농지개량 ()
• 본 항목의 내용은 해당 분야 전문가의 추천을 통해 선정된 집필자의 학술적 견해로 한국학중앙연구원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
정의
관개 · 배수 · 토양개량 등 농지의 생산성과 이용도를 높이기 위해 행하는 농지사업.
내용
농업용수개발을 비롯해 배수개선(排水改善) · 경지정리 · 농지조성 및 시설보전에 관한 것을 총칭하는 말이다.
농업용수개발은 천수답 또는 수리불안전답에 대하여 농업용수의 공급을 위한 저수지 · 양수장 · 보 등의 수원공(水源工)과 용배수조직망(用排水組織網)의 설치를 말한다.
배수개선사업은 습답 또는 침수답의 배수를 촉구하여 수도작의 생산증대와 답리작(畓裏作)의 확대를 위한 지표 · 지하에 배수조직을 설치 또는 정비하는 것을 말한다.
경지정리사업은 불규칙한 휴반(畦畔)의 정리와 농로의 개설, 정비 등 구획정리 및 용배수조직의 정비와 농지소유권의 교환분합(交換分合)을 통하여 농지의 집단화를 기하는 것을 말한다.
농지조성사업은 농지의 확대개발을 위한 해면(海面) · 호소(湖沼) 등 공유수면의 간척매립(干拓埋立)과 임야를 비롯한 미간지(未墾地)를 개간하여 농지로 조성함을 말한다.
그리고 시설보전사업이란 앞의 사업에 의하여 설치된 시설의 보전을 위한 개량공사 및 재해복구공사 등을 시행함을 말한다.
농지개량사업은 벼농사의 시작과 함께 발달해 온 것으로 수도작의 전래를 서기전 1세기 전후로 본다면 수리(水利)를 위한 노력은 그 이후의 것으로 볼 수 있다. 수리시설이란 곧 물을 얻기 위한 소규모의 저수 및 인수(引水) 시설로부터 시작된 것이다.
≪삼국사기≫에 따르면 이미 4세기 중엽에 벽골제의 기록이 있는 것으로 보아 이때부터 대규모 수리사업을 실시한 것으로 볼 수 있으며, 통일신라를 거쳐 고려시대에는 개간 · 간척사업도 이루어졌고, 또 조선시대에는 제언수축(堤堰修築)이 활발하였으며 수리제도면에서도 크게 발전하였다.
이렇게 볼 때 오늘의 농지개량사업은 이미 우리 조상에 의하여 오랜 옛날부터 광범위하게 실시하여 왔음을 알 수 있거니와 현재 전국 도처에 남아 있는 유명무명의 크고 작은 제언 및 보 등의 시설물은 우리 선조가 남겨 놓은 민족문화의 유산이다.
삼국시대의 고구려는 북부의 산간지방에 위치하여 자연적 조건이 농경에 부적할 뿐만 아니라 북방의 강대한 민족들과 경합하여 그 생활이 항상 이동적이었기 때문에 안정을 요하는 농경생활의 발전을 기할 수 없었다.
이에 반하여 남부의 신라 · 백제는 농업의 조건이 적합한 데다가 신라에서 비록 왜구의 침입이 잦았다 할지라도 그것은 고구려의 규모와 다른 해적류에 불과하였기 때문에 삼국 이전의 부족사회시대부터 농경이 발달하였으며, 이와 병행하여 보 및 제언 등의 관개시설이 발전되어왔다.
고려시대에는 봉건적 토지공유제하에 농업진흥에 힘썼으며 973년(광종 24)부터는 개간에도 주력했다. 동시에 1054년(문종 8)에는 전품제(田品制)를 실시하여 개간지에 대한 조세제도를 정비했으며, 1111년(예종 6)에는 개간지에 대한 수익분배제도를 마련하여 개간을 통한 농토확장을 도모하였다.
1143년(인종 21)부터는 제언을 수축하는 등 농지에서의 생산조건 개선을 통해 군량미의 확보를 강구하였으며, 간척을 통한 농토조성으로는 1253년(고종 40)에 강화에서의 군량미확보책으로 제언을 축조한 데서 비롯되었다.
조선시대에는 봉건적 토지공유제를 재확립하고 조세제도의 정비와 아울러 유교를 지도이념으로 하는 농본정책을 강행하여 국기를 공고히 하기에 진력함으로써 처음부터 농지개량에 활발한 진전을 보였다.
