공공부조사업(公共扶助事業)

사회구조

제도

공공부조(公共扶助)란 국가와 지방자치단체의 책임하에 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저 생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도(사회보장기본법 제3조 제3호).

이칭

이칭: 사회부조(Sozialhilfe), 공적 부조

내용 요약

공공부조란 국가와 지방자치단체의 책임하에 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저 생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도이다. 민주주의, 법치주의와 더불어 현대 헌법의 가장 중요한 원리로 꼽히는 사회국가원리는 사회적 기본권과 사회적 시장경제를 통해 실현된다. 특히 사회적 기본권의 하나인 인간다운 생활을 할 권리는 사회보장을 통해 구체화되기 때문에 공공부조는 사회보험, 사회서비스와 함께 사회보장제도의 구성요소이다. 이는 빈곤층의 생계보장과 의료보장은 은혜를 베푸는 것이 아닌 국가의 과제이며, 국민의 권리임을 의미하는 것이다.

키워드

정의

공공부조(公共扶助)란 국가와 지방자치단체의 책임하에 생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저 생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도(사회보장기본법 제3조 제3호).

헌법적 근거와 제도의 목적 및 기능

사회적 정의 또는 형제애와 같은 연대성의 이념은 자신의 능력으로 생계를 유지할 수 없거나 어려운 사회적 약자에게도 인간의 존엄에 상응하는 자율적인 삶을 영위할 수 있는 최소한도의 물질적 기초가 마련될 것을 요청한다. 사회국가 원리는 사회적 정의를 이념으로 하는 헌법의 기본 원리인데, 사회국가 원리는 사회적 기본권과 사회적 시장경제 질서를 통해 실현된다. 공공부조는 사회적 기본권인 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항, 제2항, 제5항)와 보건의 권리(헌법 제35조 제3항) 등에 근거한 제도이며, 빈곤층에 대한 최소한도의 생활 수준 보장의 문제는 더 이상 시혜(施惠)가 아니라 국가의 중요한 과제이자 의무임을 인정하는 것이다.

공공 부조의 목적은 국가 또는 지방 자치 단체가 자신의 능력으로는 생계를 유지할 수 없거나 어려움이 있으며, 경제적 곤궁에 처한 사람에게 필요한 급여를 실시하여 최저 생활을 보장하고 자활을 돕는 것이다( 「국민기초생활보장법」 제1조). 공공 부조는 사회 보험으로서는 실업, 노령, 장애, 질병, 부상, 사망, 출산과 양육 등의 사회적 위험에 대처하기 어려운 사회적 약자에게 보장되는 최후의 사회적 안전망으로 기능한다.

공공 부조의 구체적인 내용은 「국민기초생활보장법」에서 정하고 있다. 의료 급여 수급자의 범위는 「국민기초생활보장법」상의 수급자보다 넓기 때문에, 「의료급여법」에서 의료 급여에 관한 사항을 별도로 규정하고 있다. 「국민기초생활보장법」상의 주거 급여에 대한 자세한 사항은 「주거급여법」에서 정하고 있다.

공공 부조의 종류

급여의 유형과 급여실시의 단위

공공 부조에는 생계 급여, 주거 급여, 의료 급여, 교육 급여, 해산 급여(解産給與), 장제 급여(葬祭給與) 및 자활 급여가 있다(「국민기초생활보장법」 제7조 제1호). 급여 체계는 2015년부터 통합 급여 체계에서 수급자의 필요에 따라 급여의 전부 또는 일부를 실시하는 개별 급여 체계로 전환되어 급여의 유형마다 수급권자의 선정 기준과 최저 보장 수준을 달리하는 맞춤형 급여가 실시되고 있다(「국민기초생활보장법」 제4조 제2항, 제6조, 제7조 제2항). 이에 따라 생계 급여는 모든 수급권자에게 지급되나, 그 밖의 급여는 수급권자의 필요에 따라 선별적으로 지급된다. 해산 급여와 장제 급여는 생계 급여, 주거 급여, 의료 급여 중 하나 이상의 급여 수급권자에게 지급되며, 장제 급여는 그 수급자가 사망한 경우에 지급된다.

