공무원 (公務員)

법제·행정

제도

정의

국가기관 및 지방자치단체에 종사하는 사람.

공무원의 개념

공무원이라는 개념은 민주주의적 정치 질서가 확립되면서부터 널리 쓰이기 시작했으며, 군주국가시대에는 관리라는 말이 주로 쓰였다. 우리 나라에서도 대한민국 정부의 수립과 더불어 공무원이라는 용어가 정부 내외에서 공식적으로 채택되었다.

우리나라에서 공무원은 국민의 공복이라고 규정되고 있다. 공무원은 주권을 가진 국민의 수임자로서 언제든지 국민에 대하여 책임을 지며, 공익을 추구하고 맡은 바 임무를 성실히 수행할 의무를 진다.

이러한 공무원이 되는 길은 원칙적으로 모든 국민에게 개방된다. 특정한 사회계층의 사람만이 공무원이 될 수 있도록 하는 것과 같은 신분 지배적 차별은 할 수 없다. 그러나 아무런 제한도 없이 누구나 마음대로 공무원이 될 수 있는 것은 아니다. 법률에서 정한 기준과 절차에 따라서만 공무원에 취임할 수 있다.

공무원의 분류

공무원이라는 말은 넓은 대상을 지칭하는 관념으로서, 매우 다양한 공무원들을 포괄한다. 즉, 공무원에는 여러 종류가 있다. 행정기관에 근무하는 일반직 공무원만이 공무원의 전부는 아니다. 대통령이나 법관·국회의원 등도 모두 공무원이다.

우리나라에서는 공무원을 우선 국가공무원과 지방공무원으로 구분하고, 이들을 또 여러 가지 기준에 따라 다시 분류하고 있다. 모든 국가공무원은 경력직 공무원(經歷職公務員)과 특수경력직 공무원(特殊經歷職公務員)의 두 가지 범주로 대별되고, 각 범주는 다시 세분된다.

1981년의 「국가공무원법」 개정이 있기 전까지는 공무원의 종류를 일반직과 별정직이라는 두 가지 범주로 나누었다. 즉, 실적주의의 일반 원칙을 기초로 삼은 「국가공무원법」의 전반적인 적용을 받는 공무원을 일반직 공무원이라고 하고, 그 밖의 공무원은 별정직 공무원이라고 하였다.

일반직과 별정직만을 구분하던 과거의 제도는 미국식 제도를 모방한 듯하지만 그 내용이 반드시 같은 것은 아니었다. 미국에서의 경쟁직을 일반직으로, 제외직을 별정직으로 보려고 했던 것 같다. 미국에서 경쟁직과 제외직을 구별한 기준은 실적주의 원리의 적용 여부였다. 그러나 과거 우리나라에서 일반직과 별정직을 구분한 것은 실적주의의 적용 여부만을 기준으로 한 것이 아니었다.

공무원의 종류를 일반직과 별정직으로만 구분하던 과거의 제도는 지나치게 단순한 것이어서 인사행정에 충실한 기준을 제시하지 못하였다. 정부 인력의 팽창과 질적 변화가 가속되면서부터 그러한 제도의 결함이 더욱 현저하게 드러났으므로, 1981년의 「국가공무원법」 개정에서는 공무원의 기본 유형을 세분하고, 각각의 정의를 엄격히 하였다.

현행제도에 의하면 경력직 공무원이란 실적과 자격에 의하여 임용되며, 그 신분이 보장되고 평생토록 공무원으로 근무할 것이 예정되는 사람을 지칭한다. 경력직 공무원의 범주에는 일반직 공무원·특정직 공무원, 그리고 기능직 공무원이 포함된다.

일반직 공무원은 기술·연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하며, 직군별(職群別)·직렬별(職列別)로 분류되는 공무원이다. 특정직 공무원은 법관·검사·외무공무원·경찰공무원·소방공무원·교육공무원·군인·군무원 및 국가정보원의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로, 「국가공무원법」 이외의 다른 법률이 특정직 공무원으로 지정하는 공무원이다. 기능직 공무원은 기능적인 업무를 담당하며, 그 기능별로 분류되는 공무원이다.

경력직 공무원을 제외한 나머지 공무원을 특수경력직 공무원이라고 하는데, 여기에는 정무직 공무원·별정직 공무원·전문직 공무원 및 고용직 공무원이 포함된다.

이와 같은 법률에 의한 분류 외에도 공무원의 종류는 학술적인 필요에 따라 또는 행정관행상의 편의에 따라 여러 가지로 분류되고 있다. 예컨대, 기술계 공무원과 사무계 공무원으로 구분하기도 하며, 고급 공무원과 하급 공무원으로 구분하기도 하고 직업 공무원과 비직업 공무원으로 구분하기도 한다. 또 공무원은 아니지만 복무·신분상 일정한 공무원 법규의 준용을 받는 사람들을 준공무원이라고 부르기도 한다.

