사면 (赦免)

법제·행정

제도

정의

국가원수의 특권으로 범죄인에 대한 형벌권의 전부 또는 일부를 면제하거나 형벌로 상실된 자격을 회복시켜 주는 행위.

개설

사면은 형사소송법규상의 형벌 규정의 적용을 면제 또는 경감하는 것을 의미하며, 형벌 규정이 아닌 조세법규상의 조세의 감면이나 행정법규상의 행정 처분의 면제나 변경 등과 구별된다.

또한 사법기관이 형사정책상 행사하는 미죄불검거(微罪不檢擧)·기소유예·집행유예·가석방 등은 사면의 범위에서 제외된다.

형의 선고는 법원의 판결에 따라 행해지고, 그 형벌의 선고가 어떠한 법률 효과를 발생하는가에 관해서도 법률상 규정되어 있으므로 정부의 권력으로써도 이를 움직일 수 없는 것이 법치국가의 대원칙인데, 이에 대한 유일한 예외가 국가원수의 사면이다. 군주국가에서는 군주가, 공화국가에서는 대통령이 사면권을 행사한다.

사면은 실질적으로 형벌권에 관한 작용이므로 일단 사법작용에 속한다고 볼 수 있지만 사법기관 이외의 특권으로 행해지는 것이므로 형식적 의미의 사법에 속하지 않고 행정권 또는 입법권에 속하는 행위라고 보아야 할 것이다.

종류

사면은 일반 사면과 특별 사면으로 나눌 수 있다. 일반 사면이라 함은 범죄의 종류를 정하여 이에 해당하는 범죄인 일반에 대하여 행하는 사면이며, 일반 사면(대사)·일반 감형·일반 복권의 세 가지로 다시 세분된다. 특별 사면은 특정한 범죄인 개개인에 대하여 행해지는 사면으로 특별 사면(특사)·특별 감형(개별적 감형)·특별 복권(개별적 복권) 등이 있다.

특별 사면은 이미 형을 언도받은 범죄인에 대하여 그 형의 집행을 면제하거나 그 형의 언도의 효력을 상실하게 하는 행위를 말하고, 특별 감형은 이미 언도받은 범죄인에 대하여 형을 경감하는 행위로 그 형기를 단축시키거나 벌금, 기타 금액을 감축하는 것이며, 특별 복권은 특정한 범죄인이 형벌의 효과로서 자격을 상실하거나 또는 자격이 시한적으로 정지된 것을 회복시켜 주는 행위를 말한다.

변천

역사상으로는 사면을 사유(赦宥)·사원(赦原)·사방(赦放)·사죄(赦罪)·유죄(宥罪)·유면(宥免)·유원(宥原)·원면(原免)·원죄(原罪)·원방(原放)이라고도 하였으며, 군주의 사면을 높이는 뜻에서 은사(恩赦)라고도 하였다. 『상서(尙書)』 순전(舜典)에 ‘생재사사(眚災肆赦：과실로 생긴 재앙을 특별히 사면함)’라는 말이 있고, 『주례(周禮)』 추관(秋官)에 ‘삼자 삼유 삼사(三刺三宥三赦)’의 법이 있다는 사유에 대한 언급이 있어 사면의 역사가 상당히 오래되었음을 알 수 있다.

중국에서의 사면이 제도적으로 정착된 것은 한나라 때인 것 같으며, 『한구의(漢舊儀)』에 의하면, 당시에는 천조(踐祚: 임금의 자리를 잇는 것)·개원(改元: 연호를 바꾸는 것)·입후(立后: 왕후나 황후를 봉하여 세우는 것)·건저(建儲: 왕위 계승자인 황태자나 왕세자를 정하는 일)의 네 가지 경사에는 사면하는 것이 관례이다.

기타 대상(大喪: 임금의 초상이 난 일)·봉선(封禪: 옛날 중국의 황제가 하늘과 산천에 제사를 지내던 일)·입묘(立廟: 죽은 지 두 돌 만에 지내는 大禪을 치른 후 신주를 사당에 모시는 일)·순수(巡狩: 임금이 나라 안을 살피며 돌아 다니는 것)·승첩(勝捷: 싸움에 이기는 것)·평적(平賊: 도적을 평정하는 것)·상서(祥瑞)·재이(災異) 등도 사면의 원인이 되었다고 한다.

