종래의 정5품인 정랑 및 좌랑에 해당하는 직급으로 주로 과거와 고등문관시험 합격자로 충원되었다.
1895년(고종 32) 3월 의정부 기구를 대폭적으로 폐합, 축소하기 위한 계획의 일환으로 내각관제 개편을 단행, 각 아문(衙門)이 부(部)로 바뀌면서 부의 장관인 대신(大臣)과 협판(協辦) 아래에 국장·참서관·비서관·주사·고원(顧員)을 설치할 때 참서관제도가 신설되었다.
내각관제에 의하면 참서관은 총리대신의 명에 따라 조칙과 법률의 공포 및 그 조사를 업무로 하였다. 중추원의 참서관은 의장의 지휘에 따라 중추원의 상무(常務)를 관장하며, 각부의 참서관은 대신·협판의 명에 따라 관방(官房)의 사무와 심의입안을 관장하고, 각 국과(局課)의 사무를 도왔다.
참서관 중 1인은 대신의 비서관을 겸하게 하여 기밀사무를 관장하였다. 그러한 각 부처의 권한에 따라 주임관 1등에서 6등까지 참서관에 임용되었다.