일반 행정기관의 인력 대부분을 메우고 있는 것은 일반직 공무원이다. 일반직 공무원은 다양한 직급으로 분류된다. 여러 직급은 직렬과 직군으로 묶여 대분류를 이룬다. 이러한 분류양식은 직위분류제의 영향을 크게 받은 것이다. 대한민국 정부의 수립과 함께 제정된 「국가공무원법」은 당초 계급제에 따라 일반직 공무원을 분류하도록 하였다.

1950년대 일반직 공무원을 봉급액에 따라 1급·2급·3급 갑류·3급 을류·4급 및 5급으로 구분하였다. 1급공무원에게는 공무원법의 신분 보장과 징계에 관한 규정이 적용되지 않았으며, 5급공무원에 대해서는 자격과 고시에 관한 규정을 두고 있지 않았다. 1급부터 5급에는 각각 복수의 직종이 포함되어 있었다. 그러나 이때의 직종 구분은 직위분류제에서 말하는 직급과는 다른 것이었다. 직종에 붙은 이름들은 실질적으로 직무와의 관계를 엄격하게 표시하는 것이 아니었다.

공무원은 그에게 주어진 계급에 따라 어떤 직위에라도 이동해 갈 수 있었으며, 승진 계통도 제한을 받지 않았다. 다만, 사무계와 기술계라는 대구분은 있었기 때문에 이 둘 사이의 전직에는 전형(銓衡)이라는 시험을 거치게 하였다. 그러나 전형이란 그 당시 형식적인 시험 절차였으며, 실격자가 생기는 일은 거의 없었다. 공무원에 대한 처우는 직종이 아니라 계급에 따라 획일적으로 행해졌다.

1963년「국가공무원법」이 개정되고 「공무원임용령」 등 복무하는 법령이 고쳐짐에 따라 공무원의 분류에 관한 제도는 커다란 전기를 맞게 되었다. 개정된 「국가공무원법」에서는 일반직에 속하는 직위는 이를 직위분류제 이외의 방법으로 분류해서는 안 된다고 규정하였다.

이와 함께 「직위분류법」도 제정하였다. 계급제를 직위분류제로 한꺼번에, 그리고 근본적으로 바꾸려는 입법을 하고 1960년대 초반에 그 준비작업을 추진했으나, 여러 가지 난관에 부딪치고 계획 자체에 회의를 일으킴으로써 직위분류제를 수립하려는 사업은 중단되고 말았다. 「직위분류법」에서 정한 바와 같은 직위분류제가 본격적으로 실시되어 보지도 못한 채, 1973년「직위분류법」은 그것이 제정된 지 10년 만에 폐지되고 말았다.

그리고 1973년의 「국가공무원법」 개정에 의하여 일반직을 직위분류제 이외의 방법으로 분류할 수 없다는 「국가공무원법」의 규정이 폐지되었다. 그러나 직위분류제의 일반적·점진적 도입을 규정한 「국가공무원법」의 원칙은 폐지되지 않았다. 비록 「직위분류법」은 1970년대에 들어 폐지되었지만, 「국가공무원법」에 직위분류제 도입에 관한 원칙이 규정되고, 「직위분류법」이 제정되었던 1960년대 초의 개혁작업은 일반직 공무원 분류제도에 심대한 영향을 미쳤다.

1960년대 초부터 일반직의 분류는 외형상으로나마 직위분류제를 많이 닮게 되었으며, 운영 절차도 직위분류제적 성향에 상당히 접근하게 되었다. 직위·직급·직렬·정급(定級) 등 직위분류제적 용어들이 법령에서 사용되기 시작하였고, 직렬과 직급도 상당히 세분되었다. 계급구조도 직위분류제하의 등급에 접근시키려는 시도로 약간 세분하여 1급 내지 5급공무원을 9개의 급류(級類)로 나누었다. 그리고 1급 내지 5급에 해당하는 일반직의 직군은 16개, 직렬은 83개에 이르렀다.

이와 같은 분류구조의 골격은 오늘날까지 유지되고 있다. 다만, 직렬과 직급의 수는 상당한 변화를 겪어 왔다. 1급 내지 5급의 일반직에 대한 직렬은 1960년대 중반부터 줄기 시작하여 1972년 47개 직렬로 통폐합되었다. 1973년을 고비로 직렬의 수는 약간씩 다시 늘기 시작했으나 1960년대 초와 같이 세분될 기미는 보이지 않고 있다.

1981년의 대대적인 인사 개혁작업에서는 직위분류구조에도 약간의 손질을 한 바 있다. 우선, 수직적 분류에서 9개의 급류를 9개의 계급으로 고쳐 부르게 되었다. 1급은 그대로 두고 2급 갑류를 2급, 2급 을류를 3급, 3급 갑류를 4급, 3급 을류를 5급, 4급 갑류를 6급, 4급 을류를 7급, 5급 갑류를 8급, 5급 을류를 9급이라고 각각 부르게 된 것이다. 9계급제를 채택하면서 연구 또는 특수기술 직렬의 공무원에게는 9계급제를 적용하지 않을 수 있도록 하는 조치도 취하였다.

