지대 (地代)

경제

개념

정의

토지소유자에게 토지의 사용에 대하여 지급하던 현물, 화폐 또는 기타의 대가.

내용

지대는 토지소유를 전제로 했을 때만 발생할 수 있는 것이며 의의를 갖는다.

소유의 개념은 사용과 처분의 자유를 핵심으로 하는데, 우리 나라 역사에서 시대별로 토지내용별로 토지의 사용과 처분의 자유는 다르게 나타나므로 지대의 내용도 정확하게 구분하기는 어렵다.

지대는 토지 사용이라는 직접적인 효용에 대한 대가로서 토지 소유자에게 지불하는 것이기에, 공공복리 효용에 대한 간접적인 대가로서 국가에 의무적으로 납부하는 조세와는 구분된다.

그런데 토지국유제하의 봉건적 농업국가에서는 지대와 조세가 통합되어 국가에 귀속되므로 엄밀한 의미의 지대만을 구분하여 논의하기가 어렵다.

지대의 형태는 지불 품목에 따라 노동지대·생산물지대·화폐지대 등이 있다. 지대율(地代率)의 결정방법에는 정액제·정률제 등이 있는데 역사적으로는 타조법(打租法)·도조법(賭租法) 등으로 나타난다.

고조선이 성립되기 이전에는 국가적 체제가 형성되지 않았고 사유재산제도도 형성되지 않은 공동생산과 공동분배의 씨족공동체 생활을 하였기에 토지의 사용료인 지대는 경제적·사회적 논의의 대상이 되지 않았다.

그러나 씨족공동체 내부에 빈부의 차가 생기고 사유재산이 인정되고, 또 다른 부족에 대한 무력 정복이 활발해짐에 따라 지배와 피지배가 나타나게 되어 고조선시대에 사유재산을 인정하는 것에 관한 문헌을 볼 수 있고, 토지 사용에 대한 대가의 일부를 생산물로써 국가 또는 일정 지역 부족장에게 납부한 것을 추측할 수 있다. 마찬가지로 삼국시대에 와서도 모두 토지국유제를 원칙으로 하였기에 국가에 대해 생산물의 일부를 지대·조세로 납부하였다.

그러나 삼국 초기 강력한 중앙집권적 국가체제가 형성되기 전에는 일정 지역의 지배자·성주 등이 토지에 대한 전권을 행사하여 경작자인 농민은 농노적 지위로서 생산물에 대한 취득권·처분권이 없거나 생산물의 대부분을 지대로 납부하고도 노동지대를 제공하였다. 하지만 점차 국가체제를 갖추게 되자 지대의 부과기준도 설정하게 되었다.

고구려에서는 토지측량 단위로 밭이랑을 기준으로 하는 경묘법(頃畝法)을 수용하였는데, 농가를 상호(上戶)·중호(中戶)·하호(下戶)로 구분하여 각 호별로 1석·7두·5두의 생산물을 국가에서 받았다. 백제에도 파종량을 기준으로 하는 두락제(斗落制)라는 토지측량 단위가 있어 조(租)로서 생산물을 국가에서 받았다. 신라에도 수확량을 기준으로 토지를 측량하는 결부법(結負法)이 있어 생산물을 조로서 역시 국가에서 받았다.

삼국은 정복과정에서 획득한 토지를 원칙적으로 국가 소유로 하고 그 일부를 귀족·관료·군관들에게 나누어 주는 토지국유제가 원칙으로, 경영·수취 관계를 비롯한 생산관계에 따라 분류하면 국가직영지, 왕실직영지, 사전(賜田), 식읍(食邑)의 토지, 사원전(寺院田), 국가수조지(國家收租地) 등이 있다.

국가직영지는 관리경영자로 하위직 관리를 두고 관노비 또는 농민의 요역노동(徭役勞動)으로 경작한 것이기에 지대는 발생하지 않았다. 왕실직영지는 대부분 많은 노비가 왕실에 예속되어 있었기에 직영으로 생산하였으나 일부는 지역 거주인이 소작인으로 경영·생산하여 일정액의 지대를 왕실에 납부하였을 것이다.

식읍의 토지나 사전은 훈공이 높은 귀족들이나 특별 공훈을 세운 관료·귀족에게 지급하는 토지로, 국가가 조세·지대 등 징세권을 사인(私人)에게 이양하였기에, 수급자는 일정 지역 거주민을 소작인으로 하여 생산물의 일부를 지대로 받든지 아니면 사노비 등을 통하여 직접 경영을 했는데, 불모지의 경우 노예노동으로 생산하였다.

국가수조지의 경우에는 수조권(收租權)을 국가가 보유하고 거주 농민에게 토지경영권을 나누어 주고 봉건적 부담으로 지대를 조세에 포함하여 부담시켰다. 생산물지대가 압도적이었지만 일부 노동지대로도 부담시켰으며, 흉년일 때는 일시 일부 면제도 있었다.

