여성복지사업 (女性福祉事業)

서울 영락모자원 정면

사회구조

개념

정의

여성이 국가나 사회로부터 인간의 존엄성과 인간다운 생활을 할 권리를 동등하게 보장 받게 하기 위하여 실시하는 사회복지사업.

내용

부녀보호의 기본방향은 부녀복지의 차원에서 요보호여성들이 가족 또는 사회의 일원으로 보호를 받아 그들의 필요가 충족되고 잠재력이 개발되어 사회에 공헌할 수 있도록 돕는 사업이다.

여기에서 요보호여성이란, 보호를 필요로 하는 모자세대와 미혼모, 가출여성, 전쟁미망인, 윤락여성, 저임금 근로여성, 불우가정여성 등 신체적 · 정신적 · 사회적 · 경제적 또는 기타 어떤 이유로든지 보호를 필요로 하는 상태에 있는 여성들이 모두 포함된다.

그러나 사회가 발전하고 시대가 변화하면서 여성에 대한 권리와 사회인식이 향상되어 여성에 관계된 어휘나 말도 변화하게 되었다. 즉, 과거에는 부녀보호라고 하였으나 오늘날에는 가정복지, 여성복지라고 한다.

그리고 미혼모는 편모가정으로, 윤락여성은 매매춘 또는 요보호여성이란 이름으로, 불우가정은 저소득 가정 또는 편부편모 가정으로 그 명칭들이 바뀌었다.

(1) 여성복지정책

여성보호사업의 역사적 배경은 멀리 삼국시대부터 있었던 구황제도(救荒制度：기근 때 빈민을 구제하는 제도)에서 살펴볼 수 있다. 삼국시대의 구황제도는 주로 왕실의 인정에 의하여 이루어졌다.

≪삼국사기≫에 의하면, 신라 유리왕 5년(서기 28)에 왕명으로 전국에 과부와 홀아비, 고아와 아들없는 고독한 사람(鰥寡孤獨), 그리고 노인 · 병자 등 자활(自活)할 수 없는 사람들을 조사하여 이들에게 양식을 주고 고아는 수양(收養)과 유양(乳養) 등 양육케 하였다.

이것이 역사상 남편 없는 여성을 국가사업으로 도와 준 효시라 하겠다. 일찍부터 한국의 복지제도는 복지관행으로 과부이면서 자식이 없는 여성을 사궁(四窮)의 하나로 일컬어 진휼(賑恤：생활이 어려운 백성을 도와 줌)의 대상이 되었으며, 또한 합독(合獨)이라 하여 홀아비와 과부를 중매하여 화합시켜 주는 것도 선정의 하나로 실천해왔다.

고려시대에는 불교의 영향으로 자비를 왕의 덕으로 여겨 구황정책의 창적(倉積)의 방법으로 널리 행하여졌다. 그 중에 대표적인 부녀보호사업으로는 사궁, 즉 환과고독자에 대한 진대제도를 들 수 있다.

이것은 991년(성종 10)에 실시된 구제제도로서, 부모와 친족이 없는 아이에게 곡식을 나눠 주었고, 병자에게는 약을 주었며, 남녀 가운데 80세 이상이 된 백성들에게는 특히 더 많이 구제를 하였다.

이 밖에도 상평창 및 의창제도 각종 구휼제도가 발달하여 빈민구제가 힘썼다. 특히 사궁에 해당하는 백성들과 노인에게는 관곡과 의복을 주어 기아를 면하게 하였다.

조선시대에는 여필종부(女必從夫)의 원칙에 따라 별도의 부녀보호사업은 존재하지 않았지만, 역사전통에 따라서 사궁에 해당하는 자들에 대한 보호와 양육을 구휼의 첫째 조건으로 삼아 군주가 직접 방문, 위로하거나 관곡을 풀어 돕는 일을 관의 의무로 여겼다.

그리하여 이 시대의 사궁에 대한 구황사업으로 구황청을 설치하여 보다 조직화된 정부기구에서 그 업무를 보았다. 구황의 방법으로는 흉년이 들었을 때 전조(田租)와 호세 및 부역의 감면과 환곡의 면제 등의 견감(蠲減)의 방법과, 진대 · 진휼의 방법, 그리고 시식(施食)과 경조 및 방곡(防穀)의 방법 등이 있었다.

