전운사

轉運使

• 역사
• 제도
• 고려 전기

제도/관직

• 설치 시기: 고려 초기
• 폐지 시기: 1029년(현종 20)

집필 및 수정

• 집필 2022년
• 문경호 (공주대학교 사범대학 역사교육과, 고려시대사)
• 최종수정 2023년 11월 29일

내용 요약

전운사(轉運使)는 고려 전기에 각 도(道)에서 징수한 조세를 개경으로 운송하기 위해 파견된 관리이다. 전운사의 주요 업무는 제도(諸道)에서 징수한 조세를 중앙으로 운송하는 업무를 감독하는 것이었다. 전운사는 조세 운송 업무뿐만 아니라 외관과 함께 백성의 고소 업무를 처리하는 권한까지 수행하였다. 이는 지방 제도가 정비되면서 1029년(현종 20)에 폐지되었다.

키워드

• 금유
• 세공
• 제도전운사
• 조부제
• 조장
• 조창

정의

고려 전기, 각 도에서 징수한 조세를 개경으로 운송하기 위해 파견된 관리.

설치 목적

고려 초에 전운사(轉運使)는 각 도(道)에서 징수한 조세(租稅)를 개경(開京)으로 운송하는 업무를 감독하기 위해 파견되었다.

임무와 직능

고려는 처음 호족(豪族) 연합 국가로 출발하였다. 건국 후에도 지방 호족은 여전히 사병(私兵)을 거느리고 반독립적(半獨立的)인 세력을 형성하고 있었기 때문에 한동안 지방관을 파견하지 못하였다.

그러나 이들 향호(鄕豪)를 고려 왕조에 편입시키면서 어떤 방법으로든지 통제를 해야만 하였다. 그래서 기인제(其人制)^주3 · 사심관 제도(事審官制度)^주4를 실시하였고, 중앙의 명령을 받아 일정한 임무를 수행하는 금유(今有), 조장(租藏), 전운사를 파견하였다.

향호가 거두고 금유 · 조장이 수집한 조세를 중앙으로 운반했던 관리가 바로 제도전운사(諸道轉運使)였다. 건국 초창기에 고려 왕조가 지방을 통제하는 데 가장 긴요했던 것은 일반 행정 사무가 아니라 조세의 수납이었다. 918년(태조 1) 조부제(租賦制)를 정하여 실시하고, 949년(광종 즉위년) 주 · 현(州縣)의 세공액(歲貢額)을 정한 것은 이를 잘 말해 주고 있다. 여기서 징수된 세공^주5은 조창(漕倉)을 통해 개경으로 운송되었다. 따라서 외읍(外邑)^주1에 파견된 금유, 조장 등의 사자(使者), 또는 제도전운사의 제1차적인 임무는 조부(租賦)^주2 징수에 있었다. 전운사 앞에 제도(諸道)가 붙은 것으로 보아서 전운사는 금유 · 조장보다 더 넓은 지역에 파견된 것으로 보인다.

고려의 중앙 집권적^주6 체제는 광종(光宗) · 경종(景宗)을 거쳐 성종(成宗) 때에 이르러 그 기반이 정비되었다. 그러다가 최승로(崔承老)의 건의에 의해 983년(성종 2) 2월 전국에 12목(牧)을 설치하여 지방 제도^주7를 정비하였고, 외관(外官)^주8을 파견함으로써 금유 · 조장이 폐지되었다.

전운사의 특징 중 하나는 지방에 파견된 외관과 함께 백성들의 재판 업무도 담당했다는 것이다. 988년(성종 7)에 내려진 판(判)에는 “여러 도의 전운사 및 외관이 백성의 고소를 듣고도 처리하지 않아 경관(京官)^주9에게 재판을 받고 있으니, 그와 같이 단계를 뛰어넘어 재판을 하는 일이 생기면 고소한 사람과 주현(州縣)^주10의 장리(長吏)^주11들에게 벌을 주겠다.”라는 내용이 담겨 있다.

변천사항

이후 지방 제도가 정비되면서 전운사는 1029년(현종 20)에 폐지되었다.

참고문헌

• 원전

• - 『고려사(高麗史)』

• - 『고려사절요(高麗史節要)』

• - 『조선금석총람(朝鮮金石總覽)』

• 단행본

• - 변태섭, 『고려 정치제도사 연구』(일조각, 1971)

• - 채웅석, 『『고려사』 형법지 역주』(신서원, 2009)

• 논문

• - 김성준, ｢십훈요와 고려 태조의 정치사상｣(『한국중세정치법제사연구』, 일조각, 1985)

• - 변태섭, ｢고려 전기의 외관제｣(『고려정치제도사연구』, 일조각, 1971)

• - 변태섭, ｢고려 초기의 지방제도｣(『한국사연구』 57, 한국사연구회, 1987)

• - 임용한, ｢고려 후기 수령의 사법권 및 행형 범위의 확대와 그 성격｣(『한국사론』 33, 고려시대의 형법과 형정, 국사편찬위원회, 2002)

• - 한정훈, 『고려시대 교통과 조세운송체계 연구』(부산대학교 사학과 박사학위논문, 2008)

주석

• 주1

  : 외딴 시골. 우리말샘

• 주2

  : 공물, 특히 해마다 바치는 공물을 이르던 말. 우리말샘

• 주3

  : 고려ㆍ조선 시대에, 지방 호족 및 토호의 자제로서 중앙에 볼모로 와서 그 출신 지방의 행정에 고문(顧問) 구실을 하던 사람. 또는 그런 제도. 지방 세력을 견제하고 중앙 집권을 강화하기 위한 정책으로, 신라의 상수리 제도에서 유래하였다. 우리말샘

• 주4

  : 고려 시대에, 지방 호족을 견제하기 위하여 중앙의 공신을 그 출신지의 사심관으로 삼은 제도. 고려 태조 18년(935)에 처음 시행되었다. 우리말샘

• 주5

  : 해마다 지방에서 나라에 바치던 공물(貢物). 우리말샘

• 주6

  : 국가의 통치 권력이 지방에 분산되어 있지 아니하고 중앙 정부에 집중된. 또는 그런 것. 우리말샘

• 주7

  : 지방의 관습이나 도덕, 법률 따위의 규범. 또는 지방 사회 구조의 체계. 우리말샘

• 주8

  : 지방의 관직이나 관원을 이르던 말. 우리말샘

• 주9

  : 조선 시대에, 서울에 있던 여러 관아의 벼슬을 통틀어 이르던 말. 지방에 있던 것으로 개성부와 각 능전(陵殿)의 벼슬 및 수원부, 개성부, 광주부, 강화부의 유수(留守)도 포함한다. 우리말샘

• 주10

  : 주와 현을 아울러 이르는 말. 우리말샘

• 주11

  : 고려ㆍ조선 시대에, 각 고을을 맡아 다스리던 지방관들을 통틀어 이르는 말. 절도사, 관찰사, 부윤, 목사, 부사, 군수, 현감, 현령 따위를 이른다. 우리말샘