 미만의 소규모 제언이었으며, 대부분 깊이 2m 이하로서, 이 때문에 다수의 제언이 폐지되어 농지로 바뀌거나 주3이 성행하였다.
조선시대 수리 시설의 수축 주체를 보면, 천변의 제방은 대부분 인접 농지소유자 개인이 수축하였고, 제언과 보는 공동으로 수축하였다. 관에서는 매년 정월 각 동에서 권농관을 차출한 후 동민을 동원하여 제언과 보를 수축하였으며, 때로는 연군(烟軍) · 승군(僧軍) · 속오군(束伍軍) 등을 징발하거나 구휼책으로 양식을 지급하고 수축하기도 하였다.
조선시대에는 대부분의 수리 시설이 국유 또는 공유였으며, 그 관리는 몽리계 · 수리계 등 농촌공동체나 관청 · 궁방이 담당하였다. 조선시대에는 초기부터 제언을 관리하는 중앙 및 지방 관직을 설치하였는데, 세조 때 설치된 제언사는 임진왜란 이후 폐지되었다가 현종 때 부활되어 고종 때까지 존속하였으나 1899년(고종 36) 행정조직 개편과 함께 폐지되었다.
일제강점기의 농지개량
일제강점기에는 조선총독부의 강력한 지도와 보조에 의해 수리조합이 중심이 되어 토지개량사업을 실시하였다. 1910년대에는 수리조합의 설립, 수리 시설 현황과 관행 조사, 기존 저수지와 보의 개보수 사업에 중점이 두어졌다. 1920년대에는 산미증식계획[19201934년]을 수립하여 토지개량사업을 본격적으로 실시하는 한편 토지개량사업에 공사비의 2030%에 달하는 보조금을 지급하고, 조선총독부와 동양척식주식회사의 토지개량부 및 조선토지개량주식회사 등 토지개량사업 담당 기구를 정비하였다. 1930년대에는 1930년의 주4으로 쌀값이 폭락하면서 수리조합의 운영난이 심각해지고 사업은 급격히 위축되었으며, 토지개량사업 대행 기구도 폐지 또는 통폐합되었다. 1940년대에는 경지정리와 소류지(小留池) 설치 사업이 이루어졌다.
일제강점기에는 토지개량사업에 대한 기술지원 · 자금 보조 · 실행 기구 · 대행 기관 등이 제도적으로 정착되는 한편, 지방관청은 수리조합 설립에 적극 나서 지주들을 소집하고 조합 설립을 강권함으로써 수리조합 수가 급증하였다. 19201925년에 53개 조합이 신설되었고, 19261934년에 134개 조합이 신설되어 그 수혜면적은 1934년 말 22만 6000 정보[논 면적의 13.5%]에 달하였다. 일제강점기 수리조합 수와 그 관개면적은 1908~1919년에 16개 조합 3만여 정보에서 1942년에 428개 조합 30만 5000여 정보로 증가하였다.
일제강점기 수리조합 사업의 특징으로는 다음을 들 수 있다. 첫째, 수리조합은 행정관청에 종속되어 있었다. 둘째, 조합 설립과 운영의 주체는 대부분 일본인 대지주였으며, 조합원 총대가 선출하는 평의원에 대한 선거권과 피선거권도 일정 규모 이상 농지를 소유한 자로 제한되었다. 셋째, 한국인 소규모 토지소유자들은 조합 설립에 반대하였다. 넷째, 조합은 사업비를 빚을 내 공사한 다음 조합비를 징수하여 조합채를 상환하는 게 주업이고, 유지관리 업무는 부차적이었다.
1908~1945년 일제강점기 토지개량사업의 실적을 총괄하면, 관개 개선 33만 5000여 정보, 개간 · 간척 및 지목 전환 등의 농지조성 5만 3000여 정보, 경지정리 2만 4000정보 등이었다.
광복 이후의 농지개량
광복 후 1950년대까지는 일제강점기 때 제정된 법령과 사업 대행 기구를 토대로 외국의 원조와 국고 · 장기채 등에 의해 기반 정비사업을 부활함에 따라 수리조합이 난립하고 조합비도 인상되었다. 미군정은 농지개량사업 관련 행정조직을 정비하는 한편, 일제가 제정한 관련 법령과 조선농지개발영단 · 조선수리조합연합회 등 사업 대행 기구의 기능을 부활시켜 미완공 농지개량사업을 완공하는 데 착수하였다. 대한민국 정부수립 이후 경제협조처 대충자금에 의한 기자재의 원조로 저수지와 보의 설치, 기타 간척사업과 귀속농지 수축 사업을 하였으며, 조합 수가 많이 증가하였지만 조합비가 대폭 인하되었음에도 조합비가 체납되어 조합 재정은 결손을 면치 못하였다. 수리조합과 수혜면적은 1945년 광복 직후 425개 조합 1,881.67㎢에서 1949년 458개 조합 2,243.99㎢로 증가하였다.
1950년대에는 임시토지수득세와 농지개혁사업특별회계 및 경제부흥특별회계 등에 의한 국고보조의 확대와 장기채 발행으로 사업 재원이 크게 확충되면서 수리조합이 난립하고 대소 지구 설치 사업이 급증하였다. 수리조합과 그 수혜면적은 1950년의 442개 조합 1,956.56㎢에서 1959년에 684개 조합 3,251.8㎢로 대폭 증가하였다.