이와 더불어 고려시대부터 있었던 빈민의료기관인 대비원의 제도를 이어받아 조선시대에도 서울에 동서활인서를 설치하여 빈곤한 백성들을 치료하고 약을 주었다.

1715년에는 혜민원을 설치하여 일반서민의 구료사업을 실시하기도 하였다. 한편, 영조 때 ≪속대전≫이 나온 이후에는 사궁해당자로 자활능력이 없는 백성 규례로 정하여 이들에 대한 보호제도를 만들어 시행케 하였다.

이 규례에 의하면, 첫째 사궁은 우선 친족이 부양하는 부양제도, 둘째 친족이 없는 자는 관가에서 유양(留養)하는 유양제도, 셋째 상민들 사이에 임의로 수양을 하락하는 수양제도 있었다. 이 밖에 조선 초기에는 고조제도(顧助制度)라는 것이 있었는데, 이는 국가가 종친과 사족들의 혼인과 장례비용을 부조해 주는 제도였다.

세종 때에는 딸이 30세까지 출가하지 않을 경우 그 가장을 처벌하거나, 사족으로서 빈궁하여 출가시킬 재력이 없을 때 국고에서 이를 부조해 주는 법을 만들어 시행하기도 하였다.

(2) 일제강점기의 여성복지사업

일제강점기의 여성복지사업은 조선시대와 마찬가지로 별도의 부녀보호사업은 없었고 단지 구호사업의 하나로 국가기관에서 구제해 주는 것으로 그쳤다. 즉, 조선총독부 내에 지방국 지방과에서 사회사업과 구제에 관한 모든 업무를 담당하였다.

그 후 자방국에 제1과 · 제2과를 두어 사회사업을 제2과에서 담당하도록 하였는데, 후에 사회사업과로 바뀌었다. 그러다가 1932년에는 지방국의 사회과를 학무국으로 이관하여 사회사업의 업무를 사회교육 · 종교 및 교적에 관한 업무와 함께 보도록 하였다.

당시의 사회사업은 구민사업 · 재해구호 · 노동보호 및 경제적 보호사업, 그리고 교회사업으로 분류하여 정보가 보조하였다. 구제의 방법은 식량급여에 한하고, 남자는 4홉, 여자는 3홉 백미 또는 기타 양곡을 지급하였으나 극히 소수만 혜택을 받았었다.

그 밖에 거기의 병자들에 대한 구호는 민간독지가를 선정, 18개 도시에 구호소를 설치하여 구호케 하였다. 한 통계에 의하면 1931년 한해 동안 1,321명이 이들 구호소에서 구호 받았다고 한다. 이처럼 일제강점 때의 구호사업은 명목상의 구호사업일 뿐 그 목적은 인도적이기보다는 통제가 목적이었다.

(3) 광복 이후의 여성복지사업

1945년 이후 미군정의 ＜부녀국설치령＞에 의하여 보건후생부에 부녀국이 처음으로 창설되었고, 고황경(高凰京)이 초대 부녀국장으로 취임하였다. 1974년 10월부터는 전국 각 도의 지방보건후생국 후생과 내에서 부녀계가 설치됨으로써, 비로소 여성복지의 제도적 기틀이 마련되었다.

여성복지의 법적 기반은 1944년에 공포된 ＜조선구호령＞과 광복 이후에 제정된 단행법에 의거하였는데, 이를 통하여 1950년대부터는 요보호여성들이 공적부조사업의 대상범위에 포함되었다. 그런데 요보호여성의 문제와 대상은 각 시대와 사회변천에 따라 그 양상이 달리 나타났다.

1950년대에는 주로 전쟁미망인과 윤락여성의 문제가 켰고, 1960년대에는 가출여성과 근로여성문제, 1970년대에는 불우가정여성문제, 1980년대에는 미혼모문제와 윤락여성의 문제가 주보호대상으로 크게 부각되고 있다. 따라서 여성복지사업의 내용도 각 시대에 따라 그 비중을 달리하면서 전개되어왔다.