급여는 원칙적으로 개별 가구 단위로 실시되며, 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 개인 단위로 실시할 수 있다(「국민기초생활보장법」 제4조 제3항).

개별 급여의 내용

생계 급여

생계 급여란 수급자에게 의복, 음식물 및 연료비와 그 밖에 일상생활에 기본적으로 필요한 돈과 물품을 지급하여 그 생계를 유지하게 하는 것이다(｢국민기초생활보장법｣ 제8조 제1항). 생계급여는 현금 급여가 원칙이다(｢국민기초생활보장법｣ 제9조 제1항). 개별가구별 생계급여액은 보충성의 원칙에 따라 생계급여 선정 기준으로 생계급여 최저 보장 수준에서 수급자의 소득인정액을 차감한 금액이 지급된다(｢국민기초생활보장법｣ 제8조 제3항, 제9조 제4항).

의료 급여

의료 급여란 수급자에게 건강한 생활을 유지하는 데 필요한 각종 검사 및 치료 등을 지급하는 것이다(｢국민기초생활보장법｣ 제12조의3 제1항). 수급권자의 질병 · 부상 · 출산 등에 대한 의료 급여의 내용은 진찰, 검사, 약제(藥劑), 치료 재료의 지급, 처치 · 수술과 그 밖의 치료, 예방, 재활, 입원, 간호, 이송과 그 밖의 의료 목적 달성을 위한 조치(「의료급여법」 제7조 제1항)로서 사회보험인 국민건강보험의 요양 급여(「국민건강보험법」 제41조 제1항)와 다르지 않다. 그러나 의료 급여는 국민건강보험 급여에 비해 본인 부담금이 없거나 본인 부담률이 매우 낮으며, 의료 급여 수가가 의료보험 수가와 별도로 운영되고 있다. 의료 급여 수급권자는 1종 수급권자와 2종 수급권자로 나뉜다. 「국민기초생활보장법」상 의료 급여 수급권자 중 근로 능력이 없거나 근로가 곤란한 사람들로만 구성된 세대의 구성원 등은 1종 수급권자에 해당한다. 의료급여 1종 수급권자와 2종 수급권자는 본인 부담금을 부담하는 급여의 종류와 본인 부담률에서 차이가 있다.

주거 급여

주거 급여는 수급자에게 주거 안정에 필요한 임차료, 수선 유지비, 그 밖의 수급품을 지급하는 급여이다(「국민기초생활보장법」 제11조 제1항). 임차료의 지급 기준은 국토교통부 장관이 수급자의 가구 규모, 소득 인정액, 거주 형태, 임차료 부담 수준 및 지역별 기준 임대료 등을 고려하여 정하고, 원칙적으로 기초 생활 수급자 명의의 지정된 계좌로 입금된다(「주거급여법」 제7조). 수선 유지비는 주택 등을 소유하고 그 주택 등에 거주하는 사람에게 지급하며, 수선 유지비의 지급 기준은 국토교통부 장관이 수급자의 가구 규모, 소득 인정액, 수선 유지비 소요액, 주택의 노후도 등을 고려하여 정하고(「주거급여법」 제8조 제1항, 제2항), 수선 유지비는 원칙적으로 수급자가 거주하는 주택 등에 대하여 그 유지에 필요한 수선을 실시하는 방법으로 지급한다(「주거급여법」 시행규칙 제6조 제1항).

교육 급여

교육 급여는 초등학교, 중학교, 고등학교, 특수학교, 학교 형태의 평생 교육 시설 등에 입학하거나 재학하는 수급자에게 입학금, 수업료, 학용품비와 그 밖의 수급품을 지급하는 급여이다(「국민기초생활보장법」 제12조 제1항).

해산 급여, 장제 급여, 자활 급여

해산 급여는 조산(助産) 및 분만 전과 분만 후에 필요한 조치와 보호를 내용으로 하는 급여이다(「국민기초생활보장법」 제13조 제1항).

장제 급여는 사망 시 사체의 검안(檢案), 운반, 화장, 매장, 그 밖의 장제 조치를 하는 급여이다(｢국민기초생활보장법｣ 제14조 제1항).