1395년(태조 4)에는 주(州) · 부(府) · 군(郡)에 권농관(勸農官)을 두게 하여 매년 정규적으로 제언을 수축하고 제언에는 목통(木桶)을 설치하여 급수의 관리를 철저하게 했으며 또한, 관찰사로 하여금 권농관과 수령의 근태(勤怠)를 친히 감독하게 하여 그 성격에 따라서 징계 또는 포상하기도 했다.
1415년(태종 15)에는 벽골제를 개수했고 1419년(세종 1)에는 눌제(訥堤)를 수축했으나 그 다음해에 홍수에 의하여 유실되기도 하였다. 이 무렵 구획정리사업의 시초라고 할 수 있는 정전법(井田法)의 바탕에서 경지정리사업을 추진, 시행한 바 있었다.
1670년대인 영조 · 정조대에는 농업생산의 증진과 개량을 위하여 토지제도의 개혁, 농업기술의 개량 등과 함께 침체되었던 수리사업도 활발하게 진전되고 있었다.
그러나 농지개량이 본격적인 사업의 형태로 전개되기 시작한 것은 1900년대 이후라 할 수 있다. 1908년부터 1945년까지 우리 나라의 농지개량사업은 수리사업 중심으로 전개되었다.
즉, 1906년에 발포된 ＜수리조합조례＞에 의하여 1908년에 설립을 보게 된 옥구서부수리조합(沃溝西部水利組合)을 시초로 다음과 같은 3단계의 과정을 거치는 동안에 관개배수 중심의 농지개량이 확대, 보급되었다.
즉, 1906년부터 1919년까지는 대규모의 농지개량시도기로서 11년 동안에 15개소의 수리조합이 설립된 바 있고, 1920년부터 1939년까지는 농지개량사업체제의 확립기로서 계획적인 증산을 목표로 사업을 대대적으로 확대하였다. 이 시기는 사업수행에 따르는 제반체제를 확립한 때로 이 20년 동안에 수리조합수는 245개소로 늘어나게 되었다.
1940년에서 1945년 8월까지는 농지개량사업의 강행기로서 1937년의 중일전쟁, 1939년의 대한발(大旱魃), 1941년의 제2차세계대전 등으로 식량의 급격한 수요증가를 가져왔으므로 일제는 한국농업수탈을 강행하여야 할 시기였다.
따라서, 수리시설의 확충은 유일한 식량증산의 수단이었고 수리조합연합회 · 농지개발영단(農地開發營團) 등의 조직을 통해 계획적이고 온갖 수단을 다한 강행사업이 실시되고 있었다. 그리하여 이 기간 동안에 수리조합 수만도 353개 소로 대폭 증가되었다.
광복 후부터 1975년까지의 농지개량의 주요 내용을 보면 한발과 홍수 등 자연의 재해에서 농작물과 농토를 보호하기 위하여 수리시설의 설치가 긴박한 식량문제 해결의 기본과업이었다.
광복 후부터 1957년을 전후한 시기에는 주로 관개배수 개선사업이 급속적으로 확대되었으며, 기존수리시설에 대한 재해방지 및 복구사업도 강력히 추진되었다. 1960년대는 농지개량사업의 추진방향에 대한 확고한 기틀을 마련한 10년간이었다.
농지의 확대개발자원에 대해서는 1962년 이래 1968년까지 총국토면적의 81％에 해당하는 805만㏊에 대하여 토지이용능력 구분조사가 실시되었으며, 이 결과에 따라서 경지 · 초지(草地) · 목야지(牧野地) · 과수원 · 택지 및 임지 등 토지이용의 구분이 확연히 밝혀졌다.
기경답(旣耕畓)에 대한 농업용수의 수급에 대해서는 1965년 이래 수계별(水系別) 농업용수원개발기본조사가 1968년까지 실시되어 이 결과에 따라 천수답이나 수리불안전답에 대한 용수원(用水源)의 마련이 보다 경제적이고도 종합적으로 이루어질 수 있도록 그 바탕이 마련되었다.
따라서, 전국토를 10대 하천유역과 동해안 · 남해안 및 서해안 지구, 그리고 제주도로 구분하고 다시 이 지구를 10만㏊ 단위의 지류지역으로 구분하였다.
그리고 이 지류지역을 1.5㏊ 내지 2㏊단위의 소유역으로 구분하여 104개 지류역과 5,652개의 소유역으로 구분하여 연차적으로 토양조건을 중심으로 한 토지이용능력구분조사를 실시하였다.
