관보 (官報)

교육조서 / 관보(1895.2.2)

언론·방송

문헌

정의

국가에서 공무원과 일반 국민에게 법령과 시책을 널리 알리고자 공공기관이 창간한 기관지. 관보.

개설

넓은 의미로는 행정에 관한 모든 사항 및 국회의 사항 등을 국가기관이 공식으로 발행하는 정기간행물을 통틀어 말하고, 좁은 의미로는 ‘관보’라는 제호로 발간되는 공식 기관지를 말한다.

관보는 법령공포의 수단이면서 정부가 공무원과 일반 국민에게 법령과 정부시책을 널리 알리려는 공식 홍보매체라는 면에서, 정부를 비판하는 입장에 선 민간경영의 일반 신문과는 대조적인 기능을 가지는 것이며, 민간신문과는 다른 의미에서 중요한 정보전달매체의 역할을 담당한다고 볼 수 있다.

조선시대의 ≪조보 朝報≫가 관보의 성격을 띠고 있었고, ≪한성순보 漢城旬報≫와 ≪한성주보 漢城周報≫도 부분적으로는 관보의 성격을 띠고 있었다.

≪한성순보≫와 ≪한성주보≫는 스스로 관보임을 천명했고, 관에서 발행했다는 점에서는 관보의 성격을 띠기도 했으나, 오늘날 정부가 발행하는 관보처럼 법령이나 정부의 공고사항만을 싣는 것은 아니었다. 오히려 관보기사보다는 일반 기사와 외국사정을 더 많이 다루었기 때문에 일반 신문과 잡지의 성격을 아울러 가진 매체였다.

≪한성순보≫와 ≪한성주보≫가 나오고 있던 때에도 ≪조보≫는 발간되었는데, ≪조보≫의 기사는 두 신문의 뉴스원이 되기도 했다. 그러므로 ≪조보≫는 근대적인 관보의 전신인 데 비하여, ≪한성순보≫와 ≪한성주보≫는 정부기구인 박문국(博文局)에서 발행했다는 점에서 넓은 의미의 관보이기는 하지만 근대신문의 전신이었다.

≪관보≫가 처음 창간된 것은 1894년(고종 31) 8월 초순경이었다. 창간호로 짐작되는 ≪관보≫에는 7월 23일자부터 7월 31일자까지 9일간의 기사가 32면에 걸쳐 날짜순으로 실려 있다. ≪관보≫가 창간된 것은 김홍집(金弘集)이 영의정에 임명되어 일본측의 강요로 갑오경장이 시작된 때였다. 우리 나라의 첫 ≪관보≫는 정리자(整理字)를 사용하여 1면이 10행, 1행이 22자 1단조(一段組)로 편집되었다.

처음에는 순한문으로 기사를 썼으나, 이듬해인 1895년 1월 15일부터는 국한문을 섞어 썼고, 그 해 7월 20일부터는 신식 연활자를 사용하고, 1면을 2단으로 조판하여 이전에 비해 훨씬 많은 기사가 들어가게 되었다. 그런데 처음 발행된 ≪관보≫는 호수를 매기지 않아서 이듬해 4월 중순까지는 호수 없이 발행되다가, 4월 25일에 비로소 호수를 매긴 제1호가 발행되기 시작했다.

발행의 연호는 첫 호에는 ‘갑오(甲午) 6월 21일’이라 하여 간지에 음력을 썼으나, 제2호부터는 ‘개국 503년 7월 1일’로 개국기년을 사용하여 1895년 2월 26일자 제213호까지 내려오다가, 1896년 1월 4일자(제214호)부터는 양력을 표시하는 동시에 ‘건양’·‘광무’ 등의 연호를 사용하고 있다.

관보의 발행은 관보과가 맡았다. 관보과는 처음에는 내각의 기록국 소속이었으나, 뒤에 의정부 총무국·참서관실(參書官室)·법제국 등에 소속되었다가 다시 내각 법제국으로 넘어왔다. 관보 발행에 관한 규정은 1895년 7월 17일에 처음으로 제정되었는데, 이 규정은 그 뒤 1907년 12월 11일에 ＜관보편제 官報編制＞를 제정, 공포할 때까지 관보 발행의 기준이 된 것으로, 우리 나라에서 정기간행물에 관해 공포된 최초의 규정이다.

전문 5개 항으로 된 이 관보규정은 관보의 게재사항, 편집마감시간, 관보의 공휴일 휴간, 그리고 보급방법 등을 성문화한 것이었다. 그 뒤 1907년 12월 11일 이완용 내각은 ＜관보편제에 관한 건＞을 제정했다. 1910년 국권이 탈취될 때까지 약간의 개정은 있었으나 이 규정에 따라 관보를 편찬했다.

대한제국시대에는 관보가 부분적으로는 신문의 기능을 수행하기도 했고, ≪독립신문≫에서부터 주권상실 때까지의 민간신문들은 ≪관보≫의 기사를 전재하는 ‘관보란’을 두어서, ≪관보≫는 민간신문의 주요 뉴스원이 되었다. 대한제국의 ≪관보≫는 호수가 표시되기 전의 것을 제외한다면 1910년 8월 29일까지 모두 4,768호가 발행되었다.

