행정구역 (行政區域)

법제·행정

개념

정의

행정기관의 권한이 미치는 범위의 일정한 구역.

고대의 행정구역

고대부족 국가시대의 부여(扶餘)에는 국도(國都)를 중심으로 사방으로 통하는 큰 길로서 사출도(四出道)가 있어 지방행정구역으로 삼았다. 이를 마가(馬加)·우가(牛加) 등의 제가(諸加)가 관장하였다.

중앙집권체제가 확립된 고구려의 지방행정의 경우, 초기의 5부제가 5부행정제로 변하였다. 즉 계루부(桂婁部)는 내부 또는 황부(黃部)로, 소노부(消奴部)는 서부(西部) 또는 우부(右部)로, 절노부(絶奴部)는 북부 또는 후부(後部)로, 순노부(順奴部)는 동부 또는 좌부로, 관노부(灌奴部)는 남부라 하여 5부제를 두었다.

또 수도인 평양 이외에 한성(지금의 載寧), 국내성(지금의 通溝)에 3경(京)을 설치하여 정치적·군사적 요지로 삼았다.

이는 지금의 직할시에 해당한다. 특히 지방 5부(部)의 장관을 욕살(褥薩)이라고 하였으며, 그 밑에 하부조직으로 성(城)을 두고 그 장(長)을 처려근지(處閭近支) 또는 도사(道使)라고 하였다.

백제의 지방행정조직으로는 수도의 5부제와 지방의 5방제가 있었다. 5부는 수도를 상부·전부·중부·하부·후부의 5개 행정구역으로 하였다.

5방은 전국을 동·서·남·북·중앙의 5개 지역으로 구분하였다. 부 밑에는 항(巷, 坊)을 두고 각 부에는 각 500인의 부병이 있었다.

5방에는 방령 1인을 두고 2품관인 달솔(達率)이 임명되었고, 그 밑에는 6∼10개의 군(郡)이 있었다. 군에는 군장 3인이 있었으며, 4품관인 덕솔(德率)이 임명되었으며 700∼1,200인의 군인이 그 휘하에 있었다. 군 밑에는 도사(都事)가 다스리는 성(城)이 있었다.

신라는 6세기 초 지증왕 때 지방행정조직으로 군현제를 채택하고, 각 군현에 지방관을 파견하고 그 위에 5주를 설치하여 감독하게 하였다. 그리고 중원경(지금의 충주)과 동원경(지금의 강릉)을 2소경이라 하여 6부의 행정구역을 설치하였다.

주(州)의 장관은 군주 또는 총관(摠管)이라 하고 군권과 행정권을 독점하게 하였으며 그 밑에는 군에는 태수(太守), 현(縣)에는 현령, 그리고 소경에는 사신(司辰)을 두어 관장하게 하였다.

통일신라시대에는 문무왕의 당나라 세력 구축을 계기로 지방행정조직의 재편을 단행하였고 687년(신문왕 7)에 9주 5소경, 115군 201현의 주·군·현 제도가 완성되었다.

삼국통일 후 전국을 9주로 나누고 총관(원성왕 때에 도독으로 개칭)으로 총괄하게 하고 그 밑에 주조(州助: 州補)·장사(長史: 司馬) 각 1인을 두어 보좌하게 하였다.

통일신라는 수도가 지정학적으로 동남쪽에 편재하여 있는 것을 보완하기 위하여 옛 대가야의 본거지에 금관경(지금의 김해), 백제의 옛 본거지에 남원경(지금의 남원)과 서원경(지금의 청주), 고구려 옛 땅에 중원경(지금의 충주)과 북원경(지금의 원주) 등의 특별행정구역으로서 5소경을 설치하였다.

또한 6부제를 실시하고 사신(仕臣) 혹은 사대등(仕大等)을 장관으로 하고 그 밑에 사대사(仕大舍)를 두어 보좌하게 하였다.

주 밑에는 군, 군 밑에는 현을 두고 태수(太守)·현령(縣令)으로 관장하게 하였다. 지방행정조직의 최하 단위로는 촌을 두고 촌주가 담당하게 하였다.

그리고 특별행정구역으로서 천민집단인 향·소·부곡이 있었다. 또한, 국경선인 대동강지역 수비를 위하여 패강진전(浿江鎭典)을 두었다.

9주 5소경의 장관, 부관, 그리고 현령 등은 경관(京官)으로 보임하고, 그 밑의 하급관료나 촌주 등은 그 지방의 토호 중에서 임명하였다.

특히 지방세력의 대두를 억제하고 중앙집권을 강화하기 위하여 지방 각 주에서 향리 1인씩을 인질 겸 고문으로 경도에 주재·근무하게 한 제도로서 상수리제(上守吏制)가 있었다.

고려의 행정구역

고려시대 지방행정구역은 904년(태조 23)에 주·부·군·현의 명칭으로 존재하였다. 지방행정은 지방의 호족들이 거의 독립적인 위치에서 자치적으로 이루어졌다.

즉, 중앙에서 지방관을 파견하여 상주시키지 못하고 임시 출장관인 금유(今有)·조장(租藏)·전운사(轉運使) 등이 수시로 순회하며 조세수납 등의 임무를 수행하는 데 불과하였다.

983년(성종 2)에 12목을 설치하고 지방관을 파견하여 지방호족의 세력을 억제하고 중앙집권적 지배체제를 강화하였다.

즉, 고려의 지방행정은 12목제를 중심으로 정착되어 갔으나 995년(성종 14)에는 지방을 10도로 나누고 12주에는 각각 절도사를 두고 10도에는 580여 개의 주현을 두었다. 1011년(현종 2)에는 12주 절도사를 폐지하고 5도호 75도 안무사를 두었다.

