막부(幕府)의 상층부를 구성하는 속료(屬僚)이다. 중국 사서(史書)의 동이전(東夷傳)에 의하면, 고구려는 중국의 막부체제를 수용하고 있었다. 광개토왕 때 장사·사마(司馬)·참군관(參軍官)을 설치하여 막부체제를 확립, 적어도 장수왕대까지는 막부체제가 운용되었다.
장사가 기록상 출현하는 시기는 대체로 중국의 남북조시대와 일치한다. 그리고 중국의 제왕조와 동이 여러 나라의 관계상에서 출현하고 있다. 그 임무는 모두 외교사절에 국한되어 있다.
어떻든 장사의 파견 주체는 고구려왕이고, 객체는 중국 제왕조의 황제에 해당한다. 그러므로 그 파견은 중국황제에 의한 책봉체제(冊封體制)와 깊이 관련되어 있다.