그리하여 2계급제가 적용되는 연구 직렬이나 의료 분야에서와 같이 단일호봉제가 적용되는 직렬도 생겨나게 되었다. 또 1986년에는 대우사무관제(待遇事務官制)라 하여 5급공무원은 아니되 5급공무원과 유사한 보수상의 대우를 받는 공무원을 임용할 수 있도록 하는 제도를 도입하였다. 이 제도는 5급으로의 승진을 포기한 6급공무원 중 희망자를 엄선하여 사무관(5급)에 준하는 보수면의 대우를 한다는 것인데, 운영 여하에 따라서는 5급과 6급 사이의 새로운 계급처럼 될 가능성도 있는 제도이다.

공무원의 임용

임용은 결원을 보충하는 활동이다. 임명권자의 임명 행위에 의해 임용되는 공무원도 있고, 선거에 의해 취임하는 공무원도 있다. 임명권자에 의해 임용되는 경우도 공무원의 종류에 따라 임용의 기준과 절차는 서로 다르다. 행정조직의 주된 인력집단인 일반직 공무원의 임용방법만도 매우 다양하다.

일반직 공무원의 임용방법은 우선 외부로부터의 임용과 내부로부터의 임용이라는 두 가지 범주로 대별해 볼 수 있다. 외부로부터의 임용을 채용 또는 신규 채용이라고 하는데, 여기에는 공개경쟁 채용과 특별 채용이 포함된다. 공개경쟁 채용은 자격 있는 모든 사람에게 지원할 기회를 주고 공개경쟁시험을 통하여 채용 후보자를 결정하는 방법이다.

공개경쟁 채용에서 보장해야 할 공개경쟁의 조건은 다음과 같다.

첫째, 채용예정직에 대한 자격 요건을 널리 알려 관심 있는 사람들이 이를 알 수 있게 해주어야 한다. 둘째, 관심 있는 사람들에게 지원할 수 있는 기회를 주어야 한다. 셋째, 지원자의 적격성을 결정하는 선발 기준은 적절해야 하며, 모든 지원자에게 공평하게 적용되는 것이라야 한다.

넷째, 선발 기준에는 직무 수행에 대한 적격성 이외의 요인을 포함시켜서는 안 된다. 다섯째, 지원자의 서열 결정은 적격성의 상대적인 수준에 따라야 한다. 여섯째, 채용 절차가 공개경쟁의 원리에 따라 이루어졌는지의 여부를 국민이 알 수 있어야 하며, 부당한 처분을 받았다고 생각하는 당사자들은 이의를 제기할 수 있게 해주어야 한다.

실적체제하에 있는 일반직 공무원을 신규 채용할 때는 공개경쟁 채용에 의하는 것이 원칙이다. 즉, 공개경쟁 채용이 실적주의에 입각한 채용활동의 근간을 이루는 것이다. 그러나 현대 정부의 인력 수요는 지극히 복잡한 것이며, 그에 대응한 인력 공급의 상태 또한 다양하고 고르지 못하기 때문에, 공개경쟁채용주의에 대한 예외를 인정하지 않을 수 없다. 그러한 이유로 인정되는 것이 특별채용제도이다.

공개경쟁시험이 부적당하거나 불필요한 경우, 또는 그 실시가 매우 어려운 경우 경쟁성이 제한된 별도의 선발 절차에 의하여 채용 후보자를 결정하게 된다. 특별 채용은 공개경쟁채용제도를 보완하고 임용구조에 융통성을 부여하려는 제도이다.

그러나 실천과정에서 이것이 남용되는 경우 실적주의를 침해하는 결과를 빚을 수도 있다. 공개경쟁채용에서보다는 정치적 압력이나 정실이 개입할 가능성이 큰 것도 사실이다. 따라서, 특별 채용의 요건과 절차는 엄격히 규정되어야 하며, 이를 운영하는 사람들은 제도의 목적을 이탈하지 않도록 노력해야 한다.

공무원의 결원에 대한 보충은 정부조직의 외부로부터만 이루어지는 것은 아니다. 조직 내부에서 사람을 옮겨 결원을 보충할 수도 있다. 이러한 방법을 일반적으로 내부로부터의 임용이라고 한다. 내부로부터의 임용에는 배치전환·승진·강임·겸임·직무대행 등이 포함된다.

배치전환은 담당 직위의 수평적 변동에 의한 결원 보충방법으로 동일계급간의 인사이동을 뜻한다. 배치전환의 방법에는 전직·전보·파견근무 등이 있다.

승진은 공무원이 상위 계급의 직위, 즉 책임 수준이 높은 직위로 이동하는 것을 말한다. 승진은 상급직위에 결원이 생겨 하급자가 그 자리를 메우는 경우, 직위의 점차적인 업무 성장으로 인하여 직급이 변경된 경우, 그리고 담당 직원이 직업 분야를 바꾸었기 때문에 전직과 함께 상위 직급으로 이동하는 경우에 일어난다.

