훈령 ()
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정의
상급 행정기관이 하급 행정기관(보조기관 포함)의 권한행사를 지휘하기 위하여 발하는 명령.
내용
훈령을 발할 수 있는 권한을 훈령권이라 한다. 훈령권은 법령에 규정이 있는 경우(정부조직법 제10조 제1항, 제29조 3항)도 있으나, 규정이 없는 경우에도 상급행정기관은 필요에 따라 훈령을 발할 수 있다.
훈령은 협의의 훈령만을 의미하고 이 밖에 지시·예규(例規) 및 일일명령(日日命令) 등으로 나누어 볼 수 있으며(정부공문서규정 제4조 2호), 일반적으로는 관보(官報)에 공시하는 것이 보통이다. 그러나 공시하지 않는 것도 있다. 이것을 내훈(內訓) 또는 내규(內規)라고 한다.
훈령은 직무의 집행방침을 정하고, 법령의 해석과 운용방침을 통일하기 위하여, 또는 어떤 사무에 관하여 상급 행정기관의 승인을 받게 하기 위한 경우에 발한다.
훈령은 법규의 성질을 가지지 않지만 집무기준 또는 법령해석 기준을 제시하여, 행정조직 내부에서 하급행정기관을 구속한다. 그러므로 일반적·추상적 내용을 가진 훈령은 하급 행정기관의 행정작용의 기준이 되는 점에서 사실상 법규와 같은 기능을 하는 경우가 있다.
또 행정규칙의 성질을 가지므로 일반 사인(私人)은 구속하지 않는다. 따라서 훈령은 법규가 아니므로 이를 위반하여도 위법은 성립되지 아니하며, 그에 대한 구제는 청구할 수 없다. 그러나 특별권력관계 내부에서 훈령을 위반한 경우에는 징계의 사유가 된다.
훈령은 독립의 권한을 가지는 하급 행정기관에 대해서는 발할 수 없다. 또 훈령은 직무명령과 구별되어야 한다. 직무명령은 행정관청을 구성하는 특정인이 아니라 상급 공무원이면 누구나 하급공무원에 대하여 발할 수 있는 지휘명령을 총칭하는 개념이다.
또 직무명령은 현재 담당하고 있는 직무에 관한 것뿐만 아니라 널리 직무와 관련되고 있는 사항에 대하여도 발할 수 있다. 훈령은 특별한 절차나 형식에 의하지 않고 문서 또는 구술의 형식으로 발할 수 있다. 그리고 훈령은 행정의 예방적 감독수단의 하나이기도 하다.
훈령이 유효하게 성립되기 위해서는 지휘감독권을 가진 상급행정기관과 하급행정기관이 각각 그 권한과 소관사무에 속한 것이어야 하고, 하급행정기관에게 권한행사의 독립성이 보장되어 있는 사항이어야 한다.
그리고 내용이 명백하고 가능한 것이어야 하며, 법령에 위반되지 않는 것이라야 한다. 그러나 위법한 훈령이 공무원에게 발하여졌다고 하더라도 원칙적으로 항고소송의 대상은 되지 아니한다.
참고문헌
『현대행정법론』 상(서원우, 법문사, 1983 수정판)
『행정법』 Ⅰ(김남진, 박영사, 1986)
『신행정법론』 상(이상규, 법문사, 1986)
집필자