면 (面)

법제·행정

제도

정의

지방자치단체인 도농복합시(市) · 군(郡)의 하부행정구역.

내용

면은 농촌 지역을 주로 한 구역으로서 도농복합시(市) · 군(郡) 관할하에 있는 지방행정관서이다. 면은 원래 조선시대에 전농관의 지역배치에서 유래된 것으로 면 · 사(社) · 방(坊) · 부(部) · 곡(曲) 등 지역에 따라 그 명칭이 다양하였다.

이 당시의 면은 5∼10개의 동리가 모여 하나의 면단위를 형성하였으며, 관명전달적 · 반자치적 구역의 성격을 지니고 있었으나 제도화된 행정구역은 아니었다.

그 뒤 1906년에 ＜지방구역정리건＞을 공포하여 각 도의 군구역을 조정할 때에 면의 명칭 및 소속과 그 수를 조정한 것을 미루어보아 면이 법정행정구역으로 제도화된 것은 최소한 그 이전이었을 것으로 짐작되나, 그 확실한 시기는 알 수가 없다.

한편 민족항일기인 1910년에 ＜지방관제＞와 ＜면에 관한 규정＞에 의하여 지금까지 다양하였던 면의 명칭이 ‘면’으로 통일됨과 아울러 법정행정구역으로서의 지위가 더욱 확실해졌다.

이어 1913년에 ＜면경비부담방법＞이 공포되어 면 사무에 필요한 경비 지변(支辨：빚을 갚기 위해 돈이나 물건을 내주는 것)을 위한 면부과금의 과징이 가능해지면서 자치단체로서의 첫걸음이 시작되었다. 이와 함께 부 · 군과 면의 구역도 대대적으로 개편되었다.

1917년에는 ‘면제’가 공포되어 총독이 지정하는 면에 있어서는 사업능력이 인정되어 지방공공업무의 폭이 넓어졌으며, 아울러 호별할(戶別割) · 지세할(地稅割) · 특별부과금 · 사용료 · 수수료 · 기채(빚을 얻는 것) 등 자체 재원조달능력이 강화되었다.

즉 1920년 1차 지역제도개혁(지방공공사업 경비부담 능력에 따라)에 의거, 지정면은 선거제에 의하여, 보통면은 임명제로 자문기관인 면협의회를 설치하였다.

지정면의 요건으로는 일본인이 많고 재력이 풍부하며 비교적 도시적인 곳으로서, ① 주로 상공업지대로 공공시설을 많이 요하는 곳, ② 호구 1,500 이상으로 그 중 2분의 1 이상이 집단하여 있는 곳, ③ 협의회 선거권을 가진 자가 수백 이상인 곳, ④ 면부과금을 1호 평균 7원 이상 부담할 수 있는 곳 등이었다.

1920년 당시 지정면은 24개 면이었다. 그 뒤 1930년에 총독부령으로 공포된 ＜읍면제＞에 의하여 종래의(1917년부터 시작된) 지정면은 ‘읍’으로, 나머지 보통면은 ‘면’으로 각각 개칭됨으로써 읍과 면이 비로소 구분되기 시작하였다.

이 당시의 읍과 면은 다같이 불완전하나마 법인 자격을 가진 자치단체였으나, 읍에는 의결기관인 읍회가 설치된 데 비하여, 면에는 자문기관인 면협의회가 존속되었다는 데에 큰 차이점이 있다.

건국 후 1949년에 ＜지방자치법＞이 시행되면서 종래의 이러한 면이 시와 함께 기초적 지방자치단체로 육성, 발전되었다. 그러나 1961년 10월 1일부터 ＜지방자치에 관한 임시조치법＞이 시행됨에 따라 면은 지방자치단체로서의 법인 자격을 상실하게 되었으며, 아울러 새로이 기초적 자치단체가 된 군의 단순한 하부행정구역이 되었다.

따라서 종래의 면장 또는 면의 권한에 속하였던 일체의 사항이 군수 또는 군이 이를 승계함과 아울러 면의 재산과 공부(公簿：관청 또는 관공서에서 법규에 따라 작성 · 비치하는 장부) 역시 소속 군에 귀속되었다.

1995년 이후 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있도록 하고 또, 군에는 읍 · 면을, 시와 구(자치구를 포함)에는 동을, 읍 · 면에는 이를 두되 통합시 도시형태를 갖춘 지역에서는 동을, 그 밖의 지역에는 읍 · 면을 두도록 하고 자치구가 아닌 구를 두는 경우에는 구에 읍 · 면 · 동을 둘 수 있도록 하고 있다.

1994년 ＜지방자치법＞ 제12차 개정으로 읍 · 면 · 동장은 일반직 지방공무원으로 보하고 있다. 2017년 현재 전국의 면 수는 부산광역시 2, 대구광역시 6, 인천광역시 19, 울산광역시 8, 세종특별자치시 9, 경기도 105, 강원도 95, 충청북도 87, 충청남도 136, 전라북도 144, 전라남도 196, 경상북도 202, 경상남도 175, 제주특별자치도 5개로 전국 1,189개 면이 설치되어 있다.

면의 기구로는 면장 · 부면장 · 총무계 · 호병계 · 복지계 · 재무계 · 산업계 · 건설계 · 청소계 등이다.

참고문헌

『한국관료제도사』(정시채, 화신출판사, 1978)

『지방행정구역발전사』(내무부, 1979)

『일반행정법론』(김도창, 청운사, 1983)

『지방자치학』(최창호, 삼영사, 1995)

행정안전부(www.mois.go.kr)

집필자

김홍기