행정법 ()
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내용 요약
정의
행정을 규율하는 국내 공법.
내용
행정법의 정의
행정법이란 행정조직, 행정작용, 행정절차 및 행정구제에 관한 국내 공법이다.
행정법은 헌법, 민법, 형법과 달리 단행법률이 존재하지 않고 조직 · 작용 · 구제에 관한 다수의 법령 형태로 존재한다. 이러한 다수의 법령을 총괄하여 일반적으로 행정법이라 한다.
행정법은 행정에 관한 공법으로 행정에 관한 법이 모두 행정법은 아니며 행정에 관한 공법만이 행정법이다. 행정에 관한 사법은 행정법이 아니다. 행정법은 국제공법인 국제법과 달리 국내공법이다.
행정법의 목적
행정법은 사법과 달리 기본적으로 공익의 보호를 목적으로 한다. 하지만 행정법이 사익의 보호를 도외시하는 것은 아니며 사익의 보호 내지 침해도 고려하여야 한다. 행정법은 공익 상호 간 또는 공익과 사익 상호 간을 규율하는 법이라고 할 수 있다.
행정법관계에서 행정주체는 사인에 대하여 일반적으로 우월한 지위를 갖는다. 다만, 행정주체의 우월성은 당연한 것은 아니며 공익상 필요한 한도 내에서 인정되는 것이다.
행정법의 형성
행정은 역사적으로 성립 · 발전된 관념으로 민주주의와 권력분립을 기초로 하는 근대 입헌국가의 탄생과 함께 형성되었다. 우리나라 행정법의 역사도 국가의 형성과 시기를 같이 한다고 할 수 있다. 그러나 근대적 의미의 행정법은 삼권분립을 보장한 입헌적 헌법이 채택된 이후부터이다. 이러한 의미에서 우리나라 행정법 체계는 일제강점기 이후에 성립되었다고 할 수 있다.
그러나 일제강점기의 행정법은 일제가 유럽 대륙의 행정법, 특히 당시 독일제국의 명목상의 입헌군주제하의 행정법을 계수하여 일제의 제국적 식민주의 통치 체제를 유지하기 위한 목적으로 우리에게 강요한 것이어서 행정법은 있었다고 하더라도 이는 법이 아니고, 한민족을 지배하고 탄압하기 위한 수단에 지나지 않았다.
1945년 광복이 되고 1948년 헌법이 제정되어 우리나라에서도 역사상 처음으로 삼권분립의 민주 이념에 따른 대한민국이 수립되었다. 이 새로운 헌법에 의거하여 「행정소송법」이 제정되었다. 이는 행정사건에 대하여 개괄주의와 통일관할주의를 채택하여 영미식의 사법형국가주의(司法型國家主義)를 확립하는 것이었다.
그리고 1960년 1월 20일 우리 헌법 제정 이전의 구법령(舊法令)을 모두 폐지하고, 민주 헌법의 이념에 따른 새로운 법령으로 대치하였다. 이에 따라 각종 경제 관련 법령, 국토의 종합개발 · 사회복지 · 환경 관련 법령의 입법이 활발히 진행되었다.
이와 같이 민주국가와 복지국가의 헌법 이념을 실현하기 위하여 각종 행정법이 체계화되기에 이르렀다. 그러나 행정부의 권한 확대에 따른 행정권의 행사로부터 국민의 권익 보장을 위한 행정구제 제도의 정비는 이직도 개선의 여지가 있다. 특히 사전 구제 절차인 행정절차법의 도입과 행정법의 통합법의 필요성이 대두되었다.
행정법의 범주
행정법은 법치행정(法治行政)이라는 지붕 아래 행정조직법, 행정작용법, 행정절차법와 행정구제법의 네 개의 기둥으로 이루어진 집으로 비유할 수 있다.
법치행정이란 행정은 법률을 바탕으로 하여 법률에 따라 행하여져야 한다는 의미이다. 이는 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 된다는 법률우위원칙(法律優位原則)과 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민 생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다는 법률유보원칙(法律留保原則)을 내용으로 한다.
행정조직법은 행정주체의 조직에 관한 법을 말한다. 구체적으로는 행정조직법은 행정기관의 설치, 폐지, 구성, 권한 및 행정기관 상호 간의 관계를 정한 법이다. 행정조직은 직접 · 간접으로 국민의 생활과 밀접한 관계가 있기 때문에 헌법은 행정조직법정주의(行政組織法定主義)를 채택하고 있다.