승진대상의 기관별 범위가 어떠하냐에 따라 승진은 일반 승진과 공개경쟁 승진으로 구별된다. 해당 조직 단위 내의 승진 후보자 가운데서 승진시키는 경우가 일반 승진이며, 기관별 제한을 두지 않고 한 기관의 상위직에 대하여 여러 기관의 승진 후보자들이 경쟁할 수 있게 하는 경우가 공개경쟁 승진이다. 이 밖에도 우수공무원 등에 대한 특별승진제도가 있다.

강임은 공무원이 하위 계급의 직위로 이동하는 것을 말한다. 인사 운영의 실제를 보면 강임이 생기는 경우는 매우 드물지만, 강임이 해당 공무원을 위해서나 조직을 위해서 필요한 때가 있다. 직제와 정원이 개폐되거나 예산이 감소되었을 때 강임에 의하여 감원을 피할 수 있는 경우가 있다. 현재의 직위보다 낮은 계급에 해당하는 직위라고 해도 자기가 좋아하는 직위라면 강임에도 불구하고 이를 희망하는 공무원이 있을 수 있다.

우리나라에서는 상위직에 결원이 생기는 경우 강임된 사람을 우선하여 승진시키고 승진시험을 면제한다. 일반직 공무원에 대한 강임은 임용의 한 방법이며, 징계의 종류가 아니다.

겸임은 한 사람에게 둘 또는 그 이상의 직위를 부여하는 것이다. 다른 방법으로 결원을 보충할 준비가 안 된 경우에 잠정적으로 겸임방법을 쓰는 것이 보통이다. 그러나 겸임에 따른 어떤 이익이 기대될 때는 비교적 지속적인 겸임을 인정할 수도 있다.

직무대행은 공무원의 직급 배정을 변경하지 않고 다른 직급의 업무를 수행하게 하는 것이다. 직무대행은 잠정적인 임용방법이다. 직무대행은 상위 직급에 결원이 있을 때나 상급자의 유고시에 하급자로 하여금 그 업무를 임시로 대행하게 하는 방법으로 쓰이는 것이 보통이다. 직무대행은 겸임의 형식을 취할 때도 있고, 그렇지 않을 때도 있다.

이러한 내부 임용의 여러 방법과 신규 채용방법 등은 각기 그 용도가 다른 것이지만, 모두 임용체제의 구성요소들이므로 그들 사이에 상호보완적 내지 상호지지적 관계가 형성되도록 해야 한다. 임용방법들의 최적 활용을 보장하려면 중앙인사기관이 인력계획에 입각한 임용정책을 세우고, 그에 따라 임용방법간의 균형을 유지하도록 조정하고 규제해야 한다.

임용방법의 배합 비율에 관한 일반 정책을 세울 때는 공무원제도의 성격과 필요, 공무원의 유동률과 그에 관한 일반 이론, 그리고 노동시장의 상태 등을 고려하여 최선의 판단을 해야 한다.

일반 정책에서는 전체로서 본 내부 임용과 외부 임용의 대체적인 균형 비율과 임용방법간의 상대적인 우선 순위, 그리고 각 임용방법의 용도와 사용조건 등을 규정할 수 있겠으나 세밀한 수적 기준을 제시하기는 어렵다. 일반 정책의 범위 내에서 임용방법을 선택하는 일차적인 책임은 인력운용기관에 있으나 이때 중앙인사기관과 협조하여 실천적인 조정을 꾀하도록 해야 할 것이다.

공무원의 신분과 복무

공무원은 국민 전체의 봉사자로서 맡은 바 임무를 충실히 수행해야 한다. 따라서 공무원들에게는 일정한 복무의무가 주어진다. 그들이 수행해야 할 직무의 내용은 개별적인 경우 모두 달라질 수 있지만, 일반적인 복무의무는 다음과 같이 규정되어 있다.

첫째, 성실의 의무가 있다. 모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행해야 한다. 직무를 능률적이고 민주적으로 수행하기 위하여 창의와 성실로써 맡은 바 책임을 완수해야 한다. 성실의 의무는 조직이 맡겨 준 역할을 충실히 수행하되, 민주성·능률성·창의성 등의 가치 기준을 존중하라는 규범으로 이해된다.

둘째, 복종의 의무가 있다. 공무원은 직무를 수행함에 있어서 소속 상관의 직무상의 명령에 복종해야 한다. 대개 공무원은 지위와 역할이 분화되어 있는 계층제하에서 근무하기 때문에, 조직 내의 질서 유지와 기강 확립을 위하여 복종의 의무를 규정한다. 그런데 상관의 명령이 공무원의 다른 행동규범과 상충될 때 해당 공무원은 갈등에 빠지게 된다. 따라서 위법 또는 부당한 명령에 복종하지 않는 공무원을 어떻게 보호하여 행정윤리를 향상시킬 것인가 하는 문제가 제기된다.