민족항일기에 있어서는 대한제국의 ≪관보≫가 발행되고 있는 동안, 일제의 통감부는 따로 1907년 1월 14일부터 ≪공보 公報≫를 발행하였다. ≪공보≫는 1910년 8월 27일자 제167호로서 폐지되고, 8월 29일부터 ≪조선총독부관보≫로 바뀌어 일제가 항복할 때까지 발간되었다.

8·15광복 후, 미군정청은 군정청의 관보를 발행했으나 1948년 9월 1일자로 대한민국정부가 발행하는 ≪관보≫가 창간되었다. ≪관보≫의 발행에 앞서서 공포된 ＜공포식령 公布式令＞은 “공문을 공포 또는 공고함에는 관보로써 한다.”고 명시하여, ≪관보≫를 법률공포의 수단이 되도록 법적인 근거를 마련하였다.

또한, 그 해 11월 4일에 공포된 ＜공보처직제＞의 제14조에서는 관보를 공보부 출판국 편집과가 편집하여 인쇄과가 이를 인쇄하도록 했다. 관보의 발간업무는 그 뒤 공보처 또는 공보실이 맡았다. 4·19혁명 후 제2공화국에서는 ＜정부조직법＞이 개정되면서 공보실이 폐지되고 국무원 사무처가 공보업무를 관장하게 되었다. 이에 따라 관보도 국무원 사무처 공보국 보도과가 편집하게 되었다.

그러나 5·16군사정변 후 정부의 공보기구가 공보부로 격상, 독립하면서 관보발행은 다시 공보부 소관업무가 되었다. 1968년 7월 24일 공보부가 문화공보부로 기구가 확대되면서 관보의 발행업무는 총무처로 이관되었다. 총무처가 발행을 맡은 뒤 6개월 동안은 발행인을 ‘총무처’로 표시하다가, 1969년 2월 1일자 제5162호부터는 ‘대한민국정부’로 표시하여 그 권위를 높였다.

정부수립 후 관보에 관한 법규로는 1948년 11월 15일 총리령 제2호로 공포된 ＜관보편찬규정＞이 첫번째의 것이었다. 전문 16조로 된 이 규정은 관보의 등재사항을 헌법을 비롯하여 휘보 등과 광보(廣報)에 이르기까지 21개의 난을 두도록 했다. 이 밖에도 1948년 8월 30일에 공포된 ＜공포식령＞과 1963년 12월 16일 앞의 법을 폐지하고 새로 제정한 ＜법령 등 공포에 관한 법률＞ 등에서, 법령을 공포할 때에는 관보에 게재해야 한다고 명문으로 규정했다.

이 밖에도 ＜정부공문서규정＞(1969.5.2.)과 ＜정부공문서처리규칙＞(1969.12.29.)은 관보를 공문으로 대체하는 규정을 두고 있으며, ＜형사소송법＞·＜상법＞·＜민사소송법＞등에서도 공시송달(公示送達) 등의 공고는 ≪관보≫를 통해서 하도록 규정하고 있다.

정부수립 직후의 ≪관보≫는 5일 또는 7일 만에 한 번씩 부정기로 발행되어 1948년도에는 모두 48호밖에 발행되지 못했다. 1949년부터는 발행횟수가 많아져서 격일간 또는 일간으로 나오기 시작하여 1년 동안에 모두 226호를 발행했다. 6·25전쟁중에는 관보가 제대로 발행되지 못해서 1950년에는 겨우 167호가 나왔을 뿐이다.

1950년대 이후로는 관보의 호외도 자주 발행되었다. 1957년 1월부터는 월별로 발행횟수를 집계하여 목차와 함께 게재하기 시작했는데, 5·16군사정변 후 군사정부기간이었던 1961년부터 민정이양 후인 1964년까지의 4년 사이에 발행횟수가 가장 빈번했던 것으로 집계된다. 1961년과 1962년의 경우 호외만도 200회 이상을 발행했다. 그러나 1970년대 중반 이후로는 호외발행이 줄어들어 1979년 2월 이후에는 한 건의 호외도 발행되지 않았다.

관보는 그 체재나 편찬순서가 모두 법규에 따라야 하는 것이므로 편집상 별다른 변화가 없는 것이 원칙이다. 그 체재는 1948년 9월 창간될 때부터 4·6배판, 1면 4단조 세로쓰기였다. 그러다가 1963년 1월 1일부터는 가로쓰기로 바뀌었다. 또한, 1969년 1월 4일자부터는 제호를 한자에서 한글로 바꾸었다.

편찬 구분과 순서는 1948년의 ＜관보편찬규정＞ 이후 약간의 변화가 있었다. 1969년 2월부터 시행된 ＜관보편찬예규＞는 편집순서에 약간의 융통성을 두어 그 날 강조할 중점사항을 앞에 수록한 다음에, ＜관보편찬예규＞의 편찬순서에 따라 편찬하도록 하고 있다.

의의와 평가

관보의 체재와 내용은 그 시대의 정치와 시대상을 반영하고 있으며 정부공문서로서의 효력을 갖는다.

참고문헌

『관보』(영인본, 아세아문화사, 1973)

『한국신문백년』(한국신문연구소, 1975)

『한국신문사논고』(최준, 일조각, 1976)

「정부공식기관지로서의 관보」(정진석, 『한국언론사연구』, 일조각, 1983)

관련 미디어

• 
  교육조서 / 관보(1895.2.2)
• 
  일반 사면령에 관한 관보
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  실업학교령
• 
  실업학교령

집필자

정진석