따라서 중요한 행정조직은 이를 법률로 정해야 한다. 행정조직법은 국가 · 지방자치단체 및 행정주체의 조직을 정하고 있는 법을 말하며, 국가행정조직법 · 자치행정조직법 · 공무원법 · 공무법 및 영조물법을 포함한다.
우리나라의 행정조직법은 민주행정 · 능률 행정을 기본 원칙으로 하고 있다. 중앙행정조직에 관한 법으로는 「대한민국헌법」과 일반법으로 「정부조직법」이 있고, 특별법으로는 「감사원법」, 「국가정보원법」, 「검찰청법」, 「농촌진흥법」 등이 있으며 독립 중앙행정기관에 관한 것으로는 「선거관리위원회법」이 있다.
지방행정조직법은 「대한민국헌법」, 「지방자치법」, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」, 「지방교육자치에 관한 법률」, 「지방공기업법」, 「지방재정법」, 「지방세법」 등이 있다.
공무원법은 국가공무원에 관한 「국가공무원법」, 「경찰공무원법」, 「교육공무원법」, 「군인사법」,「공무원연금법」 등이 있고 지방공무원에 관한 「지방공무원법」 등이 있다.
국가와 공공단체인 행정주체가 직접 행정 목적에 제공하거나 일반 공중의 사용에 제공한 물건인 공물에 관한 법으로는 「국유재산법」, 「도로법」, 「국가유산법」, 「공유재산 및 물품 관리법」 등이 있다.
인적 · 물적 종합 시설인 영조물에 관한 법은 우리나라에서 복지행정과 급부행정이 강조됨에 따라 점점 광범위하게 제정, 시행되고 있다. 이는 행정주체가 국민의 복리증진을 실현하기 위하여 행하는 일체의 법률작용과 사실 작용에 관한 법률을 말한다.
행정작용법이란 행정주체가 행정 목적을 달성하기 위하여 여러 가지의 행정 활동을 하는데 이를 특성이 같은 것끼리 유형화한 것을 행정의 행위 형식, 즉 행정작용이라 한다. 행정작용은 이와 같이 공통된 성질을 갖는 행정의 활동 형식으로 행정입법, 행정계획, 행정행위, 공법상 계약, 사실행위 등으로 나뉜다.
행정입법이란 일반적으로 국가 등의 행정주체가 일반적 · 추상적 규범을 정립하는 작용 또는 그에 따라 정립된 규범을 의미한다. 행정입법에는 국가행정권에 의한 입법과 지방자치단체에 의한 입법이 있다.
전통적 견해는 국가행정권에 의한 입법을 다시 법규의 성질을 갖는 법규명령과 법규의 성질을 갖지 않는 행정규칙으로 구분한다. 자치입법은 다시 조례와 규칙, 교육 규칙으로 구분된다.
법규명령이란 행정기관이 법령에 근거하여 정립하는 일반적 · 추상적 규범 중에서 법규의 성질을 가지는 명령을 말한다. 헌법은 행정권의 수반인 대통령에게 긴급명령권을 인정하고 있으며, 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항과 법률을 집행하는 데 필요한 사항에 대하여 대통령령을 정할 수 있다.
국무총리와 행정 각 부의 장도 법률과 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령과 부령을 제정할 수 있다. 이 외에도 국회는 국회규칙을, 그리고 지방자치단체는 조례와 규칙을 제정할 수 있다.
행정규칙이란 행정기관이 행정조직의 내부에서 그 행정의 조직과 활동에 대해 사무 처리 기준으로서 그 하급 기관에 법조의 형식으로 발하는 일반적 · 추상적 규범으로 대외적 구속력이 없는 행정입법을 말한다. 행정명령이라고도 한다.
행정규칙은 통상 고시, 훈령, 예규, 지침, 통달, 기준 등으로 분류된다. 오늘날 행정국가화, 행정규칙을 둘러싼 법적 상황의 변화를 통해 행정규칙 중 일부는 일반 국민에 대하여 실질적으로 지대한 영향을 미치는 점을 고려하여, 자의적인 재량권의 행사를 방지하기 위해 일정한 행정규칙에도 법규성을 인정하여 항고쟁송을 통해 다툴 수 있도록 하고 있다.
행정계획이란 행정주체가 국가 업무 수행을 위해 장래 일정 기간 내에 도달하고자 하는 목표를 설정하고 그를 위하여 필요한 수단들을 조정하고 통합하는 작용이다. 행정계획 주체는 계획 법규에 따라 행정계획을 책정함에 있어서 광범한 계획재량을 갖는다.
계획재량의 통제를 위하여 형성된 이론이 형량명령이다. 형량명령이란 행정계획을 수립하면서 관련된 이익을 정당하게 형량하여야 한다는 원칙으로 법원도 형량명령과 형량하자의 법리를 수용하고 있다.