통일신라시대에는 새로 획득한 넓은 영토를 대부분 국가수조지에 편입시키고, 신라에 반대한 귀족들로부터 몰수한 토지를 관유지(官有地)에 편입시키는 등 발전적·합리적으로 토지경영양식과 수취관계를 확립하였는데, 특히 관료전(官僚田)의 설정과 정전제(丁田制)의 시행이 그것이다.

관료전은 신문왕 7년(687)에 문무관료들에게 지위에 따라 차등을 두어 직전(職田)을 지급하여 수조권을 이양시켰는데, 주로 지역 거주 농민의 경작으로 운영되었다. 그러나 관료전의 경작 농민은 관료전 수급권자에게 일정의 지대를 납부하고도 국가에 공부(貢賦：공물과 세금)와 역역(力役)을 계속 부담하기에, 식읍·사전(賜田)의 경작 농민이 모든 부담을 국가로부터 면제받고 대신 모든 부담을 수급권자에게 지는 것과는 구분된다.

따라서 관료전의 경작 농민이 관료에게 납부하는 것은 순수한 지대이고, 국가에게 부담하는 것은 오늘날의 조세라고 볼 수 있다. 식읍·사전 경작 농민의 부담은 지대·조세의 혼합이라고 하겠다.

그리고 성덕왕 21년(722)에 처음으로 농민에게 정전(丁田)을 지급하였는데, 인정(人丁)을 기준으로 가호(家戶)를 상상(上上)에서 하하(下下)에 이르기까지 9등급으로 구분하여 농민에게 지급하고, 그 대가로 조(租)·용(庸)·조(調)를 기본으로 하는 지대를 부담시켰다. 조(租)의 부담률은 법정으로 10분의 1이었다.

고려시대에 와서 토지가 국가에 대한 공헌이나 직분에 따라 지급되어 여러 종류의 토지가 등장하게 되었지만, 초기 태조 때는 조(租)를 현물지대로 생산물의 10％를 수조권자에게 납부하였다.

성종 이후에는 공전(公田)의 경우 수확량의 25％를 국가에 납부하고 사전(私田)의 경우는 50％를 전주(田主)에게 납부하는 병작반수제가 주류였지만, 고려 말 공양왕 3년(1391) 5월에 과전법(科田法)을 공포하여 1결(結)의 생산량을 수전(水田)에 쌀 20석, 조전(早田)에 잡곡 20석으로 추정하고, 수조율(收租率)은 그 10분의 1로 정하였다.

이때 경작자는 공전·사전을 막론하고 수조권자에게 수전 1결에 최고 쌀 30두(斗), 전 1결에 최고 잡곡 30두의 조를 바칠 것을 규정하고, 그 이상을 받는 자를 처벌하도록 하였다. 그리고 수조율을 10분의 1로 정해 놓았으나 작황(作況)에 따라 납부액을 감액해 주는 답험손실법(踏驗損實法)을 실시하여, 해마다 수확기에 실지 답사하여 손재율(損災率)만큼 수조액을 감액해 주고 작황이 평균작의 2할(割)일 경우는 면제해 주었다.

토지를 독점적으로 소유하는 것은 국가지만 직접 생산자인 농민이 보유하는 토지를 민전(民田)이라고 하며, 이것은 삼국시대로부터 존재한 것이겠지만 사료(史料)에 처음 나온 것은 고려 초기이다. 전시과체제(田柴科體制)하에 직접 생산자인 농민은 민전의 보유자로서 국가에 예속된 농노적 지위에서 조·공부·요역·국역 등 봉건적 지대의 부담을 지고 있었다.

그러나 12세기에 귀족들의 반란 등으로 귀족정치가 몰락하고 무신정권이 등장하면서 민전은 점차로 봉건귀족들의 사유지로 전화되어 농장화되어 갔고, 민전 경작자들도 귀족들의 전호(佃戶：소작하는 농가)로 전화되어 감에 따라 국가에 대한 지대체계가 귀족에 대한 고율지대, 사민적 농노체계로 전락되었다.

하지만 고려 말 전제개혁의 결실로 성립된 과전법은 토지국유제를 재확인하여 모든 토지를 일단 국가의 지배하에 두고 농민의 보유지인 민전에 대한 처분권을 제한하고 그 매매와 임대를 법령으로 금지하였다.

조선시대에도 국가는 봉건적 토지 소유자이므로 국가가 획득하는 각종 조세는 지대와 뒤섞인 통일물로 나타난다. 조세로는 역시 조(租)·역(役)·공부(貢賦)가 근간이나, 17세기에는 역과 공부가 결세화되어 토지에 부과됨으로써 각종 세금이 토지에 집중되었다.

세조 11년(1465)에는 직전법(職田法)이 시행되어 현직에 있는 관리에게 수조권을 주었으나 대부분 1391년의 과전법체계가 이어졌다.

세종 때는 전제상정소(田制詳定所)를 두어 토지의 품질에 따라 6등급으로 나누고 풍흉의 정도에 따라 9등급으로 구분하여 실정에 맞도록 적정지대를 부과하는 연분구등법(年分九等法)을 제정하여 1결마다 최고 20두, 최저 4두를 부과하였다.