셋째, 공무원의 직장 이탈은 금지된다. 공무원은 소속 상관의 허가 또는 정당한 이유 없이 직장을 이탈하지 못한다. 수사기관이 현행범이 아닌 공무원을 구속하고자 할 때는 사전에 그 소속기관의 장에게 통보해야 한다.

넷째, 친절·공정의 의무가 있다. 공무원은 국민 전체의 봉사자로서 친절, 공정하게 집무해야 한다. 공무원은 공사를 분별하고 고객인 국민의 인격을 존중하며, 친절·공정하고 신속·정확하게 업무를 처리해야 한다.

다섯째, 비밀 엄수의 의무가 있다. 공무원은 재직중은 물론, 퇴직 후에도 직무상 알게 된 비밀을 엄격히 지켜야 한다. 모든 것을 비밀에 부치라는 뜻으로 이 의무를 풀이해서는 안 된다. 직무상의 기밀로 규정된 비밀만을 지키라는 뜻이다. 민주국가에서는 비밀 엄수의 의무가 다른 상충되는 요청 때문에 쟁점으로 부각되는 일이 많다. 국가와 국민 전체의 안위를 위하여 혹은 조직 내의 질서 유지, 시민의 이익과 인권의 옹호 등을 위해서 비밀을 유지할 필요가 있다.

그러나 국민의 알 권리와 언론의 자유, 그리고 국민에 의한 행정 통제의 요청 등 상충되는 요구가 있다. 따라서 구체적인 상황의 행동 기준을 정할 때 이와 같이 상충되는 요청들을 적정하게 절충시켜야 할 것이다.

여섯째, 청렴의 의무가 있다. 공무원은 직무와 관련하여 직접적으로나 간접적으로 사례·증여 또는 향응을 주거나 받을 수 없다. 또한, 직무상 관계가 있거나 없거나를 막론하고 그 소속 상관에게 증여하거나 소속 공무원으로부터 증여를 받아서는 안 된다.

일곱째, 공무원이 외국 정부로부터 영예 또는 증여를 받을 경우 대통령의 허가를 받아야 한다.

여덟째, 공무원은 품위 유지의 의무를 진다. 공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 해서는 안 된다. 공무원이기 때문에 직장에서뿐만 아니라 직장 밖의 사회생활에서도 공무원의 신분에 걸맞는 품위를 유지해야 한다.

아홉째, 공무원은 공무 이외의 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며, 소속 기관장의 허가 없이 다른 직무를 겸할 수 없다. 공무원이 공무 이외의 영리업무에 종사하면 직무 수행 능률이 저하되고 공익과 상반되는 사익을 취득함으로써 정부에 대한 신뢰감을 저하시킬 위험이 있으므로 영리업무에 종사하는 것을 금지한다.

열째, 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단 행위를 할 수 없다. 그러나 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외이다.

이러한 행동규범 때문에 대부분의 공무원은 근로자로서 누려야 할 노동삼권을 포기해야 한다. 그리고 선거에 의하여 취임하거나 정치적으로 임용되는 공무원을 제외한 다른 공무원들은 정당 기타 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.

그리고 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지하거나 반대하기 위해 투표를 하거나 하지 않도록 권유운동을 하는 것, 서명운동을 기도·주재하거나 권유하는 것, 문서 또는 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것, 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것, 타인으로 하여금 정당 기타 정치단체에 가입하게 하거나 또는 가입하지 않도록 권유운동을 하는 것 등의 행동을 할 수 없다.

공무원의 충성의무에 관해서는 「국가공무원법」에서 따로 조항을 두고 있지 않다. 그러나 공무원에게 충성의무가 없기 때문에 충성의무 조항을 따로 두고 있지 않다고는 볼 수 없다. 우리나라의 법체제로 보아 공무원의 충성의무는 당연한 것이기 때문에, 그에 관한 별도의 조항을 두지 않았다고 보아야 한다.

공무원이 맡은 바 임무를 충실히 수행하도록 하기 위하여 이와 같은 의무를 규정하고, 다른 한편으로는 충실한 임무 수행을 뒷받침하기 위한 신분 보장 기타 권익 보호의 조치도 취하고 있다.

우선 공무원은 법에 의하여 신분의 보장을 받는다. 즉, 법률의 규정에 의하지 않고는 면직 등 신분상의 불이익 처분을 할 수 없게 되어 있다. 불이익 처분에 대하여 이의가 있는 공무원은 소청심사청구를 요구할 수 있다. 그리고 공무원은 누구나 근무조건 또는 인사관리 기타 신상문제에 대하여 인사 상담이나 고충에 대한 심사를 청구할 수 있다.

