전정 ()
내용 요약
정의
조선 후기, 전결세(田結稅) 징수를 위해 수반되는 일련의 모든 행정과 제도.
내용
조선 전기 국가재정은 농업사회의 주요 재원(財源)인 토지와 호구(戶口)를 고려하여 주1, 공납(貢納), 주2 등으로 구성되었다. 그런데 17세기 이후 국가재정은 토지세를 중심으로 재편되는 양상을 보인다. 우선 훈련도감 급료를 지급하기 위해 토지세인 삼수미(三手米)가 신설되었고, 대동법이 시행되면서 공물가(貢物價)와 다양한 노동〔 요역(徭役)〕들도 지세화(地稅化)되었다.
대동법에는 지방 관청의 재정도 포함하고 있었기에 이전까지 지방에서 잡역(雜役)으로 수취하던 많은 영역도 토지세에 포함되었다고 볼 수 있다. 18세기 중반 균역법의 시행 과정에서는 주3에 따른 재정 손실분을 보전(補塡)하기 위해 주4를 새로 부과하였고, 이는 군역의 일부 토지세화를 의미하였다.
국가재정을 구성하던 주요 요소들이 지세화된 것은 농업사회에서 가장 확실한 생산 수단인 토지에 과세를 확대하여 과세 형평성을 제고하고, 안정적인 재정 체계를 마련하려는 의도가 깔려 있었다. 또한 일련의 지세화 과정에서 균세(均稅) 못지않은 일관된 지향점은 감세(減稅)였다. 주5의 하향 고정과 대동법, 균역법은 모두 기존에 과중한 부세를 일부 면제하여 백성의 부담을 줄여주려는 목적이 컸다.
전결세를 징수하기 위해서는 많은 과정이 필요하였다. 우선 과세 규정을 마련하고, 과세 대상인 토지를 조사하는 작업이 선행되어야 했다. 조사된 원장부(元帳簿)의 전답(田畓)을 기준으로 묵은 토지인 진전(陳田)과 왕실과 각사(各司)에 분급한 주6을 제외하고 실제 과세할 수 있는 토지인 기경전(起耕田)을 매년 정리하여야 했다.
또한 토지세는 풍흉에 따라 생산량이 크게 등락하였기 때문에 매년 전국의 주7를 파악하여 주8을 지급하는 작업도 필요하였다. 이를 급재(給災)라고 하였다. 그런 뒤 최종적으로 과세할 수 있는 출세실결(出稅實結)이 확정되면 각 세목에 따라 세액을 부과하였다.
전결세는 과세 이후의 징수와 운송 과정도 중요하였다. 곡물의 특성상 운송과 보관 과정에서 썩거나 동물로 인한 손실이 발생할 수 있었기에 조정에서는 이에 대한 비용도 갖추었고, 징수와 운송에 소요되는 각종 인건비도 책정하였다. 혹시 모를 농민들의 추가 부담을 미리 방지하려는 조치였다. 주9, 주10, 이가(二價), 주11, 주12, 주13, 주14 등이 그것이다.
상기한 일련의 과정에서 수반되는 모든 행정과 제도를 전정(田政)이라 한다. 전정은 17세기 초반 처음 등장하는 용어로서 당시 국가재정과 운영에서 전결세가 차지하는 위상이 크게 달라졌다는 점을 미루어 짐작할 수 있다. 조선 전기에 사용하던 주15라는 용어로는 전정의 다양하고 넓은 범위를 모두 포괄할 수 없었기에 전정이라는 용어가 등장한 것이다.
국가재정에서 전결세가 차지하는 규모가 대폭 커지면서 한동안 국가재정이 안정화되었지만, 전결세의 확대에는 몇 가지 큰 위험 요소가 있었다.
첫째, 전결세는 풍흉에 따라 편차가 매우 컸기 때문에 국가재정의 대부분을 전결세에 의존하는 상황에서 극심하거나 연속된 흉년은 재정 안정성을 떨어뜨릴 수 있었다.
둘째, 전결세는 전적으로 토지에 의존하였기에 토지 파악이 정확히 이루어져야 했지만, 양전(量田)을 실시하지 않는 일이 장기화되면서 균등 과세가 힘들어지고, 나아가 은닉 토지가 늘어나는 상황이 발생하였다.
셋째, 결수(結數)의 감소가 지속되면 장기적으로 세입(稅入)이 줄어 국가재정에 위협이 될 수 있었다. 실제로 18세기 이후 국가재정은 이러한 위험 요소가 모두 표면화되면서 곤란에 빠지게 되었다. 경자양전 이후 도(道) 단위 양전이 시행되지 않으면서 은결(隱結)이 점차 증가하였고, 주16이 강조되는 조정의 분위기는 과도한 재결 지급으로 이어져 계속해서 과세할 수 있는 기경전의 규모는 감소하였다. 이러한 기조는 19세기 이후에도 지속되면서 평년에도 1년 세입으로 세출을 감당하기 빠듯한 형편이었다.
18세기 이후 동전 발행이 확대되고 환곡이 고갈되는 현상은 전결세의 감소 현상과 무관하지 않았다. 정부는 결수 감소에 대응하기 위해 몇 차례 양전을 추진하였지만, 번번이 신하들과 농민들의 반대로 무산되었고, 부족한 재정을 보충하기 위해 대규모로 동전을 발행하기도 하였다.
19세기 이후에는 재정이 부족할 때마다 동전을 발행하는 것이 관례처럼 굳어졌고, 이는 물가 상승과 같은 다양한 문제들을 양산하였다. 중앙과 지방 관청에서 환곡을 사용하는 규모도 날로 증가하여 18세기 중반 이후가 되면 이미 여러 고을에서 원곡(元穀)이 바닥나는 상황을 맞았고, 19세기 중반을 즈음해서는 전국적으로 환곡의 원곡 소진이 심각한 수준에 이르렀다.
19세기 이후 지방 관청의 불합리한 수취 관행에서 동전은 빠지지 않았고, 환곡의 원곡을 채운다는 명분도 과도한 수취를 부채질하는 중요한 요소였다. 전결세 감소에 따른 국가재정의 위기는 19세기 민란의 근본적인 원인으로 지목되기도 하였다.
임술민란 이후 철종이 주17을 통해 가장 먼저 양전 시행의 방안을 물었던 것도 전결세 확충이 현 사태를 해결하는 가장 중요한 열쇠라고 판단하였기 때문이었다. 철종의 물음에 답한 응지삼정소에서도 많은 지식인들은 전결세 감소로 정상적인 국가재정을 운영할 수 없는 상황이 환곡의 재정 투입을 불러온 배경이라고 보았다.
요컨대, 전결세의 확대 과정은 백성을 위한 균세와 감세를 지향하며 안정적인 재정 관리를 도모하였지만, 정기적인 양전과 제한적인 급재를 통한 과세지 관리가 이루어지지 않으면서 결과적으로 국가재정과 농민 경제 모두에 부정적인 영향을 준 측면도 적지 않았다.
참고문헌
논문
임성수, ｢조선후기 호조의 재정운영 연구｣(고려대학교 박사학위논문, 2019)
이철성, ｢18세기 전세 비총제의 실시와 그 성격｣(『한국사연구』 81, 한국사연구회, 1993)
정선남, ｢18 · 19세기 전결세의 수취제도와 그 운영｣(『한국사론』 22, 서울대학교 국사학과, 1990)
이영훈, ｢조선 후기 팔결작부제에 대한 연구｣(『한국사연구』 29, 한국사연구회, 1980)
주석
집필자