금융실명제 (金融實名制)

경제

제도

정의

1993년 우리 나라의 모든 금융거래를 금융거래 당사자 실제 본인의 이름으로 하도록 도입한 제도.

내용

우리 경제는 1997년 현재 지난 30년간 압축성장을 이룩하는 과정에서 많은 문제점을 안게 되었다. 개발을 위한 내자동원을 극대화하는 과정에서 가명·무기명 금융거래 등 잘못된 금융관행이 묵인되어 음성·불로 소득이 널리 퍼진 소위 지하경제가 번창하였다.

이에 따라 계층간 소득과 조세부담의 불균형이 심화되었으며, 재산의 형성 및 축적에 대한 불신이 팽배해져 우리 사회의 화합과 지속적인 경제성장의 장애요인이 되고 있다. 또한 비실명거래를 통해 부정한 자금이 불법 정치자금·뇌물·부동산투기 등 각종 비리와 부정부패의 온상이 되기도 하였다. 이로 인하여 일반 국민들 사이에 위화감이 조성되었으며, 대다수 국민들의 근로의욕을 약화시키는 요인이 되었다.

이와 같이 비실명 금융거래의 오랜 관행에서 발생되는 폐해가 널리 번짐에 따라 우리 경제가 더 나은 경제로 진입하기 위하여서는 금융실명제를 도입하여 금융거래를 정상화할 필요가 절실해졌으며, 그러한 요구가 사회단체를 중심으로 격렬하게 제기되었다.

이에 문민정부는 과거 정권에서 부작용을 우려하여 실시를 유보하였던 금융실명제를 과감하게 도입했다. 금융실명제는 모든 금융거래를 실제의 명의(實名)로 하도록 함으로써 금융거래와 부정부패·부조리를 연결하는 고리를 차단하여 깨끗하고 정의로운 사회를 구현하고자 하는 데 뜻이 있다.

이를 기반으로 금융자산에 대한 종합과세가 가능하도록 하여 공평과세를 이룩하고자 하는 제도이다. 금융실명제가 본래의 취지대로 금융거래의 정상화에 초점을 두고 추진되었다면 금융실명제의 이른 정착에도 큰 영향을 미쳤을 것이다.

1982년이철희(李喆熙)·장영자(張令子) 어음사기 사건 발생을 계기로 하여 금융실명제를 도입해야 한다는 논의가 제기되었다. 이에 정부는 같은 해 7월 실명자산 소득에 대한 종합과세제도의 실시를 발표하였다. 이것이 바로 7·3조치이다.

이에 따라 정부는 1982년 12월 금융실명거래에 관한 법률을 제정하였다. 그러나 금융실명화율이 60％에 불과할 정도로 비실명 관행의 뿌리는 깊었고, 전산 및 세무행정의 처리능력도 실명제 실시에 대처하기에는 부족한 점이 많았다. 거시경제 여건은 1980년의 마이너스 성장의 여파에서 완전히 벗어나지 못하고 있었으며, 경상수지도 적자를 기록하는 등 경제여건도 불리하였다.

이러한 실시여건의 미비로 인하여 금융실명거래에 관한 법률 중 실명거래 의무를 부여하는 제3조와 관련된 조항의 실시를 유보하였다. 그러나 금융실명제 유보 이후에도 정부는 금융실명거래 촉진을 위한 조치로써 1983년 7월 비실명 금융자산에 대한 차등 과세폭을 단계적으로 확대하였다. 도한 가계종합예금·저축예금·세금우대저축 등 실명으로만 거래가 가능한 금융상품을 보급하여 실제 명의의 거래를 촉진하였다.

그 뒤 1988년 10월 정부는 ‘경제의 안정성장과 선진 화합경제 추진대책’을 통하여 1991년 1월부터 금융실명제를 전면 실시할 것을 예고하였다. 1989년과 1990년 초 국민의 논란을 일으켰던 금융실명제의 실시 논의는 정부 차원에서 구체적으로 추진하여 1989년 4월 재무부 내에 ‘금융실명거래 실시 준비단’이 발족되었다.