자활 급여는 근로 능력이 있는 수급자에게 근로 능력의 향상 및 기능 습득의 지원, 근로 기회의 제공, 창업 지원, 자활에 필요한 자산 형성 등 자활을 돕기 위해 지급되는 급여이다(｢국민기초생활보장법｣ 제15조).

공공부조 수급권자의 결정 기준

2015년부터 개별 급여 체계로 전환됨에 따라, 급여의 유형마다 수급권자의 결정 기준(급여별 선정 기준 및 최저 보장 수준과 부양의무자 요건)을 달리하는 맞춤형 급여가 실시되고 있다(「국민기초생활보장법」 제4조 제2항, 제6조, 제7조 제2항).

수급권자로 선정되기 위해서는 소득인정액 요건과 부양의무자 요건이 충족되어야 한다.

소득인정액 요건

기초생활 수급권자가 되기 위하여는 그 사람의 가구별 소득 인정액이 급여별 선정 기준에 미달하여야 한다. 소득 인정액이란 개별 가구 소득 평가액과 재산의 소득 환산액을 합산한 금액을 말한다.

급여별 선정 기준 및 최저 보장 수준은 과거에는 최저 생계비를 기준으로 절대적 빈곤을 측정하는 방식이었으나, 2015년부터는 기준 중위 소득을 기준으로 상대적 빈곤을 측정하는 방식으로 전환되었고, 개별 급여 체계에 따라 급여의 유형마다 달리 정해지고 있다.

생계 급여의 선정 기준 및 최저 보장 수준은 기준 중위 소득의 30% 이상이 되도록 보건복지부 고시로 정하고, 주거 급여의 선정 기준 및 최저 보장 수준은 기준중위소득의 43% 이상이 되도록 국토교통부 고시로 정한다. 의료 급여의 선정 기준 및 최저 보장 수준은 기준 중위 소득의 40% 이상이 되도록 보건복지부 고시로 정한다. 교육 급여의 선정 기준 및 최저 보장 수준은 기준 중위 소득의 50% 이상이 되도록 교육부 고시로 정한다.

부양의무자 요건

기초 생활 수급권자가 되기 위해서는 부양 의무자가 없거나 부양 의무자가 있어도 부양 능력이 없거나 부양 의무자로부터 부양을 받을 수 없는 경우에 해당하여야 한다. 수급권자 선정을 위해 부양 의무자 요건이 요구되는 급여에는 생계 급여 및 의료 급여가 있다(「국민기초생활보장법」 제8조 제2항, 제12조의3 제2항).

차상위계층에 대한 급여

차상위 계층은 수급권자에 해당하지 않지만, 차상위 계층에 대하여 예산의 범위 내에서 주거 급여, 의료 급여, 교육 급여, 장제 급여, 자활 급여의 전부 또는 일부를 실시할 수 있다(「국민기초생활보장법」 제7조 제3항). 2022년 현재 자활 급여만 실시되고 있다(「국민기초생활보장법」 시행령 제5조의5).

급여의 신청과 실시

급여의 신청과 조사

기초 생활 급여를 지급받기 위해서는 수급권자와 그 친족 또는 그 밖의 관계인이 관할 시장이나 군수, 구청장에게 수급권자에 대한 급여를 신청하여야 한다. 그러나 급여가 필요하지만 신청이 어렵거나 신청 능력이 없는 사람이 누락되지 않도록 사회 복지 전담 공무원은 수급권자의 동의를 얻어 직권 신청할 수 있다. 시장이나 군수, 구청장은 급여의 신청이 있는 경우 사회 복지 전담 공무원으로 하여금 급여의 결정 및 실시를 위하여 필요한 사항에 관하여 조사하도록 하거나, 수급권자에게 보장 기관이 지정하는 의료기관에서 검진을 받게 할 수 있다.

급여의 결정과 실시

기초 생활 수급권은 원칙적으로 시장이나 군수, 구청장이 급여 실시 여부를 결정하면 신청일부터 급여가 실시된다.

