긴급조치 ()
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정의
국가존립을 위태롭게 하는 비정상적인 사태에 직면하거나 그러한 사태발생이 예상되는 경우에 정상적인 법절차와 행정력으로는 이를 극복할 수 없어서 입헌체제의 부분적 · 일시적 정지를 취하는 국가긴급권(國家緊急權).
내용
긴급조치를 발할 수 있는 근원이 되는 힘을 ‘국가긴급권’이라 하는데, 이에 의하여 발하여지는 긴급조치에는 계엄선포도 포함된다. 긴급조치의 대상이 되는 비상사태의 내용과 범위는 역사적으로 많은 변천을 겪어왔다.
19세기의 입헌군주제국가에 있어서 비상사태는 전쟁·내란·폭동 등으로 유형화되어 왔으나, 제1차 세계대전 이후 세계 각국의 사회·경제적인 문제의 대두와 특히 1929년의 세계적인 경제위기는 새로운 형태의 비상사태를 초래하였다.
이와 같은 새로운 형태의 비상사태는 전쟁이나 내란 등 고전적인 비상사태와는 달리 평상시와 비상사태의 구별이 확연하지 않고, 군사력이나 경찰력 같은 공권력의 비상집행은 쓸모가 없어, 보다 고차적인 비상입법과 사전적(事前的)인 예방조치로서 비상조치의 필요성이 강조되게 되었다.
일반적으로 비상조치가 취해지는 형태로는 ① 행정권강화로 모든 종류의 비상사태에 대한 긴급독재를 의미하는 행정형, ② 의회가 신속히 위기에 대처하기 위하여 행정부에 입법권을 위임하는 입법형, ③ 입법형과 행정형을 병합한 형태로서 전시 등에 발하여지는 입법·행정형, ④ 긴급권행사자가 주관적으로 법에 정한 비상사태가 있다고 확신하면 긴급권행사가 합법화되는 주관적 긴급상태주의, ⑤ 긴급권행사를 의회 또는 법원의 사후심사를 통하여 객관적으로 타당성이 인정되어야만 합법화할 수 있는 객관적 긴급상태주의 등이 있다.
그리고 긴급조치는 그 강약의 정도에 따라, ① 긴급성이 비교적 미약하여 입헌주의의 일시적 정지까지는 가지 않고 비상사태에 대처하여 제도상 임시기능을 강화하는 경우로, 국가통치상 필연적으로 수반되는 비상조치, ② 헌법 자체에 보다 긴박한 비상사태를 예정하고 일정한 조건하에서 법초월적인 권력행사를 인정하는 경우로, 일반적으로 인정되고 있는 전통적 긴급조치, ③ 극도의 비상사태에 처하여 헌법상의 수권을 넘은 초헌법적 수단으로 긴급한 조치를 발할 수 있게 한 경우로, 특수한 경우에만 인정되는 초헌법적 긴급조치 등으로 구분할 수 있다.
우리 나라의 경우 긴급조치를 발할 수 있는 근거인 ‘국가긴급권’에 관한 규정은 제1공화국 이후부터 현재까지 다양하다. 제1공화국에서는 긴급명령·긴급재정처분·계엄 등의 긴급조치를 취할 수 있었는데, 이는 전통적인 긴급조치만을 인정한 것으로, 이것을 근거로 하여 6·25전쟁을 맞아 긴급권이 요긴하게 사용되었으나, 휴전 이후에도 효력이 인정되어 남용되는 폐단이 있었다.
제2공화국에서는 긴급재정명령·처분과 계엄만을 인정하여 제1공화국의 경우보다 긴급권을 다소 약화시켰다. 제3공화국에서는 긴급재정·경제명령 및 처분권, 긴급명령권, 계엄선포권 등 전통적 긴급조치만을 인정하였는데, 1971년 12월 27일 민주공화당에 의한 ＜국가보위에 관한 특별조치법＞의 제정에 따라 초헌법적 긴급조치까지 발할 수 있도록 하였다.