이에 정부관련 부처 및 금융기관 대표로 구성된 ‘금융실명거래제 추진 실무대책위원회’가 구성되어 제도개선 방안, 예상되는 문제점 등에 대한 보완대책을 마련하는 등 구체적인 추진방안을 강구하였다.

그러나 1989년 하반기 이후 경제성장률 둔화, 국제수지의 악화, 증시의 침체, 부동산투기의 조짐 등 경제위기론이 제기되면서 실명제 실시는 소모적인 논의를 거듭한 뒤 다시 유보되었다.

1990년 4월 실명제 유보는 일반 국민의 충분한 이해와 동의 없이 경제상황 악화 및 준비사항 미비를 명분으로 제기, 일시 잠복하였지만 여전히 국민의 불신과 반발을 야기할 미제의 과제로 남아 있었다.

여러 가지 문제점을 명분으로 시행을 미뤄 온 제6공화국 노태우(盧泰愚) 정권에서 잠시 유보되었던 금융실명제는 김영삼(金泳三)정부가 들어선 해인 1993년 8월 12일 20시를 기하여 대통령 긴급명령 형식으로 전격 실시되었다. 이 긴급명령에 의해 종전의 금융실명거래에 관한 법률은 폐지되었다. 또한 모든 금융기관과 거래할 때는 실지명의(實地名義)의 사용이 의무화되었다.

그러나 이자·배당 소득 등에 대한 종합과세는 신경제 5개년계획의 세제 부문 계획에 따라 1995년 소득세법을 개정하고 1996년 1월부터 단계적으로 실시하여 1997년 5월 첫 신고를 받도록 하였다. 또한 주식양도 차익에 대한 과세는 신경제 5개년계획 기간중에는 실시하지 않기로 하였다.

우리의 금융실명제는 실명거래의 의무화, 이자·배당 소득에 대한 종합과세, 주식양도 차익에 대한 종합과세를 단계적으로 분리하여 실시하는 3단계 실시방안이라고 할 수 있다.

대통령의 긴급명령은 1993년 8월 12일 이후 은행·증권·보험 등 모든 금융기관과 금융거래를 할 때 반드시 실명을 사용하도록 의무화하고, 금융기관에서 실명여부를 확인하도록 하였다.

실지명의의 확인방법은 개인의 경우 주민등록증·운전면허증·공무원증 등 국가나 지방자치단체장이 발행한 사진이 부착된 증명서로 사진·주민등록증·성명으로 본인임을 확인하도록 하였다. 법인의 경우는 사업자 등록증, 납세번호증 또는 사업자 증명원으로 확인받도록 하였다.

한편, 기존 금융실명자에 대한 조치로는 첫째, 금융실명제 실시 일 현재 계좌가 개설되어 있는 모든 금융자산의 명의인(명의인)에 대하여 실명제 실시 이후 최초로 금융거래를 하는 때에 그 명의가 실명인지 여부를 확인 받도록 했다. 실명 확인절차를 거치지 않거나 비실명으로 확인된 자산은 인출을 금지(긴급명령 제3조)하도록 했다.

둘째 긴급명령 시행일로부터 2개월 이내(1993년 8월 12일부터 10월 12일까지)에 실명으로 전환하도록 실명전환 의무기간을 설정하고(긴급명령 제5조), 이 기간중에 실명으로 전환하는 금융자산에 대하여는 다음과 같이 조치한다.

① 실명전환 계좌별로 20세 미만 미성년자 1500만 원 이하, 20세 이상 30세 미만：3000만 원 이하, 30세 이상 5000만 원 이하에 대해서는 자금 출처 조사를 면제한다. ② 실명전환으로 상법·증권거래법·공정거래법 등 기존의 법률을 위반하게 되는 경우 1년 이내에 당해 위반사항이 시정되는 때에는 같은 법률에 의한 벌칙적용을 1년간 면제한다.

