난개발 (亂開發)

인문지리

개념

정의

종합적인 계획없이 이루어진 개발로 인해 다양한 도시문제와 사회적 비용을 발생시키는 개발형태.

개설

난개발이 갖는 일반적인 의미는 개발사업의 외부불경제효과 등 도시개발로 인해 발생하는 일체의 부정적 현상을 총칭하는 용어이다. 이러한 난개발은 두 가지로 구분할 수 있는데, 하나는 토지이용계획에 의한 개발규제 여부에 기초하고, 다른 하나는 환경친화성을 기준으로 한다. 전자의 경우 난개발은 종합적인 토지이용계획이 없이 기존 시가지 주변으로 밀집 또는 산발적으로 시가지 개발이 이루어져서 진입도로․상하수도 등 기반시설과 주민생활에 필요한 공공시설 및 복리시설이 제대로 공급되지 못한 채 개발이 이루어지는 현상을 가리킨다. 후자의 경우 난개발은 계획의 유무와 상관없이 개발이 친환경적이지 못한 형태를 지칭한다. 즉 환경훼손 여부가 난개발을 판단하는 기준인데, 예를 들어 보전해야 할 필요성이 높은 녹지공간에 아파트를 건설하는 행위가 이에 해당한다.

내용

국토의 난개발문제는 1960년대 이후 우리나라의 압축적 산업화 및 근대화 과정에서 항상 노정된 문제였음에도 불구하고 최근 본격적으로 사회적 문제로 등장하게 되었던 것은 대도시 근교 특히 수도권의 난개발이 실질적인 사회적 이슈로 자리매김 했다는 사실과 국민들의 환경의식 성숙과 시민운동의 제고에 그 뿌리를 두고 있다. 특히 국토의 난개발문제를 야기한 주범으로 지적된 것이 준농림지역제도이다. 이 제도는 1993년 개발 가용지 확대를 목적으로 도입되었는데, 제도의 도입 이후 약 3만 건의 공장과 30만여 호의 주택을 건설하여 부족한 주책 및 공장용지를 원활히 공급하는 등 제조업의 경쟁력 확보와 주택가격 안정에 기여하였다고 평가를 받는다.

그러나 준농림지제도를 도입한 이후에 수많은 숙박업소와 음식점이 난립하고, 더욱이 주변 환경과 어울리지 않는 소규모의 초고층 공동주택이 우량농지와 녹지공간을 잠식하면서 건설되는 부작용을 낳게 되었다. 특히 수도권의 경우 분당신도시의 5배에 달하는 중소주택단지의 건설로 기반시설 부족, 교통체증, 환경악화 등 부작용을 초래하였으며, 이외에도 백두대간 훼손, 생태계 파괴 등이 사회문제로 등장하게 만들었다.

난개발의 원인에 대해 많은 사람들이 법령과 제도의 미비를 들고 있다. 특히 1980년대 대규모 신도시 개발을 통한 주택공급정책이 자재난, 인력난, 공공편익시설 공급지연, 자족기능 미비 등의 문제를 야기한다는 반성 속에서 대규모 신도시 건설보다는 준농림지역 개발과 미니 신도시의 분산적 개발로 정책이 전환하면서 문제가 본격적으로 발생하게 되었다고 분석된다. 준농림지역을 ‘보전을 주로 하되 개발이 허용되는 곳’으로 애매하게 규정함으로써 편법적인 개발이 가능하도록 만들어 버렸으며, 이에 더하여 지방자체단체의 ‘개발욕심’이 상황을 더욱 악화시키게 되었다.

이후에 심각한 사회적 문제로 등장한 난개발문제에 대응하기 위하여 국토관리체계 그 자체를 근본적으로 전환하는 노력이 뒤따르게 되었다. 그 핵심내용은 ‘선계획·후개발’의 원칙에 입학해서 현행 도시지역과 비도시지역으로 이원화되어 있는 토지이용체계를 일원화하여 전국단위의 국토계획체계 하에서 전국토가 사전계획에 입각한 개발․관리가 이루어지도록 제도적 정비를 추진하게 되었다.

현황

난개발을 방지하기 위하여 도입된 과거 준농림지역에 해당하는 관리지역은 토지적성평가를 통해서 보전, 생산, 계획관리지역으로 토지이용계획을 세분화하고 해당 토지의 특성에 따라 차별적으로 관리하는 시스템이 마련되었다. 이러한 관리지역은 우리나라 국토의 24.6%에 해당한다.

의의와 평가

준농림지역 제도의 도입에 따른 난개발에 대한 대응을 통해서 우리나라는 그동안 도시와 비도시지역으로 구분된 토지이용 관리체계를 통합시켰고 선계획·후개발이라는 보다 바람직한 개발사업 추진원칙을 마련하게 되었다.

참고문헌

「난개발 대책의 문제점」(박헌주, 『공간과 사회』 제14호, 2000)

「국토 난개발 방지를 위한 종합대책」(최정기, 『국토』 제226호, 2000)

「난개발 방지를 위한 공공기반시설 투자 합리화 방안」(허재완, 『토지연구』 제11권 제2호, 2000)

집필자

이원호