긴급 복지 지원 제도

시장이나 군수, 구청장은 수급권자에게 급여를 실시하여야 할 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 급여 실시 여부의 결정 전이라도 급여의 전부 또는 일부를 실시할 수 있는데(「국민기초생활보장법」 제27조 제2항) 이를 긴급 급여라고 한다. 긴급 급여의 구체적 내용은 2005년에 제정된 「긴급복지지원법」에서 정하고 있다. 긴급 복지 지원제도는 생계 곤란 등의 위기 상황에 처하여 도움이 필요한 사람에 대하여 일시적으로 신속하게 지원함으로써 이들이 위기 상황에서 벗어나 건강하고 인간다운 생활을 하도록 하는 제도이다(「긴급복지지원법」 제1조, 제3조 제1항, 제5조, 제10조).

급여의 제한과 조정

급여의 제한

수급자가 협조 의무를 이행하지 않을 때 급여가 제한된다. 이러한 급여 제한 사유에는 수급자 선정을 위한 보장 기관의 조사 또는 자료 제출 요구에 대한 협조 의무 불이행(「국민기초생활보장법」 제22조 제8항), 보장 기관의 급여 적정성 확인을 위한 자료 제출 요구 불이행(「국민기초생활보장법」 제23조 제3항) 또는 자활 사업 참가 조건 불이행(「국민기초생활보장법」 제30조 제2항) 등이 있다.

의료 급여의 경우 ① 질병 또는 부상이 수급권자 자신의 고의 또는 중대한 과실로 인한 범죄 행위에 그 원인이 있거나 고의로 사고를 일으켜 의료 급여가 필요하게 된 경우, 또는 ② 수급권자가 정당한 이유 없이 「의료급여법」의 규정이나 의료급여 기관의 진료에 관한 지시에 따르지 않는 경우에 지급이 제한된다(「의료급여법」 제15조 제1항).

급여의 조정

보충성의 원리에 따라 공공부조 급여보다 부양 의무자의 부양과 다른 법령에 따른 보호가 우선하며, 이들이 공공부조 급여에 미달한 경우 그 나머지 부분만큼만 공공부조 급여가 지급된다(「국민기초생활보장법」 제3조).

기초생활수급권과 기초연금의 관계

기초 생활 수급권자 결정 기준의 하나인 소득 인정액을 산정할 때 이전 소득은 합산하는데, 기초 연금 수급액도 소득 인정액에 합산되는 이전 소득에 해당한다(「국민기초생활보장법」 제6조의3 제1항 제4호; 같은 법 시행령 제5조 제1항 제4호 다목). 이로 인하여 기초 연금 수급액이 저소득자의 소득 인정액을 높임으로써 기초 생활 수급권의 전부 또는 일부가 상실되거나, 급여액이 감소될 수 있다. 헌법 재판소는 이와 같이 기초 연금 수급액을 「국민기초생활보장법」상 이전 소득에 포함시켜 기초 연금 수급권과 기초 생활 수급권을 동시에 인정하지 않는 것이 ‘인간다운 생활을 할 권리’(헌법 제34조 제1항)와 평등권(헌법 제11조)을 침해하는 것으로 볼 수 없다고 판결하면서 합헌 결정을 내렸다.

수급자의 권리와 의무

수급자의 권리

수급자에 대한 급여는 정당한 사유 없이 수급자에게 불리하게 변경할 수 없다(불이익 변경의 금지). 수급자에게 지급된 수급품과 이를 받을 권리는 압류할 수 없으며, 수급자의 신청에 따라 수급자 명의의 지정된 계좌(급여수급계좌)의 예금채권은 압류할 수 없다.

수급자의 의무

수급권은 일신전속적인 권리이므로 타인에게 양도할 수 없다. 수급자는 거주지역, 세대의 구성 또는 임대차 계약 내용이 변동되거나 급여의 결정 및 실시에 필요한 사항이 현저하게 변동되었을 때에는 지체 없이 관할 보장 기관에 신고하여야 한다.

