경상북도 경산 출신.
1925년 대구고등보통학교를 졸업하고, 이어 경성제국대학 예과를 거쳐 동대학 법문학부에 진학하였다.
대학입학 동기인 이강국(李康國)·최용달(崔容達)과 함께 1927년 교내 서클인 ‘경제연구회’에 가입하고 조선농업경제학 연구에 주력하였다. 1929년 대학을 졸업하고, 조교로 남아 연구생활을 계속하던 중 1931년 성대반제운동사건(城大反帝運動事件)으로 일제경찰에 피검되었다.
당시 경성제국대학출신이 주축이 되어 발간한 ≪신흥 新興≫에 <조선농촌기구의 통계적 해설>이라는 논문, 그리고 1933년 발간된 경성제국대학 법문학회 논집인 ≪조선사회경제사연구≫에 <농촌사회분화의 기점으로서의 토지조사사업에 대하여>라는 제목의 논문을 발표하여 농업경제학자로서의 면모를 보였다.
이 논문에서 그는 토지조사사업을 경제사적으로 분석하였다. 즉, 조선 말기에는 이미 봉건사회 태세에서 토지의 봉건적 점유를 근대적 소유로 전화(轉化:질적으로 바뀌어 달리 되는 것)의 싹이 보였지만, 일본제국주의의 요구에 의해 치뤄진 토지조사사업(1910∼1918)에 의하여 조선에 근대적 토지사유제도가 확립되었다는 결론을 도출하였다.
한편, 그는 일제하의 비밀결사인 여운형(呂運亨) 지도하의 건국동맹(建國同盟)의 맹원으로 활약하기도 하였다. 8·15광복 직후 조선학술원 상임위원에 취임한 일도 있었으나, 정치가로 변신, 조선건국준비위원회의 기획부장, 조선인민공화국의 중앙인민위원 및 재정부장대리를 역임하였다.
1946년 2월에 결성된 민주주의민족전선의 선전부장 겸 기획부차장, 상임위원·토지농업문제연구위원·식량대책연구위원 등으로 활약하였다. 한편, 1946년 10월≪조선토지문제논고≫를 출간하였다. 이 책에서는 일제강점기 때 일본어로 발표한 앞의 토지조사사업에 관한 논문을 국역한 것이다.
그리고 1936년에 집필하였으나, 검열관계로 발표되지 못하였던 <조선농업생산관계고>, 1945년 11월 제1차 전국인민위원회대표자회의에서의 <토지농업문제에 관한 보고>, 1946년 12월의 <농민운동의 행동강령>, 같은 해 3월의 <토지문제의 평민적 해결에 대하여>, 같은 해 4월의 <반민주진영의 토지정책>, 같은 해 5월의 <민주주의와 토지개혁> 등의 보고 논문이 수록되어 있다.
1948년 8월 월북 직전까지 남조선노동당 중앙위원을 역임하였고, 월북 후 북한에서 ‘최고인민회의’ 제1기 대의원과 농림상으로 발탁되었으며, 6·25전쟁 후 남로당계가 숙청당하면서 1954년 농림성부상으로 강직되었다.
이후, 1956년 4월 국가검열상, 1959년 지방행정상, 1962년 내무상, 1967년 최고인민회의 제4기 대의원 및 상임위원회 서기장을 역임하였고, 1970년 노동당 중앙위원에 피선되었다.