한나라를 연 고황제(高皇帝)는 재위 12년간에 모두 아홉 번 사(赦)하고, 제2대 혜제(惠帝)는 재위 9년에 한 번 사하였으며, 여후(呂后)는 섭정 8년에 세 번 사하였다고 전해진다. 위·수·당과 송·명도 역대 사면제도를 승계했으며, 수·당의 율령시대(律令時代)에 사면이 제도적으로 확립되어 율령에 은사의 규정을 설정하기에 이른다.

『당률(唐律)』에 따른 사면의 종류를 보면, 규모의 대소에 따라 대사(大赦)와 상사(常赦), 범위가 전국적인가 지방적인가에 따라 보사(普赦)와 곡사(曲赦), 죄의 사면인가 특정인에 대한 사면인가 그 대상에 따라 통사(通赦)와 특사 등이 있었으며, 보사와 통사는 대사와 혼동하여 사용되었다.

우리나라 사면제도 역시 고대 중국으로부터 도입된 것이며, 삼국시대 이래 고려·조선 시대에 이르기까지 오랜 역사를 가지고 있다. 『삼국사기』에 의한 삼국 각국의 최초의 사면 예를 보면, 신라는 25년(유리왕 2) 2월의 “친히 시조의 종묘에 제사를 지내고 대사(大赦)하다.”라는 기록이, 백제는 55년(다루왕 28) 춘하(春夏)의 기록이, 고구려는 197년(산상왕 2) 4월의 기록이 있다.

삼국의 허다한 사례 가운데 신라 제30대 문무왕 9년(670년) 2월의 삼국통일 성취를 기념하는 대사령의 사령문이 남아 있다. 그 대사령의 취지는 모역을 포함한 모든 죄인에 대한 사면, 전사(前赦) 뒤에 범한 모든 죄인에 대한 복권, 도적질한 자에 대한 변상 책임의 면제, 집이 가난하여 남의 곡식을 꾸어 먹은 자에 대한 채무 면제 등이다.

사면의 종별로 볼 때 대사에 해당하며, 거기에다가 민사적 채무까지 면제한 대사령의 경우라고 할 수 있다. 고려시대에는 제3대 정종 원년(946) 봄의 재이(災異) 사면으로 사면례가 시작되며, 국가나 왕가의 경사, 천재지변 등이 있을 때 수없이 사면령을 내렸다. 조선시대에는 1398년(태조 7) 8월의 정란입저대사(靖亂立儲大赦)로 사면령을 내렸으며, 정종도 1399년 8월에 유지(宥旨)를 내렸다.

이와 같이 우리나라의 사면제도는 중국의 제도를 답습하여 조선시대에까지 이르고 있음을 알 수 있다. 조선 말기의 『형법대전』에도 사면을 전제로 한 법규정이 여러 개 보이고 있어 군주의 특권으로 행하는 은사제를 받아들이고 있음을 알 수 있다.

대한제국시대에 『관보』에 실려 있는 재판소의 판결문을 보면, 재판소에서 판결을 언도하기 전에 반드시 법부대신을 통하여 왕에게 품신하게 되어 있었고, 왕은 판결을 보고 형이 무거운 것은 일일이 감형하여 바르게 고쳐서 언도하게 하고 있다. 즉, 판결이 날 때마다 특별 감형 또는 형을 면제하는 특사권을 행사한 것이다.

1945년 광복 후에는 미군정이 개시되어 군정청은 우선 그 해 9월 민족항일기 압제의 도구였던 정치적 악법을 폐지함으로써 구금 또는 구속되었던 모든 정치범이 자동적으로 사면되었고, 10월에는 이를 수정, 사면의 범위를 더욱 넓혔다.

1948년에 제정된 제1공화국 헌법은 행정권적인 특별 사면과 입법권적인 일반 사면의 두가지를 예정하고 있다. 1960년에 개정된 제2공화국 헌법은 특별 사면도 국무회의의 의결에 의하도록 하여 입헌주의적인 뜻을 명백히 하는 동시에 사면법의 입법 근거를 마련하였다.