공무원은 보수를 받는다. 보수는 공무원의 봉사에 대한 금전적 보상이며, 그것은 공무원의 생계유지수단이 된다. 공무원에게는 퇴직연금이 지급된다. 공무원이 질병·부상·폐질·퇴직·사망 또는 재해를 입었을 때, 본인 또는 그 유족에게 법률이 정하는 바에 따라 적절한 급여를 지급한다.

이 밖에도 공무원은 여러 가지 후생복지사업의 혜택을 받는다. 후생복지사업의 중요한 예로 들 수 있는 것은 다음과 같다.

첫째, 주택 지원이 있다. 공무원의 주거를 정부에서 제공하거나 주거를 마련하고 유지하는 것을 원조하는 활동이다. 관사나 기숙사를 제공하는 것이 대표적인 예이다. 그 밖에도 주택자금을 대부해 주거나 주거관계에 대한 상담을 해주는 것이 있다.

둘째, 생활원조활동이 있다. 공무원의 생활을 도우려는 활동으로서 가장 일반적인 것은 급식과 구매에 관한 사업이다. 구내식당이나 매점을 운영하는 것이 그 예이다. 그 밖에 피복 지급, 탁아시설 운영, 통근 편의 제공 등이 있다.

셋째, 공제 금융·보험 등의 혜택이 있다.

넷째, 문화·체육·레크리에이션 등에 관한 후생복지시설사업이 있다. 오락실·강당·도서관·체육관 등의 시설을 제공하는 것이 그에 해당한다.

공무원은 제안제도를 통하여 행정 개선에 도움이 되는 창의적인 제안을 할 수 있다. 그러한 제안의 채택 및 시행으로 국가 예산의 절약 등 행정운영 발전에 현저한 공헌을 한 공무원에게는 상여금이 지급되며, 특별 승진 또는 특별 승급의 기회가 부여되기도 한다. 탁월한 근무 실적을 올렸거나 사회에 공헌한 공적이 현저한 공무원에 대해서는 훈장 또는 포장을 수여하거나 표창을 한다.

공무원의 교육훈련

모든 공무원과 시보공무원이 될 사람은 법령이 정하는 바에 따라 교육훈련을 받아야 한다. 모든 공무원이 어느 정도의 능력발전사업에 노출되지만, 공식적으로 가장 잘 조직화된 교육훈련사업은 일반직을 중심으로 한 경력직 공무원에 대한 교육훈련이다.

교육훈련은 공무원의 직무 수행에 필요한 지식·기술·일반 능력, 그리고 태도에 관련하여 발생하는 훈련 수요를 충족시켜 공무원의 발전을 도모하려는 사업이다. 훈련은 훈련 수요의 충족에 의하여 정부조직의 통합성을 유지·증진시키고, 정부 업무의 능률적인 수행과 낭비 배제 및 발전을 도모하려는 것일 뿐만 아니라, 훈련을 받는 개인이 만족스러운 직업생활을 영위할 수 있게 해주고, 그에게 발전의 기회를 주려는 것이다.

우리나라에서는 훈련의 목적이 무엇이냐에 따라 그 종류를 정신교육과 직무교육으로 대별한다. 그리고 훈련을 실시하는 기관에 따라 교육훈련기관 교육·해외 파견·국내 위탁교육 등 특별 훈련, 그리고 직장 훈련을 구분하기도 한다. 우리 정부가 수립되면서부터 명목상 공무원에 대한 교육훈련이 시작되었지만 1950년대가 저물 때까지 정부의 훈련기능은 사실상 유명무실한 것이었다. 교육훈련이 중요한 인사행정 기능으로 부각되기 시작한 것은 1960년대 초부터이다.

우리 정부가 수립된 다음 공무원의 훈련이 형식적으로나마 시작된 것은 1949년 국립공무원훈련원이 설치된 때부터라고 할 수 있다. 그러나 이때부터 1960년대 초까지 10여 년간의 공식적인 훈련활동은 매우 비조직적인 것이었다. 초창기의 국립공무원훈련원은 서너 사람의 직원이 운영하는 형편이었으며, 끝내 이 기관의 업적은 보잘것없는 것이었다. 정부 각 기관에서 실시하는 재직훈련도 보잘것없는 형편이었다.

1961년부터 정부의 공무원훈련활동은 급격한 확장을 보게 되었다. 1961년 10월「중앙공무원교육원설치법」을 공포하고, 같은 해 11월「공무원훈련법」을 공포하였다. 중앙공무원교육원을 비롯한 각급 공무원교육원을 설치하고, 곧 대대적인 훈련에 착수하였다. 1962년 한 해 동안 각종 훈련기관에서 훈련시킨 인원은 10만 명이 넘었다.

1962년의 대대적인 훈련은 본격적인 훈련사업 확충의 제1단계로, 질보다는 양에 치중한 경향을 보였다. 이때의 훈련은 반공사상과 혁명정신(5·16군사정변에서 표방한 혁명정신)의 주지, 그리고 일반적인 행정능력 증진을 목적으로 하여 계급별로 실시한 획일적 단기 훈련이었다. 그러므로 구체적인 담당 직무의 성격에 따른 원칙적으로 훈련 구분은 없었다.