③ 과거 실명 형태의 차명으로 예입한 금융자산의 거래자가 종전의 명의를 본인의 실명으로 전환할 때에는 과거에 부족하게 원천 징수한 소득세를 추징한다.

셋째 실명전환 의무기간 경과 후에 실명으로 전환하는 자에 대하여는 다음과 같이 조사한다. ① 경과기간에 따라 실시 일로부터 매년 10％씩 최고 60％(증여세의 최고세율 수준)의 과징금을 부과한다(긴급명령 제7조).

② 실명전환 의무기간 경과일 이후(1993년 10월 13일)에는 비실명 이자·배당 소득에 대한 차등 소득세율을 현행 64.5％에서 96.75％로 인상하여 적용한다(긴급명령 제9조).

넷째 고액 현금인출 등의 경우 국세청에 통보하도록 하여 금융기간으로부터 대량 현금인출 사태를 방지한다(긴급명령 제10조). ① 실명전환 의무기간중 현금인출액이 3000만 원을 초과하는 자의 명단을 국세청에 통보하게 하여 특별관리를 함으로써 불필요한 자금인출을 억제한다.

② 이미 발행된 채권, 수익증권 및 양도성 예금증서를 실물로 보유하는 자가 금융기관과의 매매, 원리금 상환 등의 금융거래를 하는 경우, 점포별 월 거래금액이 5000만 원을 초과하면 그 내용을 국세청에 통보한다.

그리고 금융기관은 명의인의 서면상의 요구나 동의를 받지 아니하고는 그 금융정보를 타인에게 제공할 수 없도록 하고 있는데, 다만 예외적으로 다음의 경우에는 정보 제공을 인정한다(긴급명령 제4조 1항).

① 법원의 제출명령이나 법관이 영장을 갖고 요구할 때, ② 조세법률에 의하여 조사할 때, ③ 재무부장관·은행감독원장·증권감독원장·보험감독원장 등이 감독 및 검사에 필요하여 요구할 때, ④ 동일 금융기관 내부 또는 금융기관 상호간에 업무상 필요한 정보를 제공할 때, ⑤ 다른 법률에 의하여 불특정 다수인에게 공개가 의무화된 정보를 제공할 때 등이 그것이다.

그러나 예외적으로 정보제공이 용인되는 경우에도 사용 목적에 필요한 최소한의 정보를 주도록 범위를 규정하고, 문서에 의하여 점포별로 요구하도록 하고 있다(긴급명령 제4조 2항). 그리고 부당한 정보제공 요구를 받은 경우, 금융기관에 대하여 거부 의무를 부여하고(긴급명령 제4조 3항), 제공받은 금융정보를 타인에게 제공할 수 없도록 하였다(긴급명령 제4조 4항).

긴급명령은 실명거래 의무화의 실효성을 보장하고 철저한 금융거래 정보의 비밀보장을 위해 이를 위반하는 자에 대한 벌칙을 강화하였다. 먼저 실명에 의한 금융거래 의무를 위반한 금융기관 종사자에 대해서는 500만 원 이하의 과태료가 부과되며, 해당 금융기관에 대해서도 500만 원 이하의 과태료를 부과한다(긴급명령 제13조).

다음, 정보 누설 금융기관 임직원, 부당한 정보제공 요구자, 업무상 취득한 정보의 누설자 등에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 2000만 원 이하의 벌금을 부과하도록 하였다. 또한 행위자를 벌하는 외에 사용주인 법인 또는 개인에 대해서도 벌금 부과가 가능하다(긴급명령 제12조).

기타 조치사항으로 긴급명령은 중소기업 등 담보능력이 취약한 기업의 채무보증을 확대하여 기업의 자금난을 완화할 수 있도록 긴급명령 시행 후 6개월 이내에 신용보증기금의 보증한도를 2배까지 확대할 수 있도록 하였다(긴급명령 제14조).