1962년에 개정된 제3공화국 헌법은 국무회의 의결에 의한다는 부분을 삭제하였으며, 이는 1972년에 개정된 제4공화국의 유신헌법과 1980년에 개정된 제5공화국 헌법에 그대로 두어 오늘에 이르고 있다.

사면권의 기초

동양 사회에서 사면은 군주의 덕과 선정이 결부된 재이부서사상(災異符瑞思想), 즉 자연의 이상이나 재앙 또는 상서로운 일을 정치의 선악과 관련시켜 해석하는 사상을 기초로 하였으며, 사면은 재이를 막고 음양의 조화를 얻기 위한 군주의 특권 행위로 생각되어 왔다.

조선시대에 이르러 사면은 몇 사람을 놓아 버릴지언정 한 사람의 억울한 사람을 만들어서는 안 된다는 휼형사상(恤刑思想：慮囚·錄囚의 사상)으로 발전하였다.

1420년(세종 2) 4월과 1425년 6월에 내린 세종의 왕지를 통하여 억울한 사람을 풀어주는 사면제도의 기초가 음양실서(陰陽失序)의 회복에 있음을 알 수 있다. 세종은 또 사면에 관한 교지를 내려 개과천선하여 사회에 복귀시켜야 한다고 현대적 형법이론을 방불케 하는 주장을 하고 있다.

그러나 사면에 대하여 반대론이 없는 것은 아니다. 이미 산일된 옛 주나라의 책인 『일주서(逸周書)』 상훈편과 한나라 원제 초 광형(匡衡)의 상소, 그리고 왕부(王符)의 『잠부론(潛夫論)』에서 사면제도의 폐해를 비판하고 있다. 이익(李瀷)도 『성호사설』에서 사면제도에 반대하고 있다.

또한 관자(管子)도 사면반대론을 인용한 뒤 사면의 폐해를 지적하여 사면신중론을 펴고 있다. 서양법제사에서도 사면은 은사라고 하며, 군주 권력의 숭고성과 군주의 덕에 기초를 둔 특권 행위로 생각되어 온 오랜 전통과 역사를 가지고 있다.

이러한 군주의 은사권에 대해 근대 계몽주의시대에 들어와서는 그 남용에 대한 비판의 소리가 높아졌다. 그러나 오늘날까지도 각국에서는 사면제를 인정하고 있다.

그 이유는, 첫째 법률 규정의 획일성에서 생기는 결점을 완화하여 보다 공정에 접근할 수 있고, 둘째 재판의 결함을 교정하는 작용을 하며, 셋째 범죄인의 개전 또는 특히 정치범에 대해 정치정세의 변화로 인하여 처벌을 계속할 이유가 없어졌다고 생각될 때 필요하기 때문이다.

현대에서도 사면제도는 각국에서 유지되고 있다. 그러나 오늘날 사면제도의 기초는 국왕의 은혜적 은사가 아니고 어디까지나 정치적 목적을 위한 제도에 불과하다. 주권이 절대군주의 손에서 국민의 손으로 넘어 온 민주시대에서는 사면권의 주체가 군주이든 대통령이든 사면권 행사를 법률에 의해 하도록 함으로써 의회의 통제를 받도록 하고 사면권의 남용을 억제하는 방향으로 나아가고 있다.

현행법상의 사면

현행법상의 사면제도를 살펴보면, 「헌법」은 대통령에게 사면권을 부여하고 사면에 관하여 필요한 사항은 사면법에 위임하고 있다. 「사면법」에 의하면, 사면을 일반 사면과 특별 사면으로 양분하고 다시 사면·감형·복권의 세 종류로 세분하고 있다.

사면의 대상자로 일반 사면은 죄를 범한 자, 특별 사면과 감형은 형을 언도받은 자, 복권은 형의 언도로 인하여 법령의 정한 바에 의한 자격이 상실 또는 정지된 자 등을 규정하고 있다.