1950년대의 부녀보호사업은 주로 미망인 보호사업을 비롯하여 모자보호사업 · 윤락여성신도사업을 중심으로 이루어졌다. 6·25전쟁으로 발생한 수많은 미망인의 구호사업은 당시 가장 긴급한 국가적 과제였다.

그리하여 이들의 생활보호를 위해 사회부에서는 ＜조선구호령＞에 의하여 1952년부터 사설모자원의 설립을 권장하는 한편, 1953녕에는 국립서울자모자원을 설립하는 등 모자보호사업에 힘썼다. 그 결과 1959년 당시 전국에 67개소의 모자원이 있었다.

한편 수많은 미망인들이 생계보장을 위하여 고의갱생 · 제품공정을 지정하고 납품케 하였으며, 1957년에는 국고보조로 미망인 수공예협회를 발족하여 바자회, 수공예품의 제작을 통한 미망인들의 자활대책을 수립하기도 하였다.

윤락여성선도사업은 1916년 3월 경무국 총감부령 제4호 ＜유곽업창기취제규칙＞에 의하여 시작된 공창제도가 부녀국과 여성단체 및 여성대의원들이 노력으로 1947년 11월 폐지되면서 본격화되었다.

윤락여성들의 자립을 위해 보호기관인 부녀사업관의 시설확장, 직업보도, 민간 자매원설치 등의 사업이 추진되고, 부녀국에서는 요보호여성들의 정신계몽을 위한 강연회를 개최하여 그들의 교화에 힘썼다.

1960년대 이후에는 산업화와 전반적인 사회구조의 변화로 인하여 이혼 · 산업재해 · 미혼모 · 실종 · 가출 등과 같은 새로운 원인들에 의한 모자가족과 요보호여성들이 발생하여 여성복지사업에 질적인 변화가 요구되었다. 그리하여 이 때부터는 여성복지사업의 내실을 기하기 위해 윤락여성의 선도와 모자보호세대산업을 지속적으로 전개하였다.

그러면서 한편으로는 종래의 시설 수용 위주에서 기술습득을 통한 자립갱생의 능력을 함양하고 요보호여성의 발생을 미연에 방지하기 위하여 부녀직업보도와 부녀상담사업을 실시하였다.

윤락여성선도사업은 1961년 ＜윤락행위 등 방지법＞이 제정된 것을 계기로 강력한 단속과 교화 및 자립갱생을 위한 방안이 오늘날까지 병행하여 실시되어오고 있다.

윤락행위 등 방지법 제정 이후에도 계속적으로 윤락여성의 수는 감소하지 않고 계속 증가하자 정부에서는 전국에 104개의 특정지역을 설치하였다. 그리고 그 특정지역 내에서의 윤락행위는 묵인하는 한편, 이들 윤락여성을 선도하는데 주력하였다.

또한 이들에 대한 보호정책으로 전국에 6개소의 수용보호소를 설치하여 상담과 정신교육을 실시하였다. 이와 함께 1962년 이후 각 시 · 도에 부녀직업보도소를 설치했다. 특히 1970년대 이후 한국의 공업화정책과 경제성장은 수많은 농촌 여성들이 도시로 이동하여 일자리를 구하기 시작했다.

그 결과 공단지역에서 젊은 여성들의 값싼 노동력은 경제성장에 큰 몫을 담당하기에 이르렀다. 그러나 낙오된 일부 여성들은 윤락가와 가출여성으로 전락하는 사례도 증가하였기 때문에 그들을 위한 보호와 상담이 필요했다.

그리하여 1980년에는 전국적으로 24개의 공립 및 법인시설이 가출여성과 윤락여성을 상대로 직업보도업무를 실시했었다. 모자보호사업은 1962년부터 모자원을 법인화하는 과정에서 상당수의 시설이 정비되어 내실을 기하였고, 모자세대에 대한 직업보도와 퇴소 후 자립할 수 있는 자립기금 마련 등을 돕고 있다.