행정행위는 학문상의 개념이며 실무상으로는 처분, 행정처분이라는 개념이 사용된다. 학문상 행정행위 개념과 쟁소상 처분이 일치하느냐에 대해서는 학설이 나뉘나 법원은 처분 개념이 행정행위보다 넓다고 보아 행정작용 중 구속적 행정계획이나 권력적 사실행위 등을 포함하여 항고쟁송의 대상으로 본다.
행정행위는 행정청이 법 아래서 구체적 사실에 관한 법 집행으로서 행하는 단독행위인 공법행위를 말한다. 실정법에는 하명, 허가, 면제, 특허, 인가, 대리, 공증, 통지, 수리, 확인 등으로 사용된다. 행정행위가 성립 요건과 효력 요건을 갖추게 되면 구속력 · 공정력 · 구성요건적 효력 · 불가쟁력 · 불가변력과 같은 특별한 효력이 발생한다.
행정행위는 적법 · 유효하게 성립하여야 하며, 이를 결여한 경우에는 하자 있는 행정행위로 하자의 정도에 따라 무효가 되거나 취소된다.
한편 행정주체는 비권력적인 작용을 취하여 행정 목적을 실현하는 경우가 있으며, 복지행정과 급부행정이 강화되는 오늘날 이러한 행위 형식의 중요성이 강조되고 있다. 이러한 비권력적인 행위 형식으로는 공법적 효과의 발생을 목적으로 하는 복수의 당사자 간의 반대 방향의 의사표시의 합치로 성립되는 공법상 계약을 들 수 있고 이외에도 행정지도나 행정상의 사실행위 등이 있다.
다음으로 1998년에 시행된 「행정절차법」은 2021년에 시행된 「행정기본법」과 함께 행정법의 중요한 법률이다. 행정절차는 행정기관이 행정 활동을 함에 있어 요구되는 대외적인 사전 절차를 말한다. 「행정절차법」은 국민의 행정 참여를 도모함으로써, 행정의 공정성 · 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 법이다
현행 「행정절차법」은 행정절차에 관한 일반법으로 총칙, 처분, 신고, 확약, 위반사실 등의 공표 등, 행정상 입법예고, 행정예고, 행정지도, 국민 참여의 확대에 관한 사전적 절차에 관한 사항을 정하고 있다. 이러한 절차의 위법 역시 법원은 항고쟁송의 대상이 된다고 본다.
그리고 행정구제법은 크게 손해전보와 행정쟁송으로 구분된다. 손해전보는 행정상 손해배상과 행정상 손실보상으로 나뉘며, 행정쟁송은 행정심판과 행정소송으로 나뉜다.
행정상 손해배상에 관하여 「대한민국헌법」은 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 본 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가 또는 공공단체에 정당한 배상을 청구할 수 있다고 정하고 있으며, 국가배상에 관한 일반법으로 「국가배상법」이 있다.
행정상 손실보상에 관하여 「대한민국헌법」은 공공필요에 의하여 국민의 재산권을 수용 · 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 대표적인 법률이 「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」이다.
행정심판에 관해서는 「대한민국헌법」은 재판의 전심 절차로서 행정심판을 할 수 있다. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다고 규정하고 있고, 「행정심판법」이 이를 정하고 있다. 행정심판은 의무이행심판이나 임시 처분 제도를 인정하여 국민의 권익 구제에 충실하다.
행정소송은 공법관계에 분쟁이 발생한 경우에 당사자의 소송 제기에 의해 법원이 정식의 소송절차에 의하여 행하는 재판으로 「행정소송법」이 이를 정하고 있다. 「행정소송법」은 의무이행소송이나 가구제에 관한 개정을 통해 권익 구제에 미흡한 점을 개선해 나가야 한다.
2021년 「행정기본법」의 제정과 2022년 「행정절차법」의 개정을 통하여 행정법의 근간을 이루는 행정작용의 사전 절차와 실체 규정이 마련되었다. 한편 법치행정 완성의 정도는 행정구제 완비의 정도에 비례한다고 볼 때 행정구제에 관한 확대는 물론 국민의 권익 보장을 위한 법제의 개선이 시대적 상황에 맞추어 가는 것이 중요하다.
참고문헌
단행본
김남철, 『행정법강론』(박영사, 2024)
김철용, 『행정법』(고시계사, 2024)
박균성, 『행정법강의』(박영사, 2024)
장교식, 『행정법총론』(피앤시미디어, 2024)
홍정선, 『행정법특강』(박영사, 2024)
집필자