정3품 당상관 이상의 문·무관원 중에서 선임되었다. 주로 특정지역의 의병을 규합, 적을 토벌하게 하는 특수임무를 수행하기 위하여 파견되었다.
1592년(선조 25) 7월 임진왜란 중에 공조참의 고경명(高敬命)을 호남지방의 초토사로 임명하여 이 지역의 의병을 통솔하게 한 것이 처음이었고, 1597년 정유재란이 일어나자 이정암(李廷馣)을 황해도초토사에 임명하였으나 민폐가 심하여 곧 해임하였다.
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