1018년에는 도의 안무사를 폐지하고, 4도호, 8목, 56주군, 28진, 20현을 두었으나 개편을 거듭하여 5도(道)·양계(兩界)·4도호(都護)·8목(牧)·15부(府)·129군(郡)·335현·29진(鎭) 및 3경(京)제도를 확립하였다.

지방행정구역에 상주하는 지방관으로 절도사·병마사·유수·부사·목사·지사·현령·현감·진장·진사 등이 있었다.

지방향리들에게는 향직이 주어졌는데, 향리의 장을 호장(戶長)이라 하고 병사를 통솔하는 자를 장교라 하였다. 품계는 중앙의 것을 모방하여 3중대신·중대신(1품)부터 군윤(軍尹)·중윤(中尹, 9품) 등을 두었다.

특히 고려 태조는 지방 토착세력의 회유와 중앙집권체제를 공고히 하기 위하여 사심관제(事審官制)를 실시하였다. 지방의 토호나 향리를 견제하기 위한 제도로는 기인제(其人制)가 있었다.

고려 후기도 전기와 별 차이가 없었으나 1390년(공양왕 2)에는 경기도를 확장하여 좌·우도로 나누고 도관찰출척사(道觀察黜陟使)를 두어 관장하게 하였다.

조선의 행정구역

조선시대 지방행정구역은 국가의 정책을 추진하고 중앙집권체제를 강화하기 위하여 설치한 지방행정의 관할구역으로서, 크게 2단계로 구분되어 있다.

즉 상급행정구역은 관찰사가 있는 도(道)이며, 도 밑에는 하급행정구역으로 수령이 있는 부(府)·대도호부(大都護府)·목(牧)·도호부(都護府)·군(郡)·현(縣) 등이 있었다.

그리고 군·현 밑에는 면이 있고, 면 밑에는 이(里)가 있었다. 그러나 면·이는 국가로부터 직접 파견되는 관리가 없는 가운데 지방자치단체적인 성격을 띤 것이었다.

지방행정구역은 초기에는 고려의 제도를 답습하였으나, 1413년(태종 13)에 하륜(河崙)의 건의에 의하여 8도로 구획하였다.

유도부(留都府) 1, 부 6, 대도호부 5, 목 20, 도호부 74, 군 73, 현 154개로 조직되었고, 이 체제는 약간의 변경은 있었으나 조선시대 말기까지 유지되었다.

그러나 1895년(고종 32)에 부·군·현의 각 칭호를 군으로 통일하고, 8도를 23부로 고쳐 관찰사로 하여금 관할하게 하였던 시기도 있었으나, 개화정책(開化政策)의 후퇴로 다시 구제도에 따라 13도로 개편하였다.

지방행정구역에 파견되는 관리를 외관(外官)이라고 하는데, 도에는 관찰사, 부윤, 대도호부사, 목사, 도호부사, 군수, 현령, 현감이 중앙에서 파견되어 그 지방에서 중앙의 정책을 집행·통제하였다.

각 읍(邑)의 수령들은 행정상으로는 모두 병렬적으로 관찰사의 관할 아래에 있고, 다만 이들 수령이 겸임하는 군사직으로 말미암아 상하의 명령계통이 이루어져 있었을 뿐이었다.

한성부와 개성부는 경관직(京官職)으로서 중앙정부의 직할이었으며, 후기에 이르러 왕실호위를 위하여 광주·강화·수원 등 유수부도 경관직에 편입되었다.

지방행정제도에서 독특한 점은 행정구역의 제정에 주군승강법(州郡陞降法)이 있어서, 그 지역에서 공신·효자 및 왕비·총빈 등이 배출되었을 때는 그의 청에 의하여 군을 도호부로 승격시켰다는 사실이다.

반대로 역신(逆臣)·난자(亂子)가 나온 향관(鄕貫)은 군을 현으로 강등시키는 등 읍격(邑格)의 오르고 내림이 있었다.

이와 같은 조선시대의 지방행정제도는 한성부·유수부·도, 그리고 부·목·군·현 및 기타로 나누어 볼 수 있다. 경국대전에 의하면 한성부는 경관직 정이품 아문으로서, 육조 다음의 서열이었다.

경도 내의 호적, 시장과 상점, 가옥, 전토, 주변의 산림, 도로, 교량, 개천과 하수구, 포결(逋缺, 국유재산의 횡령) 부채, 쟁투와 상해, 주간순찰, 검시, 차량(車輛) 고실우마(故失牛馬) 낙계(烙契) 등 주로 한성부 내의 일반행정사무와 경찰사무, 전국적인 사법기능을 관장하였다.

한성부의 행정체계는 5부 52방 및 성저십리(城底十里)로 구성되고, 행정구역은 동·서·남·북·중의 5부로 구획되었다.

5부는 각기 방으로 세분하고 방은 18세기 중엽부터 수개의 계(契)로 나누어 부-방-계의 계층관계를 형성, 행정의 효율을 도모하였다. 계는 특히 말단 자치적 행정단위로서 상부상조의 목적과 함께 군영에 소속하여 군사적 기능도 갖고 있었다.

한성부는 중앙관서로서 관원도 경관직이지만, 행정구조상으로 지방관서의 기능도 함께 수행하였다. 따라서 지방관서로서 대민행정의 집행을 위하여 6방을 설치 운영하였다.

한성부의 직제는 판윤(判尹, 정2품)이 수당상이며, 그 아래 당상으로 좌윤(左尹, 종4품), 우윤, 그리고 이들의 지시 감독을 받는 낭청으로 서윤(庶尹, 종4품), 판관(종5품), 일주부, 이주부가 있었다.

서윤은 이방을, 판관은 호방을, 일주부는 예방과 병방을, 이주부는 형방과 공방을 각기 관장하였다. 그리고 이들 낭청(郎廳)은 30개월의 임기제로 임용되었다.