또한 긴급명령의 실효성을 보장하기 위하여 긴급명령의 규정과 다른 법률의 규정이 서로 상치되는 경우에는 긴급명령을 따르도록 함으로써 다른 법률의 배제를 명문화하였다(긴급명령 제15조 2항).

이러한 금융실명제의 시행에 따른 비실명자금의 흐름을 막고, 한편으로는 이에 따른 부작용을 최소화하려는 정부의 노력이 여러 가지 방책으로 제시되었다.

먼저 정부는 1993년 8월 17일부터 11월 23일까지 군지역·농업진흥지역을 제외한 전국을 토지거래 허가구역을 지정하였다. 약 3개월 동안 국토의 93.8％에 해당하는 지역의 토지거래가 허가지역으로 확대되었다.

또한 건설부·토지개발공사·주택공사 등은 땅값 동향 감시반을 가동하여 부동산가격에 대한 감시와 감독을 강화하였다. 한편으로는 금융시장 안정대책으로 한국은행에 금융시장 안정 비상대책반을 설치했고, 실명제 실시에 따라 일시적으로 통화 유통속도가 하락하여 총통화 공급수준에 비하여 실질적으로 유동성이 낮게 나타날 가능성에 대비하여 통화를 탄력적으로 운용하였다.

또한 제도 금융권의 수신기반 확충을 위하여 소액 가계저축의 1인당 가입한도를 1200만 원에서 1800만 원으로 확대하였으며, 1994년부터는 개인연금 저축제도를 도입하였다. 이어 증권시장 안정대책에 대한 방안도 강구하였는데, 증권시장의 투자심리 안정을 위하여 기관투자가의 주식매수 확대를 유도하였고, 투신사의 주식매물 최소화를 위하여 국고 차입금 1조 원을 단계적으로 상환하도록 추진하였다.

아울러 증권사와 투신사의 은행차입금 7000억 원의 상환을 연기하고 은행과 증권금융(주) 간에 설정된 회전 한도(6000억 원)를 활용하여 증권사에 자금을 지원하도록 하였다. 또한 자금의 해외유출을 막기 위하여 정부는 개인과 기업의 해외송금 관리를 강화하였고, 해외정보를 수집하기 위한 체계도 구축하였다.

개인의 외화유출을 방지하기 위하여 증여성 해외송금에 대한 국세청 통보 제도를 강화하여 통보 대상을 연간 1만 달러 이상에서 건당 3,000달러 이상으로 조정하고, 통보시기도 매월에서 매주로 변경하였다.

기업자금의 해외 유출을 방지하기 위하여 국세청은 수출입 물품의 가격 적정성에 대한 조사를 강화하였고, 기업의 국제거래를 이용한 재산도피 행위에 대한 조사를 강화하였다.

금융실명제의 실시 이후 자금거래 내역이 국세청에 통보될지도 모른다는 불안심리가 확산되자, 이러한 불안심리를 진정시키기 위하여 정부는 1993년 8월 31일을 기하여 제1차로 보완조치를 발표하였다. 제1차 보완조치의 내용은 크게 세무행정상의 보안조치와 금융시장 안정을 위한 보완조치로 구성되었다.

세무상의 보완조치는 ① 실명전환 자료의 국세청 통보에 따른 자금 출처 조사의 완화, ② 생산 자금과 가계생활 자금에 대한 세무조사 배제, ③ 금융거래를 근거로 한 세무조사의 배제 등이다.

다음으로 금융관련 보완대책은 부작용 방지의 연장선상에서 탄력적으로 통화를 운용하여 금융시장을 안정시키고, 중소기업에 대한 지원 강화, 증권·채권 시장의 안정을 위한 정책방향을 밝히고 있다.

이를 위하여 제2단계 금리자유화 연내 실시를 발표하였다. 같은 해 정부는 제1차 보완조치에도 불구하고 여전히 남아 있는 세무조사에 대한 국민들의 불안심리를 감안하고 비실명자금의 실명전환이 미진한 상황을 고려하여 제2차 보완조치를 발표하였다.