성종 때는 관수관급제(官收官給制)가 시행되어 관리가 농민으로부터 직접 지대를 받던 것을 국가가 대신 받아서 관리에게 지급함으로써 토지의 사유화와 고율지대의 횡포를 막았다. 명종 때는 직전제마저 소멸, 문란해져 실질적으로 토지의 사유화가 이루어져 경작 농민들은 전호나 소작인으로 전락하였다.

인조 12년(1634)에는 영정법(永定法)을 제정하여 연분구등법을 폐지하고 지역별로 고정 세율을 적용하여 경상도는 결당 16두, 전라도·충청도는 12두, 기타는 4두씩 징수하였다.

그러나 실제 토지사용에 대한 지대는 전호제(佃戶制)의 경우 생산물지대로 수확량의 2분의 1 또는 3분의 2까지 농장주 등이 징수하여 전호에게는 재생산 노동력을 최소한도로 보장하는 생산물만 지급되었을 뿐이다.

이러한 전호제는 16, 17세기에 귀족·세력가들의 토지겸병에 의해 더욱 확대되었다. 그리고 18세기부터는 지대의 형태와 지대율을 에워싼 지주와 경작 농민 간의 대립이 뚜렷하여 대여(貸與)와 차경(借耕)에는 지대의 형태·비율·기간 등의 계약이 이루어졌다.

사전의 경우 수확량의 2분의 1인 정률지대(定率地代)가 기본이었기에 농민은 지대 부담을 줄이려고 조직적인 항거까지 하였는데, 점차 정액지대화(定額地代化)되어 풍흉에 관계없이 일정액만 지대로 지불하게 됨으로써 생산 의욕이 높아지고 분쟁이 줄어들었다. 보통 평년 생산량의 3분의 1 정도가 정액으로 결정되었는데, 단 종자와 국가에 대한 전세(田稅)는 경작인이 부담하였다.

더욱이 그때 그때 시가(時價)에 의해 화폐로 환산하여 주고받은 대금납지대(代金納地代)도 발생하여 18세기 이래 일정액의 화폐로 지대를 내는 작전(作錢：물건을 팔아서 돈을 마련하는 것)과 도전(賭錢：한 해 동안에 이자를 얼마씩 내기로 하고 꾸어 쓰는 돈)도 시행되었다.

물론 지대 전체가 그렇게 된 것은 아니고 19세기 말부터 20세기 초에 이르러서도 정률지대가 대부분이었으며, 도전이 가장 적었다.

1894년 갑오개혁을 기점으로 토지에 대한 지대가 근대적으로 시작되었다. 농민의 경작권이 사유권(私有權)으로 지향, 강화되어 근대적인 사적 소유권이 확립되었고, 근대적인 토지 사용에 대한 대가로서의 지대가 형성되었다.

그리고 조세의 금납화(金納化)로 지대도 현물 납부방식에서 제도적으로 금납화가 시행된 것이다. 물론 대동법 실시 이후 미·포 중심의 물품화폐와 금속화폐가 지대·조세로서 납부되기는 하였다.

조세·지대의 금납화로 농민들이 실제로 편리한 점은 별로 없었고, 환전과정에서 일본인 미곡상의 횡포가 심하였다. 1910년 일본인에게 토지 소유가 인정되었고 1912년 ＜토지조사령＞에 의하여 전국 농토의 40％가 동양척식주식회사를 통해 이주 일본인에게 싼값으로 매각되어 많은 자작농이 일본인 소작농으로 전락됨으로써 일본인에게 지대를 납부하게 되었다.

우리 나라의 역사상 조선시대까지는 토지국유제를 근간으로 하는 봉건적 농업국가였기에 사유재산제도를 전제로 한 근대적 의미의 지대는 봉건국가의 조세체계에 혼합되어 나타났다. 즉, 국가에 납부하는 조·용·조가 종합적으로 토지 사용에 대한 대가이므로 지대문제를 고찰하는 데 조(租)만을 한정하여 논의할 수는 없다. 국가에 대한 역의 부담도 일종의 노동지대로 다루어야 할 것이다.

요역에 관해서 조선 전기 성종 때 최초로 연간 요역 일수를 제한하였으니 그 이전에는 법제상 무제한차역(無制限差役)이 가능하여 제도상으로는 지대율이 자의적·무제한적이었다. 다만 실제로는 흉작이나 국가의 경사가 있을 때는 특별 조치로 조·용·조 중 일부 면제도 있었다.

그리고 조(租)의 경우에 토지의 내용에 따라 근대적 의미의 지대에 해당하는가 조세에 해당하는가의 논란이 토지국유제 논란과 함께 분분한데, 근대적 의미의 지대와 조세가 봉건농업국가체제에서는 어쩔 수 없이 뒤섞일 수밖에 없기에 구분하여 논의하기가 곤란하다.

참고문헌

『한국토지제도사연구』(김옥근, 대왕사, 1980)

『한국경제사』(조기준, 일신사, 1982)

『한국경제사』(권병탁, 박영사, 1985)

『조선왕조재정사연구』 Ⅰ-지세편-(김옥근, 일조각, 1989)

집필자

장상진