또한 조선시대에는 당·송대의 왕도보위제를 본받아 왕도의 배도(陪都)로서 유수제를 채택하였다. 처음에는 구 왕족 및 구 귀족에 대한 통치를 목적으로 고려의 도읍이었던 개성과 이성계(李成桂)의 어향(御鄕：王家의 본관)인 전주에 설치하였다.

그러나 행정적 목적 이외에 군사적 목적과 왕도에 대한 호위기지로서의 목적으로 개성·강화·수원·광주에 4부 유수부를 설치, 운영하였다.

유수부의 조직은 행정조직과 군사조직으로 나누어 볼 수 있다. 행정조직으로 유수 2인(1인은 관찰사가 겸임), 경력(종4품) 1인, 도사 2인, 교수 1인을 두었다. 특히 경력은 낭관(郞館)의 선임자로 6방서리를 비롯한 수청서리를 통솔하여 유수부의 행정을 실질상 처리하였다.

유수의 임명은 그 직책의 중요성에 비추어 이조·병조·호조 판서 등의 요직임명절차에 준하여 묘당회의에서 적임자를 천거하여 국왕이 낙점하는 절차에 따랐다.

유수부의 군사조직은 구 도읍인 개경(지금의 개성)의 행정만을 주관하던 유수가 세조대에 진관제를 중심으로 군비를 강화하면서 군사업무도 부가되어 병마절도사의 직책을 겸임하였고, 양란(兩亂)과 내란을 겪으면서 조선 후기에 이르러서는 군사적 기능이 더욱 강화되었다.

또한 조선시대에는 전국을 여덟 개(경기도·충청도·전라도·경상도·강원도·황해도·함경도·평안도)로 나누어 관찰사(감사·도백·방백 등)로 하여금 관장하게 하였다.

관찰사는 병마절도사, 수군절도사, 순찰사 내지는 도내의 어느 유수소재지의 목사 등을 겸하여 한 도의 감찰행정·사법·군사를 통괄하고 관하 주·부·군·현의 수령을 감독하는 권한을 가졌다.

관찰사는 원칙상 종2품계로 임용되고 관찰사의 지방행정과 사법 보좌를 위하여 중앙에서 파견되는 경력(세조 11년에 폐지됨)·도사·판관·중군·검률 등이 있었다.

특히 도사직(都事職, 종5품)은 관찰사를 보좌·견제하면서도 한 도의 민정·군정 등 일체의 지방통치행정을 관장하는 수석보좌관으로서 아감사(亞監司)라고도 하여 관찰사 유고시 직무를 대행하였다.

한편 관찰사는 도민의 각종 청원, 즉 삼강(三綱)의 모범자 및 탁행자(卓行者)에 대한 증직, 호적의 바로 고침이나 조세감면 등에 관한 청원사항을 청취하여 처리하거나 중앙에 상신하기도 하였다.

관찰사 밑에 판관(判官)을 설치하여 관찰부·유수영 및 주요 주부 등 읍의 민정의 전부 혹은 일부를 담임하는 사무관의 역할을 하게 하였으며, 때로는 특수 정무소재지에 있어 정무담임관으로 역할하게 하였다.

예컨대 경기도에 수운판관(水運判官), 충청도·전라도에 해운판관(海運判官)을 두었다. 그리고 수령제(守令制)는 태종 말년에 팔도체제가 정비되고 관찰사가 파견되었다.

그 밑에 부윤, 대도호부사, 목사, 도호부사, 군수, 현령 및 현감 등을 파견하였는데, 관찰사를 제외한 각 행정구역의 수령관(首領官)을 수령(守令)이라 하였다.

수령은 행정체계상으로는 모두 병렬적으로 관찰사의 관할에 있었으나, 다만 이들 수령이 겸대하는 군사직으로 인하여 수령관에 상하의 계층관계가 형성되었다.

또한, 수령에는 행정적 계통인 부·목·군·현과 군사적 계통인 대도호부·도호부가 있었다. 태종 때에 군현제가 확립되고, 왕권강화를 위하여 수령제를 강화하였다.

수령의 직무는 수령칠사(守令七事)로서 규정하고 있는데 그 주요 내용은 첫째 백성의 생활안정과 국가의 재원확보를 위한 권과농상(勸課農桑)과 인구의 증가를 중시하는 것이다.

둘째 백성의 교화를 위한 교육의 강화, 셋째 사송을 공정하게 처리하고 부역을 균등히 함으로써 상호 신뢰할 수 있는 풍토의 조성, 넷째 외적의 방어를 위한 대비책으로 군사훈련을 강화할 것 등이다.

수령 가운데 가장 높은 것이 종2품의 부윤으로서 관찰사와 동격이며, 관찰사 소재지의 부윤은 관찰사가 겸임하는 것이 관례였다. 부윤 다음가는 제2급 지방관으로서 정3품의 대도호부사가 지방구획상의 한 명목으로서 존재하였다.

정3품 목사는 제3급 지방관으로서 군읍의 이름이 주(州)로 된 약 20곳의 행정구역을 관장하였으며, 제4급 지방관인 종3품 도호부사는 전국에 약 80개, 종4품 군수는 제5급 지방관으로서 전국에 약 80개 처, 대현의 종5품 현령이 약 30개, 소현의 종6품 현감이 약 140개 처였다.

이들 수령의 임명에는 행수법(行守法)이 많이 적용되었다. 이들 지방관제상의 행정관 중에서 관찰사, 병, 수사와 대읍의 수령은 약간 명의 비장(裨將)을 막료로 두어 사무감독과 비서의 역할을 맡게 하였다.

이 밖에 향교의 지도를 위하여 부·목에는 종6품 교수, 군·현에는 무록관인 종9품 훈도가 있었으며, 교통행정에 관한 특수직으로 종6품 찰방(察訪), 종9품 역승(驛丞), 종9품 도승(渡丞)을 두었다.

