토지공개념 ()
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정의
토지의 배타적 사용권과 처분권을 보장하면서도 토지 가치는 공유해야한다는 것으로 토지를 공공재로 인식하는 부동산정책.
내용
토지공개념이라는 용어가 처음으로 사용된 것은 1976년 건설부 장관 발언이후 1978년 8·8조치를 내걸면서부터이며, 이것이 하나의 제도로 체계화된 것은 토지공개념위원회가 구성되고 연구보고서를 통해 법안의 기초가 마련되면서부터이다.
토지공개념위원회 보고서에 의하면, 토지정책의 목표는 토지자원의 효율적 이용촉진, 다양한 토지수요에 대한 원활한 공급과 이를 통한 지가의 안정, 토지보유의 저변확대로 모아진다. 그런데 토지자원의 효율적 이용촉진이란 부족한 토지자원의 제약성을 극복하기 위해 토지 이용의 효율화와 이에 따른 관리를 철저히 한다는 것이며 토지보유의 저변확대는 사회정책적 차원에서 개인간, 계층간 왜곡된 부와 소득의 분배를 수정하는 기능도 포함해야 한다는 것이다.
그리고 국가가 치중하는 토지정책의 기본 측면은 토지수요와 공급을 통한 지가의 안정이라 할 수 있는데, 지금까지의 정책이 공급일변도로 토지이용의 생산성을 극대화하는데 치중했다고 평가하면서 토지에 대한 불필요한 가수요를 없애는 등 수요측면의 조절을 강조하고 있다. 또한 토지의 특수한 성격 때문에 토지자원의 사회적 최적배분이 어렵다고 보고, 이러한 시장의 실패가 토지시장에 대한 공공개입의 당위성을 제공한다고 파악한다.
이러한 토지정책에 대한 인식에 기초하여 토지공개념의 실시 방향도 토지에 대한 사유재산제를 근간으로 하되, 토지이용규제, 토지세, 제한적 수용 등을 통한 시장기구의 원활한 기능 활성화에 두어진다. 따라서 공익확보라는 전제 아래 토지소유자와 잠재적 토지소유자, 곧 공급자의 수요자의 권리에 대한 부분적 제한 및 이같은 시장개입과 권리제한을 정당한 것으로 수용하는 사회적 합의 내지 가치관을 토지공개념이라 규정하고 있는 것이다.
이러한 토지공개념에 입각한 정책 법안이라고 하면, 「택지소유 상한에 관한 법률」, 「개발이익 환수에 관한 법률」, 「토지초과이득세법」을 지적할 수 있으며, 좀 더 확대해서 볼 경우 「토지관리 및 지역균형개발 특별회계법」, 「종합토지세법」, 「부동산 가격공시에 관한 법률」(약칭: 부동산공시법) 등도 포함시킬 수 있다.
의의와 평가
각 시대마다 토지정책은 그 시기에 당면한 토지시장문제를 완화 및 해소하는데 상당한 기여를 해왔다. 다만 투기억제와 규제완화가 반복되면서 정책의 일관성이 부족했고, 이 때문에 정책에 대한 국민의 신뢰가 훼손되었다는 지적이 많았다.
1990년대 이후 세계화의 영향으로 토지정책에서도 규제완화, 민영화, 개방화가 강조되고 있다. 그러면서도 토지가 공공의 복리증진을 위해 사용되어야 한다는 국민의 요구도 늘고 있다. 향후 토지정책은 이러한 사회적 갈등과 마찰을 최소화할 수 있는 방향으로 운영되어야 한다.
참고문헌
｢토지공개념과 지대조세제｣(김윤상, 『역사비평』66, 2004)
｢토지공개념과 독점자본의 토지소유｣(이철호·한상진, 『경제와 사회』7, 1990)