변천사항

공공 부조는 사회부조(Sozialhilfe)라고도 불리운다, 공공 부조의 뿌리는 동서고금을 막론하고 시행되었던 빈민 구휼(救恤) 제도에서 찾을 수 있는데, 빈민 구휼 제도는 국가가 빈민에게 베푸는 시혜로 이해되었다는 점에서 공공 부조와는 성격이 다르다. 제2차 세계대전 이후 사회 국가 원리가 헌법의 기본 원리로 널리 인정되고 사회권이 보편적 인권으로 인정됨에 따라, 공공 부조는 더 이상 국가의 시혜가 아니라, 사회적 약자에 대한 국가적 과제와 의무이자 사회적 약자의 권리로 인정되고 있다.

우리나라에서 공공 부조 제도는 1944년 3월 1일에 제정된 「조선구호령」의 시행을 거쳐 1961년에 제정된 「생활보호법」이 1962년에 시행되면서 도입된 것으로 볼 수 있다. 「생활보호법」상의 의료보호제도는 당시 의료 기관 부족 등 현실적인 여건으로 인해 사실상 유명무실한 제도였으며, 1977년에 「의료보호법」을 제정하고 1978년부터 시행하면서 생활 보호 대상자에 대한 의료 보호가 본격적으로 실시되었다. 당시 의료 보호와 의료보험은 진료 수가의 격차가 심하여 의료 보호 수급자에 대한 진료 거부나 무성의한 진료 등의 문제가 심각하였다. 생활 보호 제도는 생활 보호 대상자 범위의 제한성, 급여 수준의 불충분성 등 최후의 사회적 안전망으로서의 기능은 매우 미흡했던 것으로 평가된다.

1997년 IMF 외환 위기에 따른 대량 실업과 중산층의 몰락, 빈익빈 부익부의 심화와 양극화 현상, 가족의 해체와 노숙자 및 결식 아동의 증가 등을 계기로 기존 생활 보호법 체계의 한계와 보다 체계적인 사회적 안전망 확충의 필요성에 대해 폭 넓은 공감대가 형성되었다. 이에 따라 「국민기초생활보장법」이 1999년에 제정되고 2000년 10월에 시행됨으로써 생활 보호 제도는 국민기초생활보장제도로 전면 개편되었다.

의의 및 평가

2015년 맞춤형 급여 체계로 개편, 부양의무자 요건의 완화 등을 통해 기초 생활 보장 제도는 사각지대의 축소와 급여 수준의 상향 등 많은 개선을 이룬 것으로 평가된다. 그러나 가족 관념의 변화와 유교적 효 사상의 퇴조 및 1인 가구 증대의 가속화 등에 비추어 볼 때, 급여의 선정 기준 및 실시 단위를 개인이 아니라 현행처럼 개별 가구 단위로 하는 것이 타당한지에 대해 진지한 재검토가 필요하다. 또한, 도덕적 해이의 문제에 적절하게 대처하면서 부양 의무자 기준을 보다 완화하는 방안에 대해서도 검토할 필요가 있다. 그리고 생계 급여 등의 선정 기준 및 최저 보장 수준을 보다 상향 조정하여 급여의 적정성을 높일 필요도 있다. 국가 재정의 안정성과 복지의 적정성 및 지속 가능성 간 균형을 유지하려면, 한정된 복지 예산 배분의 우선 순위는 가장 열악한 처지에 있는 약자와 그들이 필요로 하는 급여에 최우선 순위를 두어야 할 것이다.

참고문헌

단행본

전광석, 『한국사회보장법론』(집현재, 2019)

한국보건사회연구원, 『한국의 사회보장제도』(나남, 2020)

김진구, 『사회보장론 – 제도와 역사』(복지사, 2022)

전광석·박지순·김복기, 『사회보장법』(신조사, 2022)

논문

김태완, ｢공공부조제도｣(한국보건사회연구원, 『한국의 사회보장제도』, 나남, 2020)

이인재, ｢국민기초생활보장제도｣(이인재·류진석·권문일·김진구, 『사회보장론』, 나남, 2010)

차진아, ｢사회보장과 조세 : 공공부조와 사회보험을 중심으로｣(『고려법학』 100, 고려대학교법학연구원, 2021)

인터넷 자료

｢사회안전망 '구멍' 드러낸 송파구 세모녀 비극｣(『연합뉴스』, 2014. 2. 28)(https://n.news.naver.com/mnews/article/001/0006782313?sid=102)

공공부조사업 (公共扶助事業)