삼정이정절목 ()
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내용 요약
정의
1862년(철종 13) 민란의 원인으로 지목된 삼정의 폐단을 바로잡기 위하여 제정한 법령서.
편찬 경위
삼정은 조선 후기 등장한 국가의 부세 운영 방식이다. 조선왕조의 본래 부세 제도는 당의 조용조(租庸調) 체제를 본뜬 전세, 군역, 공물의 형태로 운영되었다. 그러나 17세기 이후 대동법의 시행으로 공물이 토지세로 전환되고, 새로운 재정원으로 환곡이 등장하면서 조선의 국가 재정은 전정(田政), 군정(軍政), 환정(還政)으로 재편되었다. 삼정(三政)이라는 표현은 18세기 중엽에 이르러 공식적으로 사용되었던 것으로 보이는데, 이 시기는 균역법이 시행되고 환곡의 부세화가 본격화되던 시기였다.
전정은 통상 전세와 대동세의 부과와 수취, 군정은 군역 충정과 군포 수납, 환정은 환곡의 분급과 모조(耗條)의 재정 활용을 의미한다. 삼정은 운영상에 있어서 여러 문제가 야기되고 있었는데, 19세기에 이르러 더욱 심화되었다. 중앙 정부와 지방 군현은 여러 방편으로 삼정의 개선책을 마련하였다. 이를 테면 19세기 경주부에서 환곡의 문제를 해결하고자 호환제(戶還制)를, 군포 부담을 완화하고자 동포제(洞布制)를 시행한 것이 대표적이었다. 그럼에도 불구하고 삼정으로 인한 민의 부담은 크게 개선되지 못했다.
결국 1862년(철종 13) 단성을 시작으로 발생한 민란은 진주를 거쳐 전국적으로 확산되었다. 중앙 정부에서는 안핵사를 파견하여 민심을 달래는 한편 주동자를 찾아내 처벌하였다. 그리고 동시에 민란의 원인으로 지목된 삼정의 문란을 개선하고자 같은 해 5월 삼정이정청(三政釐整廳)을 설치하였다. 그리고 정원용(鄭元容) · 김흥근(金興根) · 김재근(金在根) · 조두순(趙斗淳) 등 원로들을 이정청 총재관(摠裁官)으로, 김병익(金炳翼) · 김병국(金炳國) 등 판서들을 이정청 당상관으로 임명하고, 전국의 관료와 지식인들에게 삼정 해결 방안에 대한 의견을 물었다. 철종의 책문(策文)에 대하여 관료와 지식인들은 응지삼정소(應旨三政疏)를 올렸고, 삼정이정청에서는 응지삼정소를 바탕으로 『삼정이정절목(三政釐整節目)』을 간행하여 반포하였다.
내용
『삼정이정절목』은 1책으로 된 필사본이다. 서두 부분에 좌의정 조(趙)라고 기록되어 있어 이정청 총재관이었던 조두순이 절목 작성에 책임자였음을 알 수 있다. 절목은 삼정의 각 부문별 개선 방향에 대하여 수록하고 있다.
먼저 전정을 살펴보면, 양전(量田)을 한 지 오래되어 전결(田結)이 날마다 감소되었고, 각종 면세전과 국용의 증가로 민생은 어려워졌다. 국고도 날로 고갈되어 양전을 새로 실시해야 될 처지였지만, 그것은 시간이 오래 걸리고 방대한 작업이므로 당시로서는 불가능하였다. 이에 그 대책으로 13조목을 제정하였다. 그 내용을 보면, 다음과 같다. 우선 3세(三稅: 전세 · 군포세 · 환곡) 이외의 각종 부가세와 도결(都結) · 방결(防結)의 폐단을 모두 없앴다. 각 궁방(宮房)의 면세전은 정조 즉위년에 만든 병신정식(丙申定式)에 의하며, 경각사(京各司)에 바치는 물종(物種)은 본가(本價) 이외 징수를 금지하였다. 또한 제보(堤洑)의 잠경(潛耕: 수세를 내지 않고 몰래 경작함)과 축보(築洑: 사사로이 논에 물을 대기 위하여 둑을 쌓거나 보를 만듦) 및 내사(內司) 각 궁방의 수세를 금지하였다. 그 밖에 어염선세(漁鹽船稅), 기타 해세(海稅)는 균역청(均役廳)에서만 수세한다는 등의 내용이었는데, 이러한 내용은 근본적인 대책이 되지 못하고 그 폐해를 수정하는 정도였다.