관찰사 및 수령의 사무는 중앙관제를 그대로 본따 축소한 형태인 이·호·예·병·형·공의 육방으로 분장하게 하고, 그 사무의 이행을 위해 토착의 이속을 임용하였다. 그들을 이서(吏胥) 또는 아전(衙前)이라 하였다.

지방관청의 부서 편성이 중앙관서의 육조와 상응하는 육방으로 되어 있었으나 지방과 중앙이 직접적인 종적 명령체계를 맺지는 않았다. 도의 관찰사가 국왕의 직접적인 지휘·감독을 받고 또 군의 수령은 관찰사의 직접적인 지휘·감독을 받았을 뿐이다.

감영과 군청의 육방은 각기 관찰사와 수령의 보조기관에 불과하였다. 지방의 아전은 향리(鄕吏)와 그 하급인 가리(假吏)로 구분되었다.

향리는 사회적 신분이 낮고 사회활동의 제약이 많았으나 지방 말단 행정실무를 장악하고 있었기 때문에 수령과 인민 사이에서 부정부패와 농간을 부려 지방행정을 혼란시키고 막심한 행패를 끼쳤다. 그리고 지방수령의 병사 및 경찰사무를 담당하는 녹료로서 군교와 사령이 있었다.

지방자치적 조직으로 정식 지방행정조직은 아니지만 토착유력인의 참여와 영향력을 지방행정에 이용하기 위한 자치조직으로 향소·향약 및 동·이·통이 있었다.

향소(향청, 留鄕所)는 수령에 대한 지방행정의 고문기관으로서 풍속을 교정하고, 토착향리의 악폐를 막고 관내 규찰의 임무를 수행하며, 정령을 민간에 전달하고 또한 민정을 상달하며, 군현의 하부조직인 면의 장을 천거하는 등의 일을 담당하였다.

향소에는 그 지방의 덕망가와 연장자 중에서 선발하여 수령이 임명하는 좌수(座首)를 장으로 하고 그 밑에 별감(別監)이 있었다. 이들의 임기는 2년이며, 직임은 육방으로 나누어 좌수가 이·병방, 좌별감이 호·예방, 우별감이 형·공방을 각기 맡았다.

향소는 자치기능과 행정기능, 군사기능을 가지고 있었다. 특히 행정기관으로는 조세의 중앙상납, 각종 공곡의 징수·분급의 감독, 호적작성의 책임, 지방군제의 유지를 위한 제반 직무 등이 있었다.

한편 상술한 유향소를 지방의 지소(支所, 또는 分所)로 하는 그 상위기구로서 중앙(서울)의 본소에 해당한 경재소가 있어 주목된다.

즉, 경재소(京在所)는 해당 지방의 유향소(일명 分京在所)를 지배하는 상위의 본부로서 유향소와 같은 목적과 기능을 수행하였다.

경재소는 본래 고려시대의 사심관제(事審官制)에서 연원하는 것으로 조선정부는 그 지방출신 혹은 지역연고자를 경재소관원으로 임명하여 그 지역의 유향소를 조종하여 토호세력을 견제하는 지방통치정책을 채택한 것이다.

향소와 밀접한 관계하에 지방의 자치적 기능을 발휘하는 것으로 향약(鄕約)이 있었다. 향약은 조선 중기 이후 향소가 부진상태에 빠지고 사회혼란이 격심해지면서 향소를 보강하여 민풍을 진작하고 향리를 교도하기 위하여 실시되었다.

향약은 유교에 의한 교육훈련과 지역사회의 개발을 목적으로 한 동향유지들의 자치단체였다. 향교를 중심으로 한 자치교화적 유지단체였던 것이 점차 지방 행정관에 의하여 향청(또는 유향소) 중심으로 해서 지방자치제도에 결부되고, 행정구역과 일치하는 지방의 교화와 개발을 목적으로 하는 지역적 자치단체로 변형되었다.

향약의 임원으로는 도약정·부약정 및 직월을 두었는데, 향소의 임원이 겸직하는 경우가 많았다. 그러나 향약이 향촌의 권선징악, 상부상조 등의 미풍양속을 진작시키는 데 커다란 역할을 하였다.

그렇지만 그 지방의 상류 지배계층의 자치법규였기에 일반 향민의 호응과 협조가 없었으며, 허례와 형식을 숭상하고 서민생활과 어긋나게 되는 결과와 폐단도 많았다.

조선시대 지방행정체계는 부·군·현에서 관치행정이, 그리고 그 밑에 면·동 또는 이·통의 3단계의 지방자치단체가 있었다. 면은 지방에 따라 방(坊, 황해도·평안도) 또는 사(使, 함경도 북부)라고도 불렀다.

1개 군 혹은 현은 약 20개 내지 30개의 면으로 분할되었고, 면의 장은 주민의 공선에 의해 선임되었다. 면의 경비는 필요에 따라 면민이 모두 갹출하여 재정적 자주성을 확보하였다.

면장의 직무는 관의 감독하에서 조세 및 진상품의 징수독촉과 법령훈유의 전달 등을 하는 외에 독자적으로 소관 면 내의 자치행정을 수행하고, 특히 호적정리와 면민의 소규모의 분쟁사건의 재판, 태형을 집행할 권한도 부여되어 있었다.

1895년(고종 32)에 지방제도를 개혁하여 면·방·사의 장을 집강(執綱)으로 통일하였다. 동 또는 이는 지리적·역사적 또는 사회적으로 지연적 공동체 또는 혈연적 공동체를 형성하여, 결합력 있는 인보단체인 동시에 견고한 부락 자치제로서 발전하여 왔다.

지방조직의 최말단조직으로서 오가통제(五家統制)가 있었다. 오가작통(五家作統)은 부락의 5호를 일통으로 연결해서 통주 밑에 한 개의 인보단체를 만든 것이다. 경국대전에 의하면 주로 호구를 밝혀 중앙의 통제력을 강화하고 인보의 자치조직을 꾀한 것으로서, 원래 이 제도는 주나라의 제도에 연원을 두고 고려시대의 5부방리제도(五部坊里制度)를 답습한 것이다.