1969년 말에 농업근대화를 적극적으로 추진하기 위해 ＜토지개량사업법＞을 폐지하고 ＜농촌근대화촉진법＞을 공포하여 토지개량조합의 유일한 연합체인 토지개량조합연합회와 지하수개발공사를 통합하여 강력한 특수법인체인 ‘농업진흥공사’를 발족시키게 되었다.
이 공사는 과거 계속중이던 농업용수개발사업을 직영 또는 대행 실시하도록 하였다. 농업진흥공사의 발족과 더불어 농지개량사업의 추진은 대단위농업종합개발사업의 바탕에서 추진하도록 되었다.
대단위농업종합개발사업은 농지자원을 종합적이고 또한 집중적으로 개발하기 위해 농업용수개발 · 경지정리 · 산지개발 및 간척지개발 등의 농업생산기반사업조성과, 농업기계화 · 농가주택개량 · 농촌전화 · 농로설치 및 판매유통시책 등 농촌근대화를 위한 종합개발을 대단위지역별로 시행하여 점진적으로 농촌소득을 향상, 증대시키고자 하는 사업으로 구체화되었다.
종래의 농업용수 개발사업은 용수원을 얻기가 쉽고 공사방법이 간단한 지역에 한하여 단편적으로 시행되어 왔기 때문에 적극적인 농지개량사업이 될 수 없었다.
지난 20여 년 동안에 농지개량사업은 뚜렷한 발전을 이룩한 것이 사실이기는 하나, 생산은 여전히 소비수요를 따르지 못하게 되었으며 매년 부족한 식량을 외국에서 도입하고 있었다.
따라서 농지개량사업의 방향은 농업용수개발, 영농의 기계화, 경지정리사업 등 각종 관련사업들을 종합적이고도 유기적이며 효과적으로 하기 위해 대단위농업종합개발사업방향으로 추진되게 되었다.
따라서, 농지개량사업의 계획과 방향은 농촌근대화의 촉구수단으로서뿐만 아니라 식량의 자급화를 기할 수 있고 나아가 농촌소득을 증대시켜 국민 전체의 소득을 증대시키게 하는 지표이며, 동시에 전천후농업의 구현수단이라는 점에서 대단위농업종합개발사업으로서의 의의는 자못 크다 할 것이다.
1985년 말 농지개량사업의 실적을 보면, 첫째 수리화율은 71％(93만 5000㏊)로서 20년 전인 1965년의 42％에 비하여서 괄목할 만한 증가를 보이고 있다. 전국적으로 크고 작은 저수지 1만 8647개 소, 양수장 4,636개 소, 양배수장 137개 소, 배수장 150개 소, 보 1만 9968개 소, 집수암거 4,755개 소, 관정 1만 1132개 소의 수리시설을 갖추게 되었다.
둘째, 광복 후 농지확대면적은 개간 · 개답면적을 포함하여 1985년에 모두 190.22㏊에 이르고 있다. 셋째, 경지정리면적은 446만972㏊에 이르고 있고, 넷째, 배수개선면적은 3만 2820㏊에 이르고 있어 대상면적 12만 7000㏊의 25.8％에 그치고 있다.
그러나 1996년 현재의 농지개량사업 실적은 첫째 수리안전답율은 76％로서 전천후농업 구현에 손색이 없을 정도의 높은 수준에 달하여 있다.
아울러 전국적으로 크고 작은 저수지 1만 95개 소, 양수장 5,559개 소, 양배수장 121개 소, 배수장 360개 소, 보 1만 342개 소, 집수암거 2만 1087개 소, 관정 1만 5156개 소, 수리시설이 계속적으로 확충되어 이로 말미암아 저수율이 높게 나타나 있다.
그리고 농지확대면적의 규모변화 역시 크게 확대일로에 있는데 그것은 최근의 새만금(萬金)방제구조축에 따른 새만금간척지 5만 205㏊을 포함하여 203.22㏊에 달하고 있다.
셋째, 경지정리면적 또한 71만 4000㏊인데, 이것은 경지정리가능시행면적의 79％에 달하는 수준에 있고 끝으로 배수개선면적 또한 3만 3645㏊에 이르고 있어 대상면적 12만 7 000㏊의 37％에 달하여 있다.
참고문헌
『한국농정이십년사』(농협중앙회, 1965)
『농업용수사업편람』(농업진흥공사, 1973)
『농지개량삼십년사』(농업진흥공사, 1976)
『대단위농업종합개발』(농업진흥공사, 1981)
『한국농업경제사연구』(주봉규, 선진문화사, 1983)
『농정주요지표』(농수산부, 1986·1996)