한편 요보호여성에 대해서는 사전에 상담을 실시해서 그들의 문제를 들어 주고 해결의 길을 열어주고자 노력하며 사회문제로 번져나가는 일을 예방하는데 주력하기 위해서 1962년부터 각 시 · 도에 부녀상담소를 설치하고 부녀상담원을 배치하였다. 상담소는 주로 역적과 터미널 · 공단지역과 윤락여성집결 지역에서 설치했으며, 가출여성상담, 방문상담도 실시하였다.

그 후 1984년의 통계에 의하면 256명의 부녀상담원이 18만2803명의 상담을 실시했고 상담을 통해서 그들에게 직업알선 · 직업보도소입소 · 생계보조 · 귀가 · 연고자인계 · 긴급구호 · 보건소치료회의 · 권고 등의 조처를 취하였다.

이 밖에도 영세근로여성들을 위한 여성복지사업의 일환으로 유아원과 계절탁아소의 설치 등이 전국적으로 활발히 전개되었다. 1987년 말 현재 전국의 유아원은 2,384개, 아동은 18만9000명에 달하였다.

1980년대 이후의 요보호여성에 대한 복지사업은 크게 모자세대보호사업, 미혼모예방사업, 그리고 윤락여성 선도 및 예방사업으로 나누어진다.

(1) 모자보호사업

현재 정부에서는 미망인 가운데 보호를 필요로 하는 모자가정을 파악하여 가족해체를 미연에 방지하고 자립기반을 조성해주기 위하여 시 · 도 중심으로 모자실태조사와 생활자금지원 · 상담 및 결연 사업 등을 전개하고 있다. 1986년 말 현재 한국의 미망인 총수는 74만2493명이고, 이 중 요보호미망인은 10.9％인 8만822명이다.

이러한 모자가정은 아버지가 없어 정신적 불안정 및 생계곤란, 어머니의 취업과 가사의 이중부담, 자녀교육 등 어려운 문제들이 많다. 그런데 이러한 요보호모자 세대수는 해마다 증가하고 있으나, 그 가운데 지극히 소수인 모자보호시설 수용자에 한하여 자립정착금이 지급되고 있다.

[표 1] 15세 이상 여성인구의 혼인상태 (단위: 1000명 , ( ) : %)

	15세이상인구	미 혼 자	유 배 우	이 혼	사 별
1960	7,551	1,706	4,562	66	1,181
		(22.6)	(60.4)	(0.9)	(15.6)
1970	9,226	2,303	5,476	81	1,407
		(24.9)	(59.1)	(0.9)	(15.2)
1980	12,542	3,601	7,197	77	1,666
		(28.7)	(57.4)	(0.6)	(13.3)
1990	16,266	4,517	9,570	139	2,307
		(27.8)	(58.8)	(0.9)	(12.5)
1995	17.279	4,367	10.424	-	2,227
		(25.3)	(60.3)		(13.2)
자료 : 여성통계연보(한국여성개발원, 1996). 여성관련사회통계 및 지표(한국여성개발원, 1986).

［표1］은 1960년 이후 15세 이상 여성인구의 혼인상태별 비율이다. ［표 1］에서 나타나 있는 것처럼 매년 인구의 증가율에 따라서 이혼자 수와 사별자의 수가 증가하고 있다. 따라서 보호받아야 할 여성의 수도 증가추세라는 것을 알 수 있다.

요보호여성은 단지 이혼이나 사별로 인한 모자 세대뿐만이 아니라 미혼모의 발생과 남편의 실종 등으로 발생하는 경우도 있다. 1996년에 여성개발원의 통계에 의하면 모자가족의 발생요인으로 다음 4가지를 들고 있다.

[표 2] 모자가족의 발생요인

모자가족의 발생요인
배우자사망	64.3%
미혼모	4.7%
남편의 실종 및 기타	11.1%
이혼	19.9%
자료 : 여성통계연보(한국여성개발원, 1996).

［표2］는 부의 상실로 인해 모자세대가 되는 원인별 현황이다.

다음으로 여성복지시설의 수용현황을 연도별로 살펴본 결과는 다음 ［표 3］과 같다.