오가통제는 백성들이 근린상호 감찰하여 간위·사기를 방지하고 아울러 지방행정과 호구조사의 편의를 도모한 동시에 정치상 연대책임과 공동담보의 활동단위로 형성된 것이었다. 그 조직은 오가 중에서 지위와 연장을 감안하여 통수를 선임하고 통내의 사무를 담당하게 하였다.

지방행정조직에는 이 밖에 지방행정조직과 중앙행정조직을 연결해 주는 경재소(京在所)·경저리(京邸吏)·영저리(營邸吏)가 있다. 이들은 지방의 연고자가 서울 또는 지방관아에 파견주재하며 해당 연고지방을 위하여 관에게 정사에 관한 자문과 중간의 주선 및 연락을 맡아보던 기관이다.

경재소는 향소의 대응기관으로 군현의 연고 있는 유력자를 서울에 파견·주재시켜 해당 본 연고지방을 위해 여러 가지 일을 돌보고 주선하여 서울과 시골 사이의 연락과 편의를 돌보는 동시에 향소와 함께 수령을 견제하기도 하였다.

경재소는 그 설치연대는 정확하지 않지만 1428년(세종 10) 이전에 모든 읍에 경재소가 설치된 것으로 여겨지며 1435(세종 17)에 경제소원의 겸읍제(兼邑制)가 규정되었다.

경재소 구성원은 좌수 1명, 참상별감 2명, 참외별감 2명으로 구성되었으며 조선 중기 이후에는 기능이 미미하였다. 경재소가 상층계층 품관 중심으로 운영된 데 대하여 경저리(京邸吏) 또는 영저리(營邸吏)는 서민 계층인 이서층이 운영하는 중앙과 지방간의 연락기관이다.

그들은 중앙과 지방 간의 문서전달과 지방의 상납물 대행을 담당하였다. 또한 관할주민이 상경할 경우 침식제공은 물론 관할 이속이나 군인들의 신변보호 역할을 하였다. 영저리는 도감영에 파견된 지방의 향리로서 군·현과 감영 간의 연락사무를 담당하였다.

이와 같은 여러 형태의 지방행정조직은 1894년 갑오개혁을 계기로 크게 변화하였다. 당시 내부대신인 박영효(朴泳孝)의 영향력에 의하여 1895년 5월 26일 도제폐지·지방제도 개정과 지방관 관제가 공포, 시행되었다.

우선 8도의 각 감영(監營) 및 안무영(按撫營, 함경북도에 한정)과 개성·강화·광주·수원 각 유수부와 지방관을 전부 폐지하고 전국을 23부의 소지역 행정구역으로 개편하였다.

또한 종래의 부·목·군·현 등의 불균등한 지방구획을 폐합·개편해서 336개의 군으로 통일하였다. 그리고 한성부와 23개의 부에는 관찰사를, 군에는 군수로 하여금 통할하게 하였다.

모든 지방관의 계층제를 확립하여 직무상 중앙의 지휘·감독을 받고 신분상으로도 중앙에 예속하게 하였으며 종래 각 지방관이 통할하고 있던 경찰권·사법권·군사권을 각기 관할기관에 분화·독립시키는 등 지방행정체계를 정비하는 획기적인 근대적 변화를 일으켰다.

이와 같은 지방관제의 개혁과 동시에 공포된 지방 각 부·군의 관제를 보면 다음과 같다. 첫째 한성부에 관찰사 1인, 참사관 1인, 주사 약간 명, 둘째 한성부 이외의 각 부에 관찰사 1인, 참사관 1인, 주사 약간 명, 경무관 1인, 경무관보 1인, 총순(總巡) 2인 이하이다.

셋째 군에는 군수 1인과 기타의 직원을 별도로 정하며, 군수는 관찰사의 지휘 감독을 받아 법률명령을 관내에 집행하고 관내의 행정사무를 장리하였다.

넷째, 관찰사는 칙임 3등 이하 또는 주임 2등 이상으로 하고 참사관 및 경무관은 주임 4등, 주사 경무관보 및 총순(總巡)은 판임으로 보하였다.

다섯째, 관찰사는 내무대신의 지휘 감독에 속하며 중앙 각 부의 주무에 따라 각 부 대신의 지휘 감독을 받아 법률명령을 집행하고 관할 내의 행정사무를 총리하였다.

여섯째, 지방관 중 특히 중요한 지위를 차지하는 각 개항장의 감리통상사무는 특히 지방장관의 겸임을 불허하고 봉급을 늘려 지방장관과 동일하게 하였다.

일곱째, 경무관은 당해 관찰사의 지휘를 받아 관내의 경찰사무를 장리하고 소속직원을 감독하였다. 또한 새로운 지방관제가 실시됨에 따라 지방관의 가렴주구(苛斂誅求: 가혹하게 세금을 징수하며 무리하게 재물을 빼앗음)를 막기 위해 지방관의 봉급규정을 명문화하였다.

특히 23부로 지방행정구역을 개편·신설함으로써 지방관의 봉건적 권력을 근본적으로 타파하여 지방관의 횡포와 부패를 막고 지방행정체제를 중앙에 예속시키려 하였다.

이 개혁은 대한제국의 성립과 동시에 다시 수도 한성부를 제외한 전국의 행정구역을 13도 7부 1목 331군으로 개정하였는데, 13도제의 행정구역은 민족항일기를 거쳐 1945년 독립 이후에도 계속 유지되었다.

일제강점기의 행정구역

1910년 8월 한일합방은 지방행정구역 및 조직에도 변화를 초래하였다. 합병 당시에는 13도 11부 317군과 외국거류민의 행정사무를 관장하는 이사청(理事廳), 그리고 일반 행정기관과 분리 독립된 재무기관으로서 재무감독국과 재무서(財務署)가 있었다.