1972년 10월 17일 국회가 해산되고 국민의 기본권 일부가 정지되는 긴급조치가 취해져 ‘10월유신(十月維新)’이 단행되었다. 제4공화국에서는 보다 강력한 긴급조치권을 ＜헌법＞에 규정하고 전통적 긴급조치인 계엄선포권을 인정, 9차에 걸쳐 긴급조치가 발동되었다.
제5공화국에서는 제4공화국 ＜헌법＞에 대한 반성으로 긴급조치에 대해 다시 제3공화국으로 복귀하는 입법형태를 취하여 비상대권(非常大權)을 인정하였다. 그 권한을 축소하고 남용의 폐단을 방지하기 위해 명칭도 비상조치권이라 바꾸고, 예방적 발동제를 폐지하였으며, 기간에 제약을 두고 사후에 국회의 승인을 받도록 하는 등 많은 제약을 가하였다.
그러나 제6공화국에서는 그 권한을 더욱 축소하여 비상조치권이란 용어도 폐지하고 제3공화국에서처럼 긴급재정·경제명령 및 처분권과 긴급명령권으로 바꿈으로써 그 권한을 제한시켰다. 그러나 계엄에 관한 규정은 그대로 답습하고 있다.
긴급조치의 효과는 시대와 방법에 따라 다르나 일반적으로 기본적인 인권 보장이 일부 또는 전부 정지되고, 행정권의 담당기관이 입법권 내지 사법권까지 장악하는 등 국가권력의 집중과 확대가 공통적인 현상으로 나타나므로 이러한 조치를 취하는 데는 다음과 같은 조건과 한계가 필요하다.
첫째, 긴급조치의 목적은 입헌체제를 지속하고 국민의 자유를 방위하는 데 국한한다. 둘째, 긴급조치는 반드시 비상사태에 대처하는 일시적·임시적인 것이어야만 한다. 셋째, 긴급권발동의 조건은 예외적 사태에 한하므로 반드시 그 발동은 필요불가결한 경우에 한한다. 넷째, 긴급조치 후에는 의회 또는 법원 등에 의하여 긴급권행사에 대한 책임을 추궁할 수 있는 제도적 장치가 되어 있어야 한다.
긴급조치 중 특히 초헌법적 긴급조치는 법치주의이론에서는 도저히 정당화될 수 없는 불법행위이다. 그러므로 긴급조치를 발하지 않을 수 없는 상황이 발생할 경우를 예상하여 그 때 취하여야 할 조치를 가상하고, 그 한도 내에서 긴급권이 발동하도록 헌법에 규정하여 그 발동을 미리 일정한 테두리 안에서 규제할 수 있도록 하자는 것이 국가긴급권의 제도적 목적이다.
그러나 여기에는 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째 발생할 수 있는 긴급사태를 모두 예상하여 구체적으로 빠짐없이 규정할 수 없을 뿐더러, 둘째 긴급권이 정식으로 인정되면 본래의 한계를 넘어 권력이 남용되거나 개인적·당파적인 야망달성을 위한 수단으로 악용될 위험성이 있다.
따라서 국가긴급권의 제도화에는, ① 긴급권발동의 결정권을 의회에 유보, ② 긴급권의 발동시에 그 종료시기도 명시, ③ 긴급권의 효력을 필요한 만큼 최소한도로 하고, 비례원칙에 의하여 제한, ④ 긴급권행사에 대한 책임을 추궁할 수 있는 제도의 필요 등이 반드시 부수적으로 뒤따른다.
참고문헌
『국가긴급권론』(김도창, 청운사, 1968)
『신헌법학개론』(김철수, 박영사, 1981)
『헌법학』 Ⅱ(구병삭, 박영사, 1985)
『한국헌법』(문홍주, 해암사, 1986)
집필자