［표3-1］에서 모자보호시설의 수는 1990년에 3개소가 더 증가된 상태이고, 수용자 총수는 감소한 반면 세대수는 다소 증가한 것으로 나타나 있다. 이것은 모자세대의 자녀수가 감소했다는 것을 알 수 있다. 모자보호시설이외에 여성복지시설은 다음 ［표 3-2］와 같다

[표 3-1] 여성복지시설의 수용현황 (단위 : 명)

년도	모자보호시설수	수용자수	세대수
1975	33	3,079
1980	33	3,502	716
1985	34	3,097	809
1990	37	2,809	791
1995	37	2,330	804
1996	37	2,392
자료: 여성통계연보(한국여성개발원).

[표 3-2] 여성복지시설현황 1998. 6. 30 현재

	모자보호시설	미혼모	모자일시 보호소	선도보호 시설	성폭력 피해자보호	성폭력 상담소	여성복지상담소
시설수	39	8	6	12	3	40	117
보호인원 및이용자수	902세대	258명	124명	425명	11명	10,158	166,899
자료 : 보건복지부 부녀과(1998).

(2) 미혼모예방사업

미혼모의 문제는 1980년대 이전에는 민간차원에서 미혼산모를 수용, 보호하여 그들의 출산을 돕고 그 자녀들은 입양기관을 통하여 입양시키며, 그 어머니에게는 직업보도를 시켜, 사회에 복귀하도록 도와 주는 일을 해왔다.

그러나 1980년대 이후 정부가 미혼모발생예방사업을 적극적으로 지원하기 시작했다. 정부통계에 나타난 미혼모 시설수용현황은 ［표 3-2］와 같다.

시설에 수용보호 이외에 거택보호를 받고 있는 모자세대는 더 많다. 1996년 말 현재 모자복지법상의 보호대상 모자가정은 44만3801세대였고 세대였고 세대원 수는 12만6826이었다. 이들 보호대상가정 중 모자복지법에 의해 보호받은 세대수가 2만435세대이고 생활보호법에 의한 세대수가 2만435세대이고 생활보호법에 의한 보호받은 세대수가 2만761세대, 국가 유공자 예우 등에 관한 법률에 의해 보호받은 세대가 142세대로 전체요보호대상 모자세대 가운데 94.4％인 4만1338세대가 보호를 받고 있다. ＜보건사회, 1997＞

［표3-2］에서 나타난 바와 같이 미혼모 시설수는 8개에 입소자수는 1,028명에 이르고 있다. 미혼모 예방사업으로는 보건사회부와 문교부가 서로 협조하여 순결교육을 비롯한 계몽교육을 전국적 규모로 추진하고 있으며, 사후선도보호사업으로는 상담사업을 적극 전개하여 사회 부적응으로 인한 타락을 예방하고 가정으로부터 버림받은 미혼모를 보호시설에 수용, 보호하여 정신교육과 직업보도를 실시하고 있다. 그러나 대부분의 미혼모에 대한 서비스는 4개의 민간입양알선기관과 그 지부 31개소에서 거의 맡고 있는 형편이다.

그나마 입양상담을 중심으로 소극적인 치료서비스만이 행해지고 있었는데 이들 모자를 함께 보호할 수 있는 법적 근거가 1989년 모자복지법의 제정으로 인해서 미혼모도 보호를 받게 되었다. 따라서 미혼모들이 아이를 유기하거나 입양시키는 일이 줄어 들 전망이다. 외국에서처럼 미혼모라는 말도 사용하지 말아야 될 것이다.

(3) 윤락여성 선도 및 예방사업

현재 우리 나라 윤락여성의 수에 대한 정확한 통계는 없다. 1981년 보건사회부의 한 실태조사결과에 의하면, 윤락의 가장 큰 동기는 경제적인 문제(46.7％)였다.

그리하여 현재 정부에서는 윤락여성에 대한 상담과 기술교육실시, 보호시설운영, 직업보도를 통한 자립능력배양으로 건전한 사회인으로 복귀하도록 하고 있다.

또한 예방사업으로서 중 · 고등학교 학생들에 대한 순결교육과 부녀상담원들을 통해서 접객업소종사자 · 기업체 여성 및 불우가정여성들을 대상으로 순회 교육을 실시하고 있다.

1961년에 제정된 윤락행위방지법은 1997년에 개정되었다. 개정내용으로 특기할만한 것은 윤락행위자는 물론 그 상대방도 1년 이하의 징역이나 3백만 원 이하의 벌금 또는 구류처분을 받게 되었다.