1910년 9월 30일 조선총독부 관제의 공포와 더불어 ＜조선총독부지방관제＞의 공포로 제반 기관의 통폐합을 기하였다. 즉, 행정구역을 13도로 구획하고 그 밑에 부·군·도(島)가 있으며 말단 행정단위로 읍·면을 둔 3단계 조직이었다.

그리고 종래 이사청의 주관사무는 종별에 따라 도·부·군에서 분장하게 하였고, 각 도에는 재무부를 신설하여 재무감독국의 사무를 관장하게 하고 또 부군에는 재무서(財務署)의 사무를 이관하게 하였다.

도에는 한말의 관찰사를 도장관으로 개칭하고 칙임 또는 주임관인 도장관 밑에 서무와 회계를 담당하고 장관을 보좌하는 장관관방과 지방·권업·학무를 담당한 내무부, 세무·이재를 담당한 재무부로 조직되었으며 도사무관인 부장(部長)을 두었다. 특히 지방경찰제도를 도장관에 부속시키지 않고 경무총장에 직속시켜 독립시켰다.

도장관은 도행정 집행상 관내의 경찰관을 사용할 수는 있으나 단지 “도경찰부장으로 하여금 필요한 명령을 발하게 하거나 또는 이에 대한 필요한 처분을 명할 수 있다”는 정도의 간접적 경찰권만 지녔다.

또한 도장관은 안녕질서를 지키기 위해 병력이 필요할 때 이를 조선총독에게 보고하게 함으로써 도장관은 총독부의 충실한 관리에 불과한 위치로서 그 권한은 극히 제한되고 형식적이었다.

도 밑에 부·군·도(島)의 중간행정기관을 두고, 부에는 부윤, 군에는 군수, 도에는 도사(島司)를 두어 도장관의 지휘·감독을 받아 지방행정을 관할하게 하였다.

부는 구 개항장과 이사청 소재지였던 경성·인천·부산·원산·대구·평양·목포·군산·마산·진남포·신의주·청진의 12개 소에 설치되어 일본인이 집단거주하는 특수행정구역으로서 일본인 부윤 밑에서 자치적인 특권을 누렸다.

1913년 10월의 부제에 의하여 부가 최초로 공법인(公法人)인 자치단체로 되었다. 부제가 발표되면서 기존의 잡다한 모든 행정조직은 학교조합(學校組合)이 담당하는 교육기능만 제외하고 폐지되었다. 그리고 말단 행정기관으로 면장이 있었다.

면장은 종래에는 민선 또는 관선으로서 군수를 보조하고 지방행정 특히 수세(收稅)에 관여하였으나 제도의 개혁으로, 지방관 관제 속에 면 및 면장에 관한 규정을 설치하여, 부·군 밑에 면을 두었다.

면장은 판임대우를 하고 부윤 또는 군수의 지휘·감독을 받아 면내 행정사무를 보조집행하는 하급기관으로 규정하여 설치하였다. 따라서 종래의 면(面)·사(社)·방(坊)·부(部) 등 다양한 명칭의 행정구역이 면으로 통일되었다.

또한 종래의 도·부·군의 명칭과 관할구역은 대체로 그대로 답습되었으나, 다만 주목할 변경사항은 종전에 중앙정부 직할하에 있던 한성부를 경성부로 개칭함과 아울러 경기도 관할에 두었다는 점이다.

그리고 군은 조선시대 500년 동안 지방행정 단위로 중요한 역할을 담당해 왔음에도 자치단체로 인정되지 못하고 국가의 지방행정구역으로 남아 총독의 관리인 군수［奏任官］를 파견하여 도와 읍·면의 중간 기간으로 기능하고 뒤에 자치단체로 된 읍·면에 대한 감독권을 행사하는 기관이 되었다.

한편 한말 이래로 답습하여 온 불합리한 부·군·면의 행정구역을 폐합 정리하였는데 1914년 3월 1일부터는 부·군의 폐합을, 또 동년 4월 1일부터는 면의 폐합을 단행하였다.

이 조정은 그 하부의 면과 동리의 명칭과 관할구역의 대대적인 개편도 초래한 대규모의 것으로 오늘의 각급 지방행정구역의 명칭과 규모는 이때에 그 기틀이 확립된 것이었다.

행정구역 개편의 기준은 부의 경우 일본인 거류민단 및 일본인 거류지의 지역을 포함하여 시세시행지역과 일치하게 하였다. 군의 경우는 면적 약 40평방리, 호수 약 1만 호 정도로, 또 면의 경우는 대체로 호수 800호, 면적 약 4평방리를 표준으로 구획하였다.

그 결과 부는 지역을 축소시켜 12부가 되고, 군은 97군을 적정규모로 감축해서 220군으로 하고, 또 면은 1,800면을 감축하여 2,522면으로 조정하였다가 뒤에 2개 면을 통합하여 총 2,521면이 되었다.

1915년 5월에 도제(島制)가 창설되어 제주도와 울릉도에 도사(島司)를 두고, 도사는 도령을 발할 수 있으며 행정뿐만 아니라 경찰권도 위임하였다. 도는 행정과 경찰이 분리된 군행정과는 달리 일원화되어 있었다.

이에 따라 군은 220개에서 218개로 되었다. 이와 같이 일본은 조선총독의 지휘 아래 지방의 도·부·군을 거쳐 면·동·이에 이르기까지 집권적(集權的) 행정조직을 정비하여 한국통치의 기초를 다졌다.

그러나 합병 뒤에도 한민족의 반일 항거와 항일 감정이 완강하게 지속되는 상황에서 지방까지 일본인이 직접 통치하기는 어려워 할 수 없이 다수의 친일 한국인을 지방관으로 채용하였다.

