국민참여경선제

國民參與競選制

• 정치·법제
• 제도
• 현대

집필 및 수정

• 집필 2023년
• 윤왕희 (서울대학교 한국정치연구소)
• 최종수정 2024년 09월 01일

내용 요약

국민참여경선제는 정당에서 공직 후보자를 선출하는 과정에 국민이 당내 선거의 유권자로 참여하는 경선 제도이다. 새천년민주당의 2002년 대선 후보 경선에서부터 도입된 국민참여경선제는 이후 양당의 국회의원 후보 공천과 지방선거 후보 공천에까지 확대되었으며, 한국 정당들의 보편적인 경선 방식으로 자리잡았다. 국민참여경선제는 정당의 개방성을 높이고 당내 민주주의를 확립하는데 기여하였다는 평가도 있지만, 정당 조직을 형해화하는 등의 부정적 결과를 초래하였다는 비판도 제기된다.

키워드

• 경선
• 공천
• 국민_참여
• 정당
• 한국_정치

정의

정당에서 공직 후보자를 선출하는 과정에 국민이 당내 선거의 유권자로 참여하는 경선 제도.

연원

2002년 새천년민주당의 대통령 후보 선출 과정에서 국민참여경선제(國民參與競選制)가 처음으로 도입되었다. 1987년 민주화(民主化) 이후에도 정당에 대한 개방과 당내 민주주의는 이루어지지 못하였는데, 2000년 총선시민연대(總選市民連帶)의 낙천 낙선 운동(落薦落選運動)과 함께 정당의 공천(公薦)^주1이 폐쇄적으로 이뤄진다는 문제점이 부각되었다. 당시 집권 여당^주2이었던 새천년민주당은 이러한 국민적 요구를 받아 들이는 동시에 추락한 정당 지지율을 끌어올리기 위한 방안으로 대통령 후보 경선에 일반 국민들이 참여하도록 하였다. 경선^주3 선거인단(選擧人團)^주4은 7만 명 가량으로 구성되었으며, 구성 비율은 대의원:당원:일반 국민이 2:3:5였다.

내용

공직 선거에 후보자를 추천하는 것은 정당의 핵심 기능 중 하나이다. 정당은 정권^주5 획득을 목표로 하는 정치적 단체이기 때문이다. 그런데 국민참여경선제는 정당의 가장 중요한 기능인 공천 과정을 당원이 아닌 일반 국민에게도 열려있다는 점에서 의미를 갖는다. 사실상 한국에서 그동안 당의 총재 또는 대표 지도자 1인이 결정한 공천을 일반 국민이 투표권(投票權)을 행사할 수 있는 경선을 통해 결정하게 된 것이다.

공천을 누가 결정하는지에 따라 즉, 공천 주체가 누구인지에 따라 정당의 성격은 달라진다. 공천 주체는 당 대표, 당 엘리트, 당 대의원^주6, 당원, 일반 유권자(有權者)로 구분할 수 있다. 일반 유권자가 공천 결정의 주체가 될 수 있다는 것은 정당의 개방적인 성격이 극대화되었음을 의미한다. 대선 후보 경선에서 시작된 국민참여경선은 국회의원 후보 경선, 지방 선거^주7 후보 경선으로 확대되었고 한국의 거대한 두 정당은 보편적인 경선 방식으로 국민참여경선제를 시행하고 있다.

변천사항

국민참여경선제는 선거인단의 구성 비율에 따라 다양한 방식으로 시행될 수 있다. 더불어민주당 계열의 정당은 대선 후보 경선에서 초기에만 당원과 일반 국민의 비율을 5:5로 구성하였을 뿐 이후에는 참여를 원하는 모든 국민에게 경선을 개방하였다. 즉, 완전 개방형 국민참여경선제를 시행하고 있다. 이와 달리 국민의힘 계열 정당은 대체적으로 당원과 일반 국민의 비율을 5:5로 구성하는 방식을 유지하고 있다. 부분 개방형 국민참여경선제를 시행하는 것이다.

국회의원 후보 경선에서는 더불어민주당 계열 정당이 일반 국민 100%의 선거인단을 꾸려오다가 2020년 총선부터 당원:일반 국민을 5:5의 비율로 반영하고 있으며, 국민의힘 계열 정당은 2004년 총선에서는 당원:일반 국민을 9:1의 비율로 반영했으며 이후에는 일반 국민의 반영 비율을 조금씩 높여왔고 2020년 총선부터 당원:일반 국민을 5:5로 반영하는 제도를 정착시켰다. 다만, 양당이 모두 일반 국민 선거인단에 대한 현장 투표가 아니라 여론 조사(輿論調査)로 바꾸어 대신함으로써 국민참여경선제가 처음 도입될 당시의 의미가 퇴색된 측면이 있다.

의의 및 평가

국민참여경선제가 정당의 개방성을 높이고 당내 민주주의를 확립하는 데 기여하였다는 평가가 있는 반면, 다음과 같은 측면에서 비판적인 의견도 있다. 첫째, 국회의원 후보 공천의 경우 전체 선거구(選擧區) 중에서 경선 실시 지역이 30% 내외에 그쳐 그 효과가 반감되었다. 둘째, 일반 국민들이 정당의 경선 투표에 자발적으로 참여하는 경우가 많지 않아 동원형 경선의 문제가 해소되지 못하고 있다. 셋째, 최근에는 국민참여경선이 여론 조사의 형태로 대체됨으로써 최초로 도입될 당시의 의미와 다르게 제도가 변하였다. 넷째, 국민참여경선제가 당원과 비당원의 구분을 흐리게 만들면서 정당의 조직이 형식만 남고 가치는 없어지는 결과를 가져왔다. 다섯째, 정당 조직이 취약해진 가운데 대선 후보를 중심으로 경선 지지자를 확보하려는 움직임이 강화되면서 팬덤 정치(Fandom政治)의 부정적 측면이 드러나고 있다.

참고문헌

• 단행본

• - 진영재, 『정당정치의 진화』 (연세대학교 출판문화원, 2020)

• - 강원택, 『한국정치론』 (박영사, 2018)

• 논문

• - 박찬표, ｢국민참여경선제의 제도 차이의 발생 배경에 대한 연구: 16-18대 대선후보 경선제도 비교｣ (『미래정치연구』 6-1, 명지대학교 미래정치연구소, 2016)

• - 윤왕희, ｢‘비호감 대선’과 정당의 후보 경선에 관한 연구: 경선 방식과 당원구조 변화를 중심으로｣ (『한국정당학회보』 21-2, 한국정당학회, 2022)

주석

• 주1

  : 여러 사람이 합의하여 추천함. 우리말샘

• 주2

  : 정당 정치에서, 현재 정권을 잡고 있는 정당. 우리말샘

• 주3

  : 둘 이상의 후보가 경쟁하는 선거. 우리말샘

• 주4

  : 간접 선거로 국가 수반이나 정부 수반을 선거하는 경우에 그 선거권을 소유한 선거인들로 이루어진 단체. 우리말샘

• 주5

  : 정치상의 권력. 또는 정치를 담당하는 권력. 우리말샘

• 주6

  : 정당이나 단체의 대표로 뽑혀, 회의에 참석하여 토의나 의결 따위를 행하는 사람. 우리말샘

• 주7

  : 지방 자치법에 따라 지방 의회 의원 및 지방 자치 단체장을 선출하는 선거. 우리말샘