그렇지만 이러한 개정된 법률도 오늘날과 같은 성윤리의 붕괴와 증가하는 행락업소, 변형된 다방, 단란주점, 룸살롱, 나이트클럽, 안마시술소 등 수 많은 업소들이 매매춘에 노출되어 있고 음란퇴폐문화의 확산은 매춘인구를 증가시키는데 큰 몫을 차지하게 되었다.

한 보고서에 의하면 현재 한시적 또는 직업적으로 매춘에 종사하는 여성의 수가 백만 명을 넘는다는 충격적인 보고가 있었다. 이전에는 가난 때문에, 가족의 부양을 위해서 여성들이 매춘시장에 나갔다. 그러나 현재는 용돈을 벌기 위해서, 허영심을 채우기 위해서 10대들이 매춘을 한다는 것이다.

특히 1997년 IMF사태 이후에는 가출소녀와 유부녀들까지도 행락업소를 드나들게 되었다. 매매춘 시장은 사회가 존속하는 한 근절할 수 없는 일이지만, 특히 10대 미성년자에 대한 매춘예방 알선은 근절되고 엄격하게 처벌되어야 할 것이다.

여성들의 취업기회가 좁아지고 서비스 분야로만 몰리게 되는 것도 문제이고 옛날처럼 강제조혼의 풍속도 없고 여성 스스로의 선택에 의해서 결혼을 하게 되었기 때문에 독신자의 증가와 더불어 행락산업도 성행할 것으로 기대된다. 따라서 미성년자 매춘행위 방지에 대한 철저한 예방과 치료가 있어야 한다.

(4) 전망

1997년 10월에 정무제2 장관실에서 제 1차 여성정책 기본계획안(1998∼2000)이 발표되었다. 그 가운데 요보호여성의 복지증진 정책으로 다음과 같은 네 가지의 기본정책안이 나왔다. ① 저소득 모자 가정에 대한 지원강화 ② 미혼모발생 예방 및 대책수립 ③ 선도 대상 여성의 사회복귀지원 ④ 장애인 여성에 대한 지원 등이었다.

여성복지사업은 정부와 민간 수준에서 다함께 노력해서 이루어져야 할 것이다. 특히 최근에 이르러 시설에 수용뿐만이 아니고 저소득 모자세대와 윤락 가능성이 있는 여성들과 성폭력 피해 여성들을 위한 일시보호와 상담프로그램들이 활발하게 이루어지고 있다.

1997년에 가정폭력예방법이 만들어져 가정폭력 피해자들을 위한 보호장치가 마련되었고 최근에는 여성차별고발센터도 문을 열게 되었다.

21세기에는 산업과 문화 및 인구의 국제화와 이동이 더욱 빈번해 질 것이고, 사람들의 생활양식과 자기표현의 방법들이 획일적인 것이 아닌 다양한 형태로 나타날 것으로 기대되기 때문에 취약계층에 놓인 여성들에 대한 보호의 방법도 다양해져야 할 것이다. 빈곤의 여성화 현상은 세계적인 추세이므로 한국의 취약층도 여성과 아동이 대부분일 것이다.

여기에 더한다면 아마도 자립능력이 없는 노인과 심신장애인들이 더해질 것이다. 그러므로 요보호여성들에 대한 보호의 방법도 그들의 필요에 적합한 치료와 상담 및 보호 등이 요구된다. 따라서 보호대상자를 위한 보다 전문적이고 개별화된 서비스에 대한 수요는 계속증가 할 것이다.

참고문헌

『朝鮮社會事業要覽』(朝鮮總督府, 1927)

『요보호여성실태보고서』(보건사회부, 1981)

『보건사회백서』(보건사회부, 1982∼1987)

『여성백서』(한국여성개발원, 1985)

『부녀행정 40년사』(보건사회부, 1987)

『부녀청소년복지행정』(서울특별시, 1988)

『보건사회부내부자료』(1997, 1998)

관련 미디어

• 
  서울 영락모자원 정면
• 
  부녀자 직업훈련

집필자

정진영