사면의 효과로 형의 언도에 의한 기성 효과는 변경되지 않으며, 사면 이후의 장래의 효과만 발생한다. 일반 사면은 형의 언도의 효력이 상실되며, 형의 언도를 받지 않은 자에 대해서는 공소권이 소멸되고, 특별 사면은 형의 집행이 면제된다. 일반 감형은 형을 변경하며, 특별 감형은 형의 집행을 경감한다. 복권은 형의 언도의 효력으로 인하여 상실 또는 정지된 자격을 회복한다.

1. 일반 사면

일반 사면은 대사(大赦)라고도 하며, 범죄자 전체에 대하여 범죄의 종류를 정하고 그 형을 사면하는 행위이다. 사면은 일반적으로 국가의 경조(慶弔)에 즈음하여 행해지는 전통적·의례적인 행사이며, 형사 정책적인 목적에서만 하는 것은 아니다. 일반 사면은 주로 정치범에 대하여 정쟁이 이미 진정되어 지난날의 정적을 처벌할 필요가 없을 때 민심수습책으로 행해진다.

그러나 일반 사면은 그 범위에 따라 때로는 법의 안정성과 법의 타당성을 해할 우려가 있고, 입법부에 대한 행정부의 월권 행위로 간주될 수도 있으므로 법률에 의해서만 할 수 있도록 입법부의 제약하에 두는 것이 원칙으로 되어 있다. 현행 헌법도 일반 사면은 국회의 동의를 얻도록 규정하고 있다.

우리나라의 일반 사면의 예를 보면, 제1공화국에서 1948년 9월 일반 사면령인 이른바 건국대사령을 공포하였다. 그 범위는 민족항일기의 구형법 각론 가운데 80여개 조의 범죄, 1백여 개의 각종 법령과 취체규칙 위반죄, 미군정하의 포고령 위반과 군정법령 및 규칙 위반죄 등이었다.

5·16군사정변 후에 군사정부하에서 1961년 6월, 1962년 5월(5·16사면령), 1963년 8월 세 번 일반 사면령을 공포하였고, 제3공화국 민정 수립과 동시에 1963년 12월 일반 사면령, 즉 민정수립 기념 대사령을 공포하였다.

형법 제2편 각론 중 거의 전편에 걸친 각죄를 사면함은 물론, 구형법·군형법·국방경비법·구해안경비법 등의 위반죄 등 광범한 죄를 사면하여 건국 사면에 비할 대사면을 하였다.

2. 특별 사면

특별 사면은 특사 또는 개별 사면이라고도 하는데, 이미 형을 언도받은 특정 범죄인에 대하여 형의 집행을 면제하거나 언도의 효력을 상실하게 하는 행위이다. 따라서 아직 형을 언도받지 아니한 자에 대해서는 특별 사면을 할 수 없다.

특별 사면의 효과는 원칙적으로 형의 집행을 면제할 뿐이고, 형의 언도의 효력은 존속하므로 다시 죄를 범하면 재범자가 되며, 장래를 향하여 언도의 효력까지 상실하게 하려면 특별 사면장에 그 취지가 명기되어 있어야 한다. 특별 사면의 실례가 많은 것은 3년간의 군정시대, 제3공화국·제4공화국의 특징이라고 할 수 있다.

1960년 7월의 장도영(張都暎) 외 44명의 반혁명사건을 위시하여 많은 반혁명사건, 1964년 11월의 황용주(黃龍珠) 필화사건, 1965년 5월의 경향신문사건, 1966년의 장준하(張俊河)사건, 1967년 6월 김재화(金載華)사건·남정현(南廷賢) 반공법필화사건, 그 해 7월의 동백림간첩사건, 1968년 3월의 조윤형(趙允衡) 의원사건, 1970년 7월의 김지하(金芝河) 오적필화사건 등도 중형을 받았지만 대개 특사로 풀려났다.

제5공화국에서도 1981년 3월 제12대 대통령 취임과 동시에 특사를 내린 이래 다음과 같은 주요 특사가 있었다. 1981년 4월 광주 5·18 관련자 83명, 1982년 8월 광복절 광주 5·18 관련자 1,286명, 12월 김대중(金大中) 등이다. 제6공화국과 제7·8공화국으로 이어지는 문민정부와 국민의 정부에서도 국가의 주요 기념일을 기하여 특사를 행하고 있다.

