도 (道)

법제·행정

제도

정의

정부의 직할 아래 있는 지방자치단체들 가운데 최광역의 지방자치단체.

내용

도가 지방행정구역을 획정하여 일부 자치를 하면서 다스린 것을 역사적으로 살펴보면, 757년 신라의 9주제(九州制)로부터 그 시원을 찾을 수 있다. 즉, 신라는 통일 후 백제의 옛 땅에 3주, 고구려의 옛 땅에 3주, 그리고 신라와 가야땅에 3주를 두었다.

때가 지남에 따라 안정되고, 차차 군사적 성격에서 행정적 성격으로 변모하였으며, 평균 규모도 그 당시의 국토면적으로 보아 지금의 도와 비슷하였고, 지위에 있어서도 주 밑에 군 · 현이 있어 주가 최상급 지방행정구역이었다. 도라는 명칭이 처음 사용된 것은 고려 성종 때인 999년부터이다.

성종은 전국을 10개 도로 나누어 관내도(關內道：현 경기도 · 황해도) · 중원도(中原道：현 충청북도) · 하남도(河南道：현 충청남도) · 강남도(江南道：현 전북특별자치도) · 해양도(海陽道：현 전라남도) · 영남도(嶺南道：현 경상북도 일부) · 영동도(嶺東道：현 경상남북도 일부) · 산남도(山南道：현 경상남도 일부) · 삭방도(朔方道：현 강원 · 함경남도 일부) · 패서도(浿西道：현 평안남북도)로 하였다.

이 때의 도는 도장관 없이 중앙의 안찰사 등이 수시로 순찰하였기 때문에 오늘의 도와는 약간의 차이가 있다. 고려 초기의 이러한 행정구역은 그 뒤 몇 차례의 변경을 거쳐 현종대에 이르러 지방제도가 확립됨과 아울러, 전국을 경기와 5도양계(五道兩界)로 나누는 이른바 5도양계제로 정착시켰다.

이 때의 5도는 일반행정구역으로서 양광도(楊廣道：현 충청남북도와 경기도 일부) · 경상도 · 전라도 · 교주도(현 강원도 일부) · 서해도(현 황해도)로 구분되었고, 양계는 군사적 목적을 위한 특수지역으로서 국경지대에 설치된 동계(현 함경남북도와 강원도 일부)와 북계(현 평안남북도 일부)였다. 5도양계제는 군사적인 것만 제외한다면 구역의 체계가 오늘의 도와 비슷하였다.

그 뒤 조선시대인 1413년에 와서는 전국을 8도제로 채택하고, 상급행정구역과 하급행정구역으로 나누어 상급행정구역의 도제로 지방행정구역을 개편하였다.

즉, 경기도 · 충청도 · 경상도 · 전라도 · 황해도 · 강원도 · 함경도 · 평안도로 개칭하였다. 이는 고려시대의 5도양계제를 좀더 발전시킨 것이었다. 그 뒤 이 8도제는 그 명칭에 일부 변동이 있었으나 대체로 조선 말기까지 지속되었다.

1894년 갑오경장 때 근대화 과정의 시도로 국왕이 서고(誓告)한 ＜홍범14조 洪範十四條＞에 따라 1895년에 공포된 칙령에 따라, 1413년 이래 482년 동안 내려오던 8도제를 폐지하고, 전국을 소지역으로 나누어 23부제로 변경하였다. 그러나 너무 과다하게 분할, 획정되었으므로, 1년3개월 만에 다시 13도제로 개편하였다.

이때 종래의 도에 바탕을 둔 경기도 · 강원도 · 황해도 · 충청북도 · 충청남도 · 전라북도 · 전라남도 · 경상북도 · 경상남도 · 평안북도 · 평안남도 · 함경북도 · 함경남도 등이었다.

1945년 광복 후 정부의 직할하에 설치하도록 되어 있고 1949년 법률상으로는 지방자치 단체이다. 그러나 국가의 지방행정기관의 성격도 강한 정부직할의 최광역 지방자치단체이다. 전국에 6개의 도(경기도 · 충청남도 · 충청북도 · 경상남도 · 경상북도 · 전라남도)와 3개의 특별자치도(제주특별자치도 · 강원특별자치도 · 전북특별자치도)가 있다.

행정조직은 도지사 · 행정부지사 · 정무부지사 · 감사실 · 여성정책실 · 감사담당관 · 대민봉사담당관 · 기획관리실 · 국제협력실 · 내무국 · 환경국 · 보건복지국 · 농정국 · 산업경제국 · 문화관광국 · 건설교통국 · 지역계획국 · 민방위재난관리국 · 소방본부 등으로 구성되어 있다.

참고문헌

『한국정부조직론』(서태윤, 박영사, 1985)

『지방자치법』(김철용, 한국사법행정학회, 1997)

『지방자치백서』(내부부, 1997)

『한국지방행정사』(내무부, 1990)

『지방자치학』(최창호, 삼영사, 1997)

행정안전부(www.mois.go.kr)

집필자

김홍기