지방행정기관에 한국인 관리를 참여시켰지만, 이들을 정무에 참여시킨 것은 아니었다. 한국인 도장관이나 참여관 및 참사, 그리고 군수 밑에는 일본인 관리가 배치되어 실권을 장악하였으며 한국인 자문도 중추원과 같이 매우 제한되어 형식적인 것으로 영향력이 없었다.

1919년의 3·1운동을 계기로 일본은 그 해 8월 20일 조선총독부 관제개혁과 동시에 지방관제도를 개혁하였다. 그리고 1920년 말에는 자문기관설치를 기본 내용으로 하는 지방제도의 개정이 있었다.

그 근본 목적은 친일세력의 육성과 민족주의 우파의 타협적 부분을 친일경향으로 포섭하여 일본의 식민지배체체의 강화를 기도한 기만적 정책이었다.

이로써 각급 자문기관이 설치되어 종래의 중앙집권체제가 완화되고 지방분권제가 실시되었으며 도장관을 도지사로 개칭하고 그 권한이 확대되었다.

또한, 각 도의 경무부를 폐기하고, 각 도지사가 경찰권을 행사하게 하였으며, 지방 각 부·군에 경찰서를 설치하고 또한 도지사 밑에 제3부를 두어 도사무관으로 하여금 제3부장을 맡게 하여 지방의 경찰위생업무를 집행하게 하였다.

1920년 7월에 부제와 면제, 그리고 학교비(學校費)와 지방비로 운영되는 각 지방단체 규정을 개정하여 공선제 또는 임명제의 자문기관을 설치하였다.

즉, 이 개정에서 임명제였던 부협의회원(府協議會員)을 민선제로 전환하고, 면은 지정면과 보통면의 2종으로 구분하여 조선총독이 지정한 지정면(전국에 24개 소)에 있어서는 선거제로, 기타의 보통면에서는 군수 또는 도사가 명하는 임명제로 하였으며, 면협의회는 면의 자문에 응하게 하였다.

1930년 12월 1일 지방관제를 재차 개혁하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 도·부 및 지정면(읍)에 있어서 종래의 자문기관을 의결기관으로 하였다.

도 지정면(읍), 선택면에 법인격(法人格)을 부여하여 자치제도에 접근하는 동시에 부(府)에 있어서 부, 학교비 및 학교조합의 3단체를 부로 통합하여 부가 교육기관까지 관장하게 하였다.

즉 종래의 자문기관인 도평의회를 의결기관인 도회로 개칭, 전환시키고 또 종래의 민선제 부협의회를 의결기관인 부회로 개칭하였다.

그러나 예컨대 총독이 부회의 해산권을, 도지사가 부회의 정회권을 가지고 있을 뿐만 아니라, 부회의 의결사항 중 대부분이 총독이나 도지사의 인가사항으로 되어 있었기 때문에 자치제라 함은 유명무실한 허구적 명분에 불과하였다.

또한, 읍면제가 발포됨으로써 종래의 지정면을 읍이라는 자치단체로 승격하는 동시에 면에도 법인격을 부여하였다. 그리고 도에도 법인격을 부여함으로써 도·부·읍이 일반 목적적 지방자치단체로서의 지위를 갖게 되었다.

다만 면은 의결기관이 아닌 자문기관적 협의회만을 갖는 단체로 존속하였다. 이러한 지방행정제도는 1945년 광복에 이르기까지 큰 변화가 없이 존속되는 가운데 부분적인 조정만 있었다. 광복 당시의 지방행정구역은 13도 21부 218군 2도 107읍 2,243면이었다.

광복 이후의 행정구역

1945년 광복과 아울러 남북한이 분단됨으로써 지방행정구역에 변화가 발생하였다. 광복 이후의 시기는 군정시대 및 지방자치법 시행 이전(1945∼1949), 지방자치법 시행 이후(1949∼1961), 지방자치에 관한 임시조치법 시행 이후(1961∼1988), 신지방자치법시행 이후(1988∼1996)로 나누어 볼 수 있다.

군정시대 및 지방자치법 시행 이전(1945∼1949)

광복 당시의 지방행정구역의 수는 13도 21부 218군 2도(島) 107읍 2,243면이었다. 미군정시대에는 일제하의 지방제도가 그대로 계승되고 일부 지방행정구역이 개편되었다.

즉 1945년 11월에 38도선 이남에 연접한 행정구역을 조정하고 1946년 7월 전라남도에서 제주도를 분리시켜 도로 승격시키고, 경성부를 경기도의 관할로부터 떼어 서울특별시로 독립시켰다.

이리하여 1948년 8월 15일 대한민국 정부수립 당시의 남한지역의 행정구역 수는 1특별시 9도 14부 133군 1도 8구 73읍 1,456면으로 되었다. 그 해 11월에 공포된 ＜지방행정에 관한 임시조치법＞도 이 관할구역을 그대로 승계하였다.

지방자치법 시행 이후(1949∼1961)

1949년 8월 15일 시행된 ＜지방자치법＞에 의하여 지방자치단체의 계층구조는 도·서울특별시, 그리고 시·읍·면의 2계층으로 되었다.

그 밖에 도의 관할구역 내에 군을, 서울특별시와 인구 50만 이상의 시에 구(區)를, 그리고 시·읍·면에 동·이를 두었으며 부를 시로, 울릉도를 울릉군으로 개칭하는 것 말고는 종전의 행정구역을 그대로 승계하였다.

＜지방자치법＞이 시행된 1950년대에는 지극히 불가피한 경우 외에는 지방행정구역이 개편되지 않았다. 이 시기에는 8개 시(제주·원주·경주·충무·강릉·진해·충주·삼천포)와 18읍의 승격이 있었다. 이에 따라 1960년 말 당시 행정구역은 1특별시 9도 26시 140군 15구 85읍 1,407면으로 구성되었다.

지방자치에 관한 임시조치법 시행 이후(1961∼1988)

1961년 5·16군사정변 이후 그 해 9월의 ＜지방자치에 관한 임시조치법＞에 의하여 기초자치단체를 읍·면 대신 군으로 개편하였다.

