제조는 중국의 송나라·원나라에서 특종의 사무를 주관하는 관직으로, 고려 후기에 원나라로부터 받아들여졌다. 보통 정직이 아닌 명예직 혹은 대리직·임시직, 즉 첨설직으로 사용되었다.
조선시대에 들어와서도 주로 기술·잡직 계통의 중앙관아에 많이 설치되었다. 역시 겸직으로 각 관아를 통솔해 그 수가 크게 늘어나서 제조 외에 도제조·부제조도 생겨났다. 1414년(태종 14) ≪태종실록≫에 따르면 도제조는 정1품, 제조는 종1품 이하로 한다고 그 구분을 명시하고 있다.
그런데 그 뒤 약간의 변화를 거쳐, ≪경국대전≫에 도제조는 정1품, 제조는 2품 이상이며, 부제조는 통정대부(通政大夫), 즉 정3품 당상(堂上)의 관원을 일컫게 되었다.
≪경국대전≫에 따르면 승문원에는 정수가 없고, 봉상시(奉常寺)·내의원(內醫院)·내자시(內資寺)·내섬시(內贍寺)·사도시(司䆃寺)·예빈시(禮賓寺)·사섬시(司贍寺)·군자감(軍資監)·제용감(濟用監)·사제감(司宰監)·사역원(司譯院)·전설사(典設司)·전함사(典艦司)·전연사(典涓司, 선공감제조 역임)·소격서(昭格署)·종묘서(宗廟署)·사직서(社稷署)·평시서(平市署)·빙고(氷庫)·장원서(掌苑署)·사포서(司圃署)·전생서(典牲署)·사축서(司畜署)·조지서(造紙署)·혜민서(惠民署)·도화서(圖畫署)·전옥서(典獄署)·활인서(活人署)·와서(瓦署)·귀후서(歸厚署)에 1인, 종부시(宗簿寺)·교서관(校書館)·상의원(尙衣院)·사복시(司僕寺)·군기시(軍器寺)·선공감(繕工監)·장악원(掌樂院)·관상감(觀象監)·전의감(典醫監)·수성금화사(修城禁火司)·문소전(文昭殿)에 각 2인, 사옹원(司饔院)에 4인, 연은전(延恩殿, 문소전제조 겸임) 등 다수에 이르고 있다.
서반관아에는 제조가 보이지 않지만, 본래에는 훈련관 등을 비롯해 제조가 있었으나 ≪경국대전≫ 편찬 당시에는 소멸된 것으로 보인다.
그러나 조선 후기에는 서반관아에 속하는 선혜청(宣惠廳)에 3인, 준천사(濬川司)에 6인, 훈련도감에 2인, 금위영(禁衛營)에 1인, 어영청(御營廳)에 1인, 경리청(經理廳)에 1인 등이 생겨났다.