1960년대에는 전반기에 농지개량사업 관련 법령을 대대적으로 정비 · 제정하고 수리조합을 대폭 합병하는 한편 개간 · 간척사업을 하였으며, 후반기에는 농업용수 자원 조사 및 개발계획의 수립과 경지정리사업을 창설하였다. 1961년에 「수리조합 합병에 관한 특별조치법」을 제정하여 1군 1조합 원칙에 따라 695개 수리조합을 198개 조합으로 합병하였다. 또한 「토지개량사업법」과 「공유수면매립법」을 제정하여 토지개량령 · 수리조합령 · 농지개발영단령 등을 폐지하였으며, 「개간촉진법」[1962], 「장기채 정리 특별조치법」[1963], 「방조제관리법」[1963] 등을 제정하였다. 1962년 1월 UN 특별기금에 의해 개간 · 간척 적지 기본조사가 실시된 데 이어 1963년 3월 매립 면적 40㎢의 동진강 간척사업[계화도지구]이 착공되고, 1965년에 전천후 농업용수원 개발계획 수립과 기본조사 및 경지정리사업이 실시되었다.
1970년대에는 1970년 1월 「농촌근대화촉진법」의 제정으로 농업진흥공사가 설립되고 농업생산 기반 정비 · 농업기계화 · 농촌주택 개량을 망라한 농촌 건설 차원에서 농지개량사업이 전개되기 시작하였다. 또한 차관 도입에 의한 대단위 농업 종합개발과 중규모 용수 개발 및 대단위 야산개발사업과 배수개선사업이 창설되었으며, 경지정리사업의 정착 등이 이루어졌다. 대단위농업종합개발사업으로서 19701978년에 11개 지구를 착공[개간 45.99㎢, 간척 106.82㎢, 경지정리 509.84㎢, 개발 면적 1,568.44㎢ 등]하여 1979년까지 5개 지구가 준공되었으며, 19741978년에 각종 차관자금 21만 달러가 중규모 용수개발사업에 투입되었다. 1972년 콩 재배 단지 조성을 위한 대단위 야산 개발 지구로 4개 지구 6.03㎢ 개발과 1974년 이천지구 4.85㎢ 야산 개발 시범 사업이 실시되었다. 1975년 4월에 「농경지조성법」이 「농지확대개발촉진법」으로 대체되었다. 1975년에 답리작의 확대를 위해 배수개선사업이 창설되었으며, 1971년부터 경지정리에 대해 국고[50%]와 지방비[30%]가 보조되었다.
1980년대에는 1970년대의 사업과 농지개량조합의 합병을 확대 · 지속하는 한편 1986년 이후 농업 기반 정비사업에 대한 지원을 강화하고 농지개량조합의 민주화와 조합비의 대폭 인하를 단행하였다. 1981년 3월 농지기금이 신설되고, 농업용수개발 10개년 계획이 수립되었으며, 경지정리와 배수개선사업이 확대되고, 4개 지구에 대단위 종합개발사업이 착공되었다. 1984년부터 농어촌 지역 종합개발사업이 실시되고, 1986년의 농어촌종합대책에서는 농업생산기반정비사업에 대한 지원제도가 강화되어 수리 시설 개보수에 대해 융자 70%와 자부담 30%가 국고보조 70%와 융자 30%로 전환되고, 방조제 개보수에 대해 국고 80%와 자부담 20%가 국고보조 80%와 융자 20%로 강화되었다. 1989년에는 농지개량조합의 조합장과 대의원 선거제도가 부활하고, 조합비 단보당 26㎏이 5㎏으로 인하되었으며, 농업용수개발 · 배수 개선 · 경지정리 · 간척 · 수리 시설 개보수 사업에 대한 국고보조가 100%로 강화되었다.
1990년대에는 경지정리사업이 중점 추진되고, 대구획 경지정리사업과 밭 기반 정비사업[1994년] 및 기계화 경작로 확 · 포장 사업[1995년] 등이 창설되었으며, 1994년에 「농어촌정비법」과 「농어촌진흥공사 및 농지관리기금법」이 제정된 데 이어 1999년에는 「농업기반공사 및 농지관리기금법」의 제정으로 농어촌진흥공사 · 농지개량조합 · 농지개량조합연합회 등 3개 기관이 통합되어 농업기반공사가 출범하게 되었다.
2000년대 이후에는 1990년대 농업정책의 기조를 유지하며 농지개량 분야의 공공사업 또한 계속 시행되고 있다. 다만, 경지정리는 2004년을 끝으로 중단되었다. 2022년 전체 논 면적 7,756.4㎢를 기준으로 수리답과 수리안전답 비율이 전체 논 면적의 84%와 64%, 경지정리가 이루어진 논의 면적이 2004년에 7,210㎢로 전체 논 면적 1만 1150㎢의 65%를 차지하였다. 또한, 2022년에 대구획 경지정리사업 면적이 1,430㎢[목표 면적 1,700㎢의 84%], 배수개선사업 면적이 2,010㎢[대상 면적 3,030㎢의 66%], 기계화 경작로 확 · 포장 사업이 3만㎞[사업량 3만 5000㎞의 86%], 밭 기반 정비사업 면적이 1,280㎢[목표 면적 1,800㎢의 71%]에 달하였다.
참고문헌
원전
『삼국사기(三國史記)』
『여지도서(輿地圖書)』
단행본
『한국 고대의 수전농업과 수리시설』(서경문화사, 2010)
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김성호, 김정부, 이두순, 김정호, 박성재, 백선기, 박석두, 『조선시대의 제언과 현존 실태』(한국농촌경제연구원, 1996)
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논문
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노중국, ｢한국 고대 수리시설의 역사성과 의미｣(『신라문화』 45, 동국대학교 신라문화연구소, 2015)
성정용, ｢우리나라 선사 고대 수리시설의 유형과 발달과정｣(『한국상고사학보』 87, 한국상고사학회, 2015)
염정섭, ｢중·근세의 농법과 수리시설｣(『중앙고고연구』 10, 중앙문화재연구원, 2012)
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기타 자료
｢농업생산기반정비통계연보｣(한국농어촌공사, 2023)
주석