이것은 읍·면 자치제가 폐지되면서 군이 최초로 법인격을 가진 기초적 지방자치단체로서의 지위를 가지게 되는 것을 의미한다. 즉 군자치제의 시작이었다.

1962년 1월에는 ＜서울특별시 행정에 관한 특별조치법＞에 의하여 서울특별시가 국무총리 직속으로 승격되었고, 11월에는 ＜부산시 정부직할에 관한 법률＞에 의하여 부산시가 경상남도 관할에서 분리, 정부직할로 승격되었다.

또한 4개 시(의정부·천안·안동·속초)의 승격이 있었다. 이에 따라 1963년 말 당시 지방자치단체인 지방행정구역은 1특별시(特別市) 1직할시(直轄市) 9도 30시 139군으로 되었다.

1973년에는 1962년의 개편 이래 10여년 만에 지방행정구역의 조정작업이 이루어졌다. 이 때 무려 192개 지역에 걸친 지방행정구역의 폐지 분합이 단행되었고, 수도권 3개 시(안양·부천·성남)의 승격이 있었다.

그리고 1977년에는 구미가 시로 승격되었다. 이리하여 1979년 말 당시 지방자치단체인 지방행정구역은 1특별시 1직할시 9도 34시 138군으로 되었다.

1981년 7월의 ＜대구직할시 및 인천직할시 설치에 관한 법률＞ 에 의하여 대구시와 인천시는 각각 종전의 경상북도와 경기도의 관할구역에서 이탈하여 정부직할로 되었고, 광주시는 1986년 11월 1일자로 시행된 ＜광주직할시 및 송정시 설치에 관한 법률＞에 의해 전라남도의 관할구역에서 이탈하여 정부직할로 되었다. 이리하여 1988년 1월 1일에는 지방자치단체인 지방행정구역이 1특별시 4직할시 9도 56시 126군으로 되었다.

신지방자치법 시행 이후(1988∼1996)

1988년 5월 1일부터 시행되고 있는 현행의 신＜지방자치법＞에 의하면 우리 나라의 지방자치단체는 특별시·광역시·도 및 시·군 자치구의 2종으로 되어 있다.

특별시와 광역시 및 도는 정부의 직할 아래 두고, 시는 도의 관할구역 안에, 군은 광역시 또는 도의 관할구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시의 관할구역 안에 두었다.

지방자치 실시 이후에도 서울특별시는 수도로서의 특수성을 고려하여 ＜서울특별시행정특례에 관한 법률＞(1991.5.31)에 의하여 그 지위와 조직 및 운영에 관한 특례를 인정받고 있다.

새로운 ＜지방자치법＞ 시행 당시 4개였던 직할시는 1989년 1월 1일자로 시행된 ＜대전직할시 설치에 관한 법률＞에 의하여 대전시가 충청남도의 관할구역에서 이탈하여 정부직할로 됨으로써 5개로 되었다.

그리고 직할시라는 명칭이 마치 자치단체가 아닌 중앙정부 직할의 행정기관으로 오해될 수 있으므로 1994년부터 이를 광역시(廣域市)로 바꾸었다.

한편 시는 종래 도시의 형태를 갖추고 인구 5만 이상인 지역을 말하였으나, 1995년부터는 도·농 복합형태(都農複合形態)라는 새로운 형태의 시가 발족되었다.

그리고 종래의 구(區)는 대도시지역의 행정적 편의를 위하여 인위적으로 구획된 순수한 행정구획이었으나 새로운 ＜지방자치법＞에 의하여 특별시와 광역시 지역 안의 구만은 자치구라는 이름과 함께 기초적 지방자치단체로서의 지위를 획득하였다.

또한 일부 광역시의 관할구역이 넓어짐에 따라 농촌형 기초자치단체인 군 중에서 일부가 광역시의 관할구역 내 편입되는 경우도 나타났다.

특별시·광역시·도와 시·군·자치구는 법률상으로 대등한 법인이고, 그 사이에는 원칙적으로 상·하의 관계가 존재하지 않는다.

그러나 시·도와 시·군·자치구는 동일한 구역과 주민을 구성요소로 하고 있고, 시·도가 시·군·자치구를 포괄하는 관계에 있을 뿐만 아니라, 다같이 종합적 기능을 수행하는 일반 지방자치단체로서 궁극적으로 국가목적을 달성하기 위하여 상호 유기적인 관계에 놓여 있는 것이다.

결국 시·도는 광역자치단체인 반면 시·군·자치구는 기초자치단체로서 국가 전체의 통치구조에서 하나의 계층적 위계 속에 포함되어 있다고 할 수 있다.

한편 특별시 또는 광역시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍·면을 두며, 시와 구(자치구 포함)에는 동(洞)을, 읍·면에는 이를 두었다.

도·농복합형태의 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍·면을 두되, 그 시에 자치구가 아닌 구를 두는 경우에는 그 구에 읍·면·동을 둘 수 있다. 이들 구·읍·면·동·이는 시·군·자치구 등 지방자치단체의 행정보조계층이 되고 있다.

1996년 3월 1일 현재 지방자치단체인 지방행정구역으로는 1특별시 5광역시 9도 72시 93군 65자치구가 있으며, 기타 행정보조기관으로서의 행정구역으로는 25일반구 193읍 1,236면 2,354동 3만 2,484리가 있다.

참고문헌

『조선왕조정치행정사-근세편제이전정증보판-』(김운태, 박영사, 1995)

『일본제국주의의 한국통치』(김운태, 박영사, 1987)

『한국사신론』(이기백, 일조각, 1973)

「新羅政治體制の變遷過程」(井上秀雄,『古代史講座』4, 1962)

「新羅九州五京攷」(藤田亮策, 『朝鮮學報』 5, 1953)

집필자

김운태