1963년부터 1966년까지 진행된 이른바 제2단계의 훈련사업은 보다 정돈된 모습을 보여주는 것이었다. 매년 2만 내지 4만 명의 공무원을 훈련시킨 제2단계의 훈련사업은 담당 직무에 관한 전문 분야별 훈련을 지향하는 것이었다. 따라서, 훈련과정은 어느 정도 업무 분야별로 구분되어 있었다.

1967년부터 1971년까지 실시된 제3단계 훈련은 공무원에게 제2차 경제개발5개년계획 및 정부의 주요 시책을 체득(體得)시키고 이를 성공적으로 완수할 수 있도록 집중적이고 중점적인 훈련을 실시하여, 공무원의 직무수행능력을 배양하고 기본 자세를 확립하게 하는 목표를 내세운 것이었다. 제3단계 훈련기간중 훈련기관이나 훈련과정이 어느 정도 안정되었으며, 다양한 분야에 걸쳐 훈련을 실시하였다. 각급 훈련기관에서 훈련시킨 인원은 매년 4만 명 내외였다.

1972년부터 시작된 제4단계 훈련사업의 목표는 조국 근대화 과업의 역군인 공무원에게 정부의 주요 시책을 체득시키고 선도적인 능력을 배양시키며, 대민 봉사자로서의 기본 자세를 확립하게 함과 동시에, 발전 행정체제에 상응하는 새로운 관리기법을 습득하게 하여 직무 수행의 능률화를 기하는 것이었다. 기본 방침에서는 주기별·직무 분야별 보수교육, 새로운 관리기법 중점 교육, 신규 채용자의 훈련 등에 역점을 두었다.

1970년대 중반부터는 직무교육뿐만 아니라 새마을운동, 이른바 ‘유신이념’ 등에 대한 정신교육이 강화되기 시작하였다. 국내 위탁교육과 국비 해외훈련이 조직화되기 시작한 것도 1970년대 중반 이후의 일이다. 1980년대에 접어들면서 공직윤리를 제고시키려는 의식개혁운동이 전개됨에 따라 윤리성 향상훈련이 정신교육에서 중요한 비중을 차지하게 되었다. 우리 경제에 관한 교양교육을 거의 모든 공무원에게 실시한 것도 특기할 만한 일이다.

1982년부터는 교육훈련발전5개년계획을 세워 훈련체제를 개선하는 데 힘썼다. 이 계획에서 역점을 둔 것은 일선 기관장요원에 대한 특별 교육, 신규 채용자에 대한 선교육·후임용의 의무화, 관리자에 대한 선교육·후승진원칙 확립, 직무 분야별 전문교육훈련의 확충, 교관요원의 정예화와 교육훈련의 질적 내실화 등이다.

1990년대에 역점을 둔 훈련 목표로 국가관과 대민 봉사정신 함양을 위한 정신교육의 강화, 전문화시대에 대응한 직무교육의 효율화, 국내 위탁교육의 확대 등이다.

공무원의 퇴직

다른 조직들과 마찬가지로 정부조직은 사람(공무원)의 모임에 의해 성립되지만, 동시에 개별적인 조직 참여자의 존재와는 별개의 실체를 형성하는 것이다. 정부조직에 들어간 사람은 언젠가 정부조직을 떠나게 되며, 그럼에도 불구하고 정부조직은 존속된다. 따라서 공무원의 퇴직을 관리하는 문제가 불가피하게 제기된다.

공무원이 공직에서 물러나게 되는 퇴직의 종류는 여러 가지인데, 사망과 같은 인간의 의지와 무관한 원인 때문에 생기는 것을 제외한 나머지 퇴직은 임의퇴직과 강제퇴직의 두 가지 범주로 분류할 수 있다.

임의퇴직은 퇴직하는 공무원이 주도하여 결정하는 사직을 말한다. 이것은 공무원의 자발적인 의사결정에 의한 퇴직이다. 임의퇴직은 항구적인 사직, 복직을 전제로 한 일시적 사직, 명예퇴직과 같은 선택적 정년퇴직 등으로 구분할 수 있다. 엄격하게 말한다면, 선택적 정년퇴직은 임의퇴직과 강제퇴직의 중간 형태를 띤 퇴직이라고 해야 할 것이다. 이것은 정년퇴직의 한 수정형으로 볼 수도 있다. 비공식적으로 흔히 행해지는 권고사직은 외형만 임의퇴직이지 실질은 강제퇴직이라고 해야 할 것이다.

강제퇴직은 퇴직하는 공무원의 의사와 관계없이 정부조직이 정한 기준과 의사결정에 따라 일어나는 퇴직이다. 강제퇴직의 종류에는 징계에 의한 파면과 해임, 정년에 의한 퇴직, 직권면직, 당연퇴직, 감원에 의한 퇴직 등이 있다. 강제퇴직은 대부분 해당 공무원에게 귀책사유(歸責事由：법률상 비난받을 심리상태에 기인하는 행위. 곧 고의나 과실에 의한 행위)가 있을 때 행해지는 것이지만 그렇지 않은 경우도 있다.

