사사오입 개헌 ( )
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정의
1954년 제1공화국의 제3대 국회에서 대통령 이승만(李承晩)에 대한 3선제한의 철폐를 핵심으로 하는 헌법개정안을 통과시킨 제2차 헌법개정.
경과
1952년의 발췌개헌(拔萃改憲)을 통하여 대통령 선거를 직선제로 함으로써, 이 해 8월 5일 실시된 대통령 선거로 이승만의 중임이 이루어졌다.
그러나 이에 만족하지 않고 계속 중임하기 위하여 헌법의 장애요소를 제거할 필요를 느낀 자유당과 이승만은 헌법상 대통령과 부통령의 임기는 4년으로 하고, 재선(再選)에 의하여 1차 중임할 수만 있을 뿐인 이 3선금지조항을 고치도록 하였다.
이에 따라서 자유당은 그와 같은 개헌의 복안을 가지고, 1954년 5월 20일에 실시되는 민의원 선거에 이를 찬성, 추진한다는 서명을 받고 후보자를 공천하여 많은 당선자를 확보하였다. 또한 무소속의 인사들을 다수 포섭하여 개헌준비를 진행시켰다.
때마침 1954년 10월 일어난 뉴델리비밀회사건과 유엔 총회에서 한국통일선거안이 제기되자, 자유당은 대한민국의 주권의 제약 또는 영토변경을 가져올 국가안위(國家安危)에 관한 중대사항은 국민투표로 결정해야 한다고 주장하면서, 그 명분을 이용하여 국민투표제도를 도입하는 개헌의 타당성을 선전하였다.
자유당개헌기초위원으로 이기붕(李起鵬)·임철호(任哲鎬)·윤만석(尹萬石)·박일경(朴一慶)·백한성(白漢成)·한희석(韓熙錫)·장경근(張璟根)·한동석(韓東錫) 등이 선임되어, 국민투표제 신설, 초대 대통령의 3선금지조항 삭제, 국무총리제 폐지, 국무원에 대한 연대책임제 폐지, 개별국무원에 대한 불신임 인정, 부통령에게 대통령지위 승계권 부여 등을 주된 내용으로 하는 헌법개정안을 마련하였다.
이 개정안은 자유당의 김두한(金斗漢)을 제외한 전체 의원과 윤재욱(尹在旭)을 비롯한 무소속의원 등 도합 136명의 서명을 받았다. 자유당이 무소속의 포섭과 조별투표지시 등 찬성공작을 벌여 야당의 반대에도 불구하고 11월 18일 국회에 상정하고 27일 비밀투표로 표결하였다.
표결결과는 재적인원 203명, 재석인원 202명, 찬성 135표, 반대 60표, 기권 7표였다. 이것은 헌법개정에 필요한 의결정족수인 재적 인원 203명의 3분의 2인 136표에 1표가 부족한 135표 찬성이므로 부결된 것이어서 당시 사회자인 부의장 최순주(崔淳周)가 부결을 선포하였다.
그러나 자유당간부회는 재적인원 203명의 3분의 2는 135.333……인데, 영점 이하의 숫자는 1인이 되지 못하여 인격으로 취급할 수 없으므로 사사오입하면 135이고, 따라서 의결 정족수는 135이기 때문에 헌법개정안은 가결된 것이라고 주장하였다.
이들은 이 주장을 11월 28일의 자유당의원총회에서 채택하고, 다음날 야당의원이 퇴장한 가운데 번복가결동의안을 상정, 재석인원 125명 중 김두한·민관식(閔寬植) 2명을 제외한 123명의 동의로 통과시켰다. 국회는 곧바로 개정헌법을 정부로 이송하고 정부가 당일 공포함으로써 이 헌법은 효력을 발생하였다.
그러나 이 헌법개정은 사실상 위헌(違憲)이었다. 즉, 다음과 같은 세 가지 근거에서 법리(法理)에 부합하지 못하고 있다.
첫째, 의결 정족수가 숫자상 135.333……이므로 이것은 하나를 올려 136으로 보는 것이 타당한 것인데, 사사오입의 억지 논리를 전개, 의결 정족수가 135라고 해석하여 부결된 개정안을 가결로 한 것은 법리상 어긋난다. 이 때문에 사사오입 개헌이라는 불명예스러운 이름으로 불리게 되었다.
둘째, 이승만이라는 특정인에게만 대통령의 지위를 영구적으로 헌법적 보장을 하는 것이 결코 민주주의의 이념과 조화될 수가 없다.
셋째, 개헌안의 표결 결과에 대한 의장 또는 사회자의 의사 표시가 취소 또는 번복되는 것은 상당히 타당성 있는 근거 없이는 불가능한 것인데, 사사오입 개헌에는 그와 같은 타당한 근거 없이 행하여져 법이론상 맞지 않는다는 점이다.
결과
위헌적인 사사오입 개헌으로 출마가 가능하여진 이승만이 1956년의 대통령 선거에서 당선되어 장기집권의 소원을 성취하였지만 자유당의 정당성은 사실상 상실되었다.
위헌적 개헌에 불만을 품고 12월 6일에 손권배(孫權培), 9일에 한동석 등 12명, 10일에 도진희(都晉熙) 등 소장 의원 14명이 자유당을 탈당하고, 자유당은 김두한·김지태(金智泰)·김형덕(金亨德)·박영종(朴永鍾) 등 7명을 해당 행위자로 제명함으로써 당의 위신이 실추되었다.
이 개헌으로 야당 측 의원들은 범(汎)야당연합전선으로 대여투쟁을 전개하기 위하여, 11월 29일 본회의 퇴장 뒤에 민의원위헌대책위원회를 구성하고 30일에는 호헌동지회라는 원내 교섭단체를 결성하였다.
이들이 전체 야당세력을 규합하여 단일야당의 결성을 추진한 결과, 12월 3일부터 신당운동이 전개되어 1955년민주당(民主黨)과 진보당(進步黨)이 결성되었다.
의의와 평가
이 개헌은 우리 나라 정치사에 하나의 전환점을 제공하였다. 첫째, 무엇보다도 헌법개정이 집권자에게 재집권이나 정권 연장의 법적 기반을 마련해 주는 수단이 되어 버렸다. 발췌개헌과 함께 이 사사오입 개헌도 그 수단으로 뒷날 3선 개헌과 유신헌법의 전례가 된다.
둘째, 이 개헌에서 국무총리제와 국무원 연대책임제를 폐지하였는데, 이것은 대통령 중심제와 의원 내각제의 절충형태의 권력구조에서 강력한 대통령 중심제로의 전환을 의미하는 것으로 결국 민주헌정의 기본인 삼권분립의 불균형을 가져오게 되었다.
셋째, 대통령 유고시 부통령이 그 지위를 승계하게 함으로써 자유당의 영구집권을 위한 기반을 마련해 주었고, 이 이유로 1956년 정부통령 선거에서 자유당은 관권을 동원하여 선거간섭을 자행하였다. 사사오입 개헌의 비합법성은 야당을 크게 자극하여 이를 계기로 민주당과 진보당으로 대표되는 범야세력의 통합이 가능해졌다.
참고문헌
『한국정당발달사』(이기하, 의회정치사, 1961)
『한국혁명재판사』(한국혁명재판사편찬위원회, 1962)
『해방삼십년사』 2(김운태, 성문각, 1976)
「헌정17년의 발자취」(이규복, 『국회보』, 1967)
「제1공화국과 자유당」(손봉숙, 『현대한국정치론』, 법문사, 1986)
관련 미디어
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