3. 감형

감형은 이미 선고된 형을 경감하는 사면 행위이며, 일반 감형과 특별 감형의 두 가지가 있다. 일반 감형은 해당자 전체를 대상으로 형을 경감하는 것으로 일반 사면과 같이 형벌권 전부를 포기하는 것이 아니고 장래에 대한 형을 변경하는 것이다. 형명을 변경하여 가벼운 형으로 바꾸거나 형기를 단축하거나 벌금이나 추징금 등 금액을 감해 주는 따위이다.

특정 범죄인에 대한 특별 감형은 일견 특별 사면과 비슷하므로 특별 사면에 원칙적으로 포함하여 공포되고 있으나, 특별 사면은 형의 집행 전부를 면제하는 데 대하여 특별 감형은 오직 형의 집행을 경감해 줄 뿐이다. 일반 감형은 대통령령으로 공포되며, 그 실례는 다음과 같다.

1948년 9월 일반 사면과 동시에 내려진 감형령, 즉 건국 기념의 일반 감형령은 사형을 무기로, 무기는 유기징역 20년으로, 유기징역 또는 금고는 형의 집행을 개시하지 아니한 자는 형기의 4분의 1을 경감하고, 형의 집행을 개시한 자는 잔형기간의 2분의 1을 경감한다는 내용으로 되어 있다.

1950년 12월 감형령은 성탄절의 일반 감형령으로 6·25전쟁 이후 비상사태하의 범죄 처벌에 관한 특별조치령 위반사건에 대한 형의 경감과 무기징역을 15년의 유기징역으로 징역 10년을 초과하는 형기의 2분의 1을 경감하는 사면을 내용으로 하고 있다.

1952년 8월 감형령은 이승만(李承晩) 대통령의 재취임을 기념한 일반 감형령으로 무기징역은 20년의 유기징역으로, 유기징역 또는 금고는 형기의 3분의 1 내지 2분의 1로 감형한 것이다.

4. 복권

복권은 이미 형의 집행이 완료된 자에 대하여 형의 언도의 결과로써 상실 또는 정지된 자격을 회복시켜 주는 사면 행위이다. 복권은 일반 범죄인을 대상으로 하는 행위와 특정 범죄인에 대한 개별적인 복권 행위의 두 가지가 있다.

자격 상실과 자격 정지는 형의 일종으로 영구적 또는 일시적으로 공무에 참가할 수 있는 자격, 즉 공민권을 박탈하는 것이다. 복권은 이러한 공민권의 전부 또는 일부를 회복시켜 주는 사면 행위이다.

일반 복권은 일반 감형과 같은 절차를 밟아서 이루어지고, 특정인에 대한 특별 복권은 검찰총장이 직권, 형의 집행을 지휘한 검사의 보고 또는 사건 본인의 출원에 의하여 법무부장관에 상신, 신청하여 이루어진다.

일반 복권은 대통령령으로 공포된다. 그 예를 들면, 1948년 9월 건국대사령을 내리면서 동시에 복권령을 내려 벌금형 이상의 형의 언도를 받음으로써 자격이 상실 또는 정지된 자로 1945년 8월 15일 전날까지 형의 집행을 마쳤거나 또는 집행의 면제를 얻는 자는 모두 복권시켰다.

일반 복권령은 1962년 5월과 1963년 8월에 내려진 일이 있다. 개별 복권령은 특별 사면·특별 감형에 포함되어 발표되는 경우가 많다.

참고문헌

『삼국사기(三國史記)』

『고려사(高麗史)』

『태조실록(太祖實錄)』

『정종실록(定宗實錄)』

『세종실록(世宗實錄)』

『헌법학개론』(김철수, 박영사, 1999)

『심기이선생유서』갑편 상책(문해출판사, 1964)

『中國法律發達史』(楊鴻烈, 商務印書館, 1925)

『九朝律志』(程樹德, 商務印書館, 1926)

『中國法制史』(陳顧遠, 商務印書館, 1934)

『唐律通論』(戴炎輝, 正中書局, 1964)

『中國法制史硏究』-刑法篇-(仁井田陞, 東京大學 出版部, 1959)

집필자

전봉덕