조설(曹設)이라고 하였다. 태조 이후 갖추어지기 시작한 분사제도(分司制度)의 일환으로, 922년(태조 5)에 아관(衙官)·병부령(兵部令)·납화부(納貨府)·진각성(珍閣省)·내천부령(內泉部令) 등과 함께 설립되었다.
그 뒤 995년(성종 14)의 관제 개편에서 유수관(留守官)으로 개편될 때까지 지속된 것으로 보이는데, 관원으로는 시중 1인, 시랑 2인, 낭중 2인, 상사 1인, 사(史) 10인이 있었다. 관원의 구성으로 보아 당시 개경(開京)의 광평성(廣評省)에 해당하는 관부로서 서경의 행정을 총괄하던 최고관청이었다고 믿어진다.