그 주요내용은 ① 3000만 원 초과 현금인출 시에도 국세청 조사 배제, ② 과세표준 양성화 신고시 과거 세금에 대한 추적조사 배제, ③ 이자 배당소득세 추징방법 개선, ④ 개인별로 2억 원까지는 실명전환에 따른 자금출처 조사 배제, ⑤ 법인명의 실명화에 대한 세무조사 면제, ⑥ 증여세 자진납세자에 대한 세무조사 면제, ⑦ 정기 저리채권 발행 등이다.

금융실명제가 도입되면 금융거래 질서의 정상화, 조세부담의 형평성 제고, 변화와 개혁을 위한 초석 마련, 부정부패 및 사회부조리의 제거 등 긍정적인 효과가 나타날 것으로 기대했다.

그러나 금융실명제의 실시는 일부 긍정적인 효과에도 불구하고 도입 취지와는 달리 사정(査正：바로 잡음.)과 사회 정의 등 지나치게 정치적인 면을 강조한 나머지 제도의 정착에 실패하고 말았다.

원래 실명제는 실명거래, 금융소득 종합과세, 주식 매매차익에 대한 과세 등 세 가지 요인이 갖추어져야 완성된다. 문민정부는 1993년 실명거래, 1996년 종합과세를 시행하였으나 제도의 착근에 실패하여 미완의 정책으로 남게 되었다.

금융실명제는 1997년 말에 이루어진 대체입법에서 사실상 막을 내리고 말았다. 1997년 12월 30일 ‘금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급 재정경제명령’을 정부가 제출한 ‘금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률’이라는 대체입법안으로 통과되었다.

이 대체입법에서는 100만 원 이하의 소액금액, 외화가 우리 금융기관에 입금되는 외환의 환전, 외화예금 및 외화 표시 채권 구입 등의 경우에는 1년간 실명 확인절차를 생략할 수 있으며, 금융세율을 16.5％에서 22％로 올리는 대신 금융소득종합과세는 무기한 연기하였다. 여기에다가 자금출처를 묻지 않는 무기명 장기채권을 한시적으로 발생할 수 있도록 하고 있다.

1998년 말 외환금융 위기가 발생하자 전국경제인연합회(약칭 전경련) 등은 외환위기의 원인이 금융실명제에 있다고 주장하면서 이 제도의 폐지를 강력하게 주장하였다. 과거에도 그러했듯이 전경련, 재벌 등은 과거와 동일한 이유를 들고 나와 제도의 폐지를 주장하였다.

그러나 국제통화기금(IMF) 구제 금융측은 우리 정부와 자금지원 협상을 진행하는 과정에서 금융실명제의 유지를 강조하여 금융실명제의 완전 폐지는 면할 수 있었으나 제도의 핵심인 금융소득종합과세가 무기한 연기되었다. 사실상 금융실명제는 정착에 실패하고, 경제위기의 주범이라는 누명과 함께 사라지게 되었다. 따라서 초기의 도입 취지와는 달리 금융실명제가 사회의 모든 병폐를 치유할 수 있는 만병통치약은 될 수 없었으며, 하나의 제도로 그치는 데 지나지 않았다.

이러한 제도가 성공적으로 뿌리내리기 위해서는 제도적 기반을 마련하고 문제점을 보완하여 차근차근 추진해야 할 것이다. 이를 소홀히 한다면 금융실명제의 부활은 요원한 것이며, 설사 부활된다 하더라도 본질에서 벗어난 시비거리만 낳아 국력만 낭비할 것이기 때문이다.

참고문헌

『금융실명제 실시 1년의 평가와 정책과제』(안종범 외, 한국조세연구원, 1994)

『금융실명제 실시 1주년 백서』(재무부, 1994)

『한국국제50년 경제정책자료집』(한국개발연구원, 1995)

『문민정부 3년간의 경제운영』(재정경제원, 1996)

『금융실명제』(동아일보, 1998.4.2.)

집필자

이석무