감원은 공무원에게 아무런 흠이 없더라도 정부의 필요 때문에 발생할 수 있다. 그리고 정년퇴직의 경우 해당 공무원의 유용성 감소를 추정할 수는 있으나, 공무원에게 명백한 귀책사유가 있다는 것을 따지기 어려울 때가 많다. 퇴직자의 권익 보호를 위한 절차가 얼마나 엄격한가 하는 것도 강제퇴직의 종류에 따라 다르다. 징계에 의한 퇴직의 경우 그러한 절차는 가장 까다롭다.

반면에, 정년퇴직이나 당연퇴직의 경우 일정한 객관적 사실이 발생되었다는 것이 확인되면 거의 자동적으로 퇴직이 이루어진다. 휴직·정직·직위 해제 등은 공무원의 신분을 해소시키는 것이 아니므로 엄격한 의미의 퇴직이라고 할 수는 없다. 그러나 정부조직에 일시적으로나마 사실상의 결원을 만드는 요인들이므로 ‘유사퇴직’으로 간주하여 퇴직관리에서 관심을 가져야 한다.

강제퇴직제도는 신분보장제도와 조화를 이루어야 한다. 실적주의에 입각한 현대 인사행정에서는 공무원의 신분을 보장하기 때문에, 공무원은 그 의사에 반하여 자의적으로 퇴직당하거나 불이익한 처분을 받지 않는다. 그렇게 하는 것이 공무원이나 정부에 다 같이 필요하고 유익한 것이기 때문이다.

첫째, 공무원의 신분을 보장하는 것은 행정의 일관성과 전문성, 그리고 능률성을 유지, 향상시키는 조건이라고 생각할 수 있다. 둘째, 신분 보장이 있어야 공무원은 정치적 중립을 유지하면서 국민 전체의 봉사자로서 그 책무를 다할 수 있다.

셋째, 공무원의 신분 보장은 공무원의 능동적이고 창의적인 노력을 보장할 수 있다. 지나친 신분보장규정을 고수하는 경우 공무원의 방종을 낳을 염려가 있다. 그러나 그와 반대로 공무원의 신분 보장이 없어 직업적 안정성이 상실되면 공무원의 자율적이고 창의적인 노력을 제약하게 된다. 넷째, 신분 보장은 공무원의 개인적 이익을 보호하고 사기를 높이는 수단이 된다.

이러한 필요가 있기 때문에 실적체제하에서는 공무원의 신분을 보장한다. 그러나 공무원의 신분 보장을 원칙으로 하는 제도하에서도 신분 보장의 한계를 설정하지 않을 수 없다. 신분을 보장해야 할 필요가 큰 만큼 이를 제한해야 할 필요도 크기 때문이다. 공무원의 신분을 보장해야 한다고 해서 공무원으로 한번 채용되면 무슨 일이 있어도 절대 면직하거나 불이익 처분을 하지 못한다는 절대 주장을 해서는 안 되며, 실제로 할 수도 없는 것이다.

신분을 보장하는 취지는 공무원으로 하여금 직분을 보다 충실히 수행하여 국가와 국민에게 봉사할 수 있게 하려는 것이지, 공무원이 방종하거나 부패하는 것을 방치해 두자는 것은 아니다. 그릇된 공무원을 공직에서 도태시킬 방도가 있어야 한다. 그리고 정부조직의 형편 때문에 과오 없는 공무원들을 불가피하게 강제퇴직시키지 않을 수 없는 사태도 생기게 마련이다. 그러므로 신분을 보장해야 할 필요와 이를 한정해야 할 필요를 적정한 선에서 조화시켜야 한다.

따라서, 실적주의를 채택하고 있는 제도하에서는 공무원의 신분은 일정한 한계 내에서 보장된다는 것을 명백히 하고 있다. 다만, 신분 보장의 제한은 정당한 절차를 거치도록 한다. 「국가공무원법」은 “공무원은 형의 선고, 징계 처분 또는 이 법에 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직·강임 또는 면직을 당하지 아니한다.”고 규정하고 있다. 이것은 신분 보장의 원칙을 선언하면서, 동시에 적법 절차에 의한 제한의 가능성이 있음을 밝힌 조항이다.

「국가공무원법」의 신분보장규정은 경력직 공무원을 중심 대상으로 삼은 것이다. 이 조항의 적용을 받지 않는, 즉 신분 보장이 없는 공무원도 많다는 점에 유의할 필요가 있다.

참고문헌

『신행정법론』하(이상규, 법문사, 1984)

『행정법원론』(이명구, 대명출판사, 1987)

『인사행정론』(오석홍, 박영사, 1998)

집필자

오석홍