병신정식 ()
내용 요약
정의
조선 후기, 정조가 1776년(정조 즉위) 무토(無土) 궁방전에 대해 도장 · 궁차 등의 파견을 통한 궁세 징수를 금지하고 각 읍 수령이 수취를 담당하여 호조에 상납토록 한 조치.
내용
조선 후기 왕실 재정 가운데 가장 큰 비중을 차지했던 궁방전의 확대는 세수의 감축과 주21· 도장(導掌) 등의 대민 침탈을 초래해 많은 문제를 드러내고 있었다. 임진왜란 이후 내수사와 궁방에서는 주인이 없는 토지를 개간하여 소유권을 획득하는 절수를 통해 주17을 확대해 나갔다. 17세기 이후 내수사와 궁방은 절수 외에도 구매의 방법 등을 통해 확장되었는데, 부세가 면제되었던 내수사와 궁방의 주3은 국가 재정의 위축을 초래하였다. 이로 인하여 조정에서는 궁방전의 확대를 제한하고자 하는 정책을 지속적으로 추진하였다. 하지만 실효가 있는 조치로는 이어지지 못하였다.
이러한 가운데 왕실 재정 문제에 고심하였던 정조는 즉위 직후인 1776년(정조 즉위)에 규정 외로 보유하고 있는 궁방전을 조사하여 대대적인 출세를 단행하고 여러 궁방의 전결을 호조로 이속시키는 등 다양한 조치를 취하였다. 이를 통해 6만여 결에 달하는 궁방전의 1/3∼1/2 정도가 과세(課稅)됨으로써 내수사와 주요 궁방의 면세결은 크게 줄어들고 면세 정액이 확정되었다. 이때 반포된 것이 ｢병신정식(丙申定式)｣으로 그 골자는 다음과 같다.
첫째, 수취액은 결당 전(錢) 7.67냥=미(米) 23두의 법정 세액을 준수하여 민원과 비리의 온상이던 도장을 내려보내 수취하는 주5을 폐지한다. 도장의 주18는 규정대로 지급한다.
둘째, 경기 지역의 무토(無土) 면세지는 도장의 농간을 막기 위해 화폐납만 허용한다. 경기 이외 지역의 주6 · 납전(納錢) 여부는 대동법의 규정을 준용하며 각 읍의 수취 과정에서 일체의 추가 징수를 금지하도록 하였다. 주7의 상납은 경기 지역은 연말을, 그 외 지역은 익년도 3월을 마감으로 하였다.
셋째, 주19와 세전(稅錢)은 각 읍에서 호조에 상납하여 호조가 궁방에 분급하도록 하였다. 상납 시 소요되는 각종 부가 비용은 원수(元數)에서 공제한다.
넷째, 각 읍은 상납 시에 궁방별 주10와 미전(米錢)의 액수를 기재한 주12을 작성하여 함께 올려 보내도록 한다. 진성이 올라온 다음 호조는 낭청 1명을 파견하여 세액을 확인한 후 해당 궁방의 주13에게 이를 내주도록 한다. 궁방의 곡자(斛子)는 유곡(鍮斛)으로 통일하고 추가 징수는 허용하지 않지만, 색락미(色落米) 3승을 책정하여 색미(色米) 1승은 주14이, 낙미(落米) 2승은 궁속에게 배당한다. 호조와 관계된 사안은 궁방에서 수본(手本) 등을 통해 공식적으로 처리하도록 하였다.
다섯째, 유토(有土) 면세지는 해당 궁에 소속시켜 차인을 파견, 수취하되 『속대전(續大典)』에 규정된 결당 조 200두를 준수하도록 하고 추가 징수가 있을 경우 처벌한다. 유토 면세지 중 토지 비옥도에 따라 결당 200두 미만을 거두는 곳은 그대로 징수한다.
｢병신정식｣은 무토에서의 수취액, 작전 · 작미, 상납 방식과 부대 비용, 호조의 출급 절차, 유토 면세 등에 관한 상세한 규정을 담고 있지만 그 핵심은 무토궁방전에 대한 도장 주15 금지와 호조 귀속이었다. 도장 · 궁차 등의 파견을 통한 궁세 징수가 금지되고 각 읍 수령이 수취를 담당하여 호조에 상납토록 하자, 내수사 · 궁방은 토지에 대한 직접적인 지배력을 크게 상실하였으며 호조로부터 상당수의 재원을 지원받지 않으면 안 되는 처지가 되었다. 무토의 수취액과 수취 과정은 사실상 전세 수취와 동일해지는 결과를 가져왔다. 여기에는 왕실 재정에 대한 제도적 통제를 의미하는 ‘궁부일체(宮府一體)’의 이념이 왕실 재정의 사적 · 자의적 성격을 주20시키고 운영의 공공성을 높이는 근거로 작용했다.
의의와 평가
｢병신정식｣은 무분별하게 확장되었던 왕실 재정을 제한하는 한편 궁방전을 국가에서 관리하게 함으로써 국왕 개인의 사적 성격을 탈각시키는 데 많은 기여를 하였다. 때문에 이후 왕실 재정 문제에 있어서 ｢병신정식｣은 하나의 주16으로 자리 잡아 왕실 재정에 대한 규범성을 강조하는 선례로, 이후 끊임없이 인용되었다.
하지만 ｢병신정식｣에도 일부 한계가 존재하였는데, 무토 면세결에 대한 도장의 파견이 완전히 근절되지 못한 채 지속되는 경우가 있었으며, 궁방전의 전체 규모는 ｢병신정식｣ 이후 상승하는 모습을 보여 주었다. 이로 인하여 순조 대와 철종 대에 다시 한번 궁방전의 액수를 제한하는 조치가 이루어지게 된다.
참고문헌
원전
단행본
논문
박준성, ｢17·18 세기 궁방전의 확대와 소유형태의 변화｣, (『한국사론』 11, 서울대학교 인문대학 국사학과, 1984)
송양섭, ｢정조의 왕실재정 개혁과 ‘궁부일체’론｣(『대동문화연구』 76, 성균관대학교 대동문화연구원, 2011)
송양섭, ｢임술민란기 부세문제 인식과 삼정개혁의 방향｣(『한국사학보』 49, 고려사학회, 2012)
엄기석, ｢19세기 전반 궁방전(宮房田) 운영과 의미｣ (『역사와현실』 107, 한국사연구회, 2018)
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인터넷 자료
기타 자료
주석