다음으로 군정을 살펴보면, 국초의 부병제(府兵制)가 중종 이후 1인당 포 2필을 내고 신역(身役)을 대신하는 보포제(保布制)로 바뀌어 그 수입은 군용(軍用)에 충당하였다. 임진왜란 후 군역을 면제해 주는 대신에 양역(良役)이라 하여 군포를 징수하였다. 이것은 국방상 목적보다는 국가 재정 수입원이 되었다. 균역법 실시 이후에 백성들의 부담은 약간 줄어들었으나, 온갖 수단을 동원하여 양역을 피하려고 하였다. 이에 군액(軍額)은 날로 감소되어 군안(軍案)에 남아 있는 잔민(殘民)들의 부담은 가중되었고, 지방 탐리(貪吏)들의 황구첨정(黃口簽丁) · 백골징포(白骨徵布) · 족징(族徵) 등은 그들을 더욱 괴롭혔다. 이러한 문제를 해결하기 위해 조정에서는 교구책으로 다섯 가지 절목을 정하였다. 그 내용을 보면, 연한(年限)이 지난 첨정은 징수를 못 하고, 교원(校院)의 보솔(保率)과 각 청(廳)의 계방(桂坊)을 혁파하며, 각 읍의 군총(軍摠)을 균형있게 하며, 앞으로 모칭(冒稱) · 남탈(濫奪: 지나치게 월권하거나 탈을 내게 함)을 엄금한다는 내용 등이었다. 그러나 이것도 근본적인 대책은 되지 못하고 폐해를 수정하는 정도였다.
마지막으로 환정을 살펴보면, 당시 가장 큰 폐단으로 인식되고 있다. 이때 허록각곡(虛錄各穀: 거짓으로 꾸며서 장부에 기록한 곡식)을 모두 탕감하도록 파환귀결(罷還歸結: 잘못된 환곡의 수량을 바로잡아 깨끗이 종결함)의 원칙을 세웠다. 교구책으로 23절목을 들고 있는데, 그 내용을 보면 다음과 같다. 환곡(還穀)의 혁파, 각 도의 실환총(實還摠)을 236만 1698석으로 하여 3년 내 비축하고 항류곡(恒留穀: 창고에 항시 준비하여 두어야 할 일정량의 환곡)을 150만 석으로 하고, 허류환(虛留還)의 3분의 1을 전(錢)으로 하며, 각 도의 시기실결(時起實結)은 결전례(結錢例)에 따라 매결 2냥씩 받는다. 또한 각 영읍(營邑)의 잡비는 대전(代錢)한 것으로 충당하고, 각 감영의 결전 중 일부를 공용에 쓰도록 한다는 등의 내용이다. 이처럼 환정은 '파환귀결'이라는 원칙을 내세워 전정이나 군정에 비하여 보다 근본적인 교구책을 제시하였다.
이 절목 끝에는 시기전결수(時起田結數)와 환총(還摠) · 별치질(別置秩)과 제유곡질(諸留穀秩)을 기록하고 상납질(上納秩)로써 결여전(結餘錢)과 환여전(還餘錢)의 상납 규정을 기록하였다. 이밖에 부록은 현재 소장되어 있는 본에 따라서 다르다. 고려대학교 소장본의 부록에는 정원용(鄭元容)이 제안한 「환정이정절목(還政釐整節目)」이 있으며, 한국학중앙연구원 장서각 소장본의 부록에는 「사창절목(社倉節目)」과 「삼정교략의(三政矯略義)」가 있다.
참고문헌
원전
『삼정이정절목(三政釐整節目)』
『철종실록(哲宗實錄)』
『경산집(經山集)』
논문
문광균, ｢19세기 경주부의 재정운영과 임술민란｣(『역사와 담론』 65, 호서사학회, 2013)
박광성, ｢진주민란의 연구｣(『인천교육대학논문집』 3, 1968)
송찬섭, ｢1862년 삼정이정청의 구성과 삼정이정책｣(『한국사학보』 49, 고려사학회, 2012)
송찬섭, ｢1862년 삼정이정논의와 환곡정책의 전개｣(『역사연구』 23, 역사학연구소, 2012)
송찬섭, ｢임술민란기 부세문제 인식과 삼정개혁의 방향｣(『한국사학보』 49,고려사학회, 2012)
인터넷 자료
기타 자료
집필자