공문서 ()
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내용 요약
정의
행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서와 행정기관이 접수한 문서.
내용
공문서는 사용하는 경우에 따라 각기 다른 의미로 사용하기 때문에 개념과 정의도 다양화될 수 있다. 일반적으로는 사문서와 크게 구별되는 개념으로 보통 작성 주체가 중앙정부나 지방관청인 문서 또는 관리들이 공무수행 과정에서 작성한 문서를 공문서로 정의한다.
「행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정」에 따라 현재 공문서는 행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서[도면·사진·디스크·테이프·필름·슬라이드·전자문서 등의 특수매체기록을 포함]와 행정기관이 접수한 모든 문서로 정의된다.
여기서 전자문서란 컴퓨터 등 정보처리 능력을 가진 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되거나 송신·수신 또는 저장된 문서를 말하며, 개방형 문서 형식이란 기술의 표준과 규격이 공개되어 있거나 「공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률」에 따른 기계 판독이 가능한 형태의 전자문서 형식을 의미한다.
공문서는 기준에 따라 법규문서, 지시문서, 공고 문서, 비치 문서, 민원 문서, 일반 문서 여섯 가지로 구분되며 다음과 같다.
첫째, 법규문서는 헌법· 법률· 대통령령· 총리령· 부령· 조례· 규칙 등에 관한 문서이다. 둘째, 지시문서는 훈령·지시· 예규·일일명령 등 행정기관이 그 하급 기관이나 소속 공무원에 대하여 일정한 사항을 지시하는 문서이다. 셋째, 공고 문서는 고시·공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에게 알리는 문서이다. 넷째, 비치 문서는 행정기관이 일정한 사항을 기록하여 행정기관 내부에 비치하면서 업무에 활용하는 대장, 카드 등의 문서이다. 다섯째, 민원 문서는 민원인이 행정기관에 허가, 인가, 그 밖의 처분 등 특정한 행위를 요구하는 문서와 그에 대한 처리 문서이다. 여섯째, 일반 문서는 앞의 다섯 가지 문서에 속하지 아니하는 모든 문서이다.
행정기관의 장은 공문서의 기안·검토·협조·결재·등록·시행·분류·편철·보관·보존·이관·접수·배부·공람·검색·활용 등 처리 절차를 전자문서시스템 또는 업무관리시스템에서 전자적으로 처리하도록 하여야 한다.
이때 행정기관의 장은 국민 생활의 편의를 제고하고 전자문서를 체계적으로 관리·활용하기 위하여 개방형 문서 형식으로 문서 요지와 키워드를 포함하여 작성하여야 하며, 국민에게 문서를 다양한 형식으로 제공하여야 하고, 국민이 다양한 장치에서 문서에 접근할 수 있도록 공문서를 처리하도록 노력하여야 한다.
공문서는 결재권자가 해당 문서에 주1, 주2 및 주3의 방식으로 결재함으로써 성립하고, 해당 공문서는 수신자에게 도달됨으로써 효력이 발생하며 전자문서의 경우 수신자가 관리하거나 지정한 전자적 시스템 등에 입력되는 것으로 한다.
공문서는 「국어기본법」에 따른 어문규범에 맞게 한글로 작성하되, 뜻을 정확하게 전달하기 위하여 필요한 경우에는 괄호 안에 한자나 그 밖의 외국어를 함께 적을 수 있으며 숫자는 특별한 사유가 없으면 아라비아숫자를 쓴다.
공문서의 내용은 간결하고 명확하게 표현하고 일반화되지 않은 약어와 전문용어 등의 사용을 피하여 이해하기 쉽게 작성하여야 하고 음성정보나 영상정보 등이 수록되거나 연계된 바코드 등을 표기할 수 있도록 하였다.
공문서의 기안은 전자문서로 하는 것을 원칙으로 하며 예외적으로 업무의 성질상 전자문서로 기안하기 곤란하거나 그 밖의 특별한 사정이 있는 경우에는 제외한다. 기안된 공문서는 결재권자의 결재를 받기 전에 보조기관 또는 보좌기관의 검토를 받아야 하며, 해당 행정기관의 장의 결재를 받아야 한다.
공문서의 등록과 관련하여 행정기관은 공문서를 생산하였을 때에는 지체 없이 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」에 따라 생산 등록번호를 부여하고 등록하여야 하고, 법규문서·지시문서·공고 문서의 경우 생산 등록번호 외에 행정안전부령으로 정하는 번호를 부여하여야 한다.
이에 따라 법규문서에는 연도 구분과 관계없이 누적되어 연속되는 일련번호를 부여하며, 공고 문서에는 연도 표시 일련번호를 부여한다.
지시문서 중 훈령 및 예규에는 누년 일련번호를 부여하고, 일일명령에는 연도별로 구분하여 매년 새로 시작되는 일련번호로서 연도 표시가 없는 번호를 부여하며, 지시에는 연도 표시와 연도별 일련번호를 붙임표[-]로 이은 번호를 부여한다.
결재를 받은 공문서 가운데 발신하여야 하는 공문서는 행정안전부령으로 정하는 시행문으로 작성하여 발신하며, 수신자가 여럿인 경우 그 수신자 전체를 함께 표시하여 시행문을 작성·시행할 수 있지만 개인정보보호 등을 위하여 필요할 때는 수신자별로 작성·시행한다.
공문서의 발신 명의는 행정기관의 장으로 하며, 합의제기관의 권한에 속하는 문서의 발신 명의는 그 합의제기관으로 한다. 발신하는 공문서의 발신 명의에는 관인[전자이미지관인[^4]을 포함]을 찍어야 한다.
공문서는 직접 처리하여야 할 행정기관에 발신하고, 정보통신망을 이용하여 발신하는 것을 원칙으로 한다. 업무의 성질상 발신 방법이 적절하지 아니하거나 그 밖의 특별한 사정이 있으면 우편·팩스 등의 방법으로 문서를 발신할 수 있으며, 내용이 중요한 문서는 등기우편이나 그 밖에 발신 사실을 증명할 수 있는 특수한 방법으로 발신해야 한다.
공문서의 관리를 위해 2000년 「공공기록물 관리에 관한 법률」을 제정하였으며, 「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」으로 정하는 바에 따라 공문서의 보존기간, 공개 여부, 비밀 여부 및 접근권한 등을 분류하여 관리하여야 한다.
공공기관은 업무 과정에 기반을 둔 기록관리기준표를 작성·운영하여야 하며, 기록관리기준표의 관리 항목은 업무 설명, 보존기간 및 보존기간 책정 사유, 비치기록물 해당 여부, 보존 장소, 보존 방법, 공개 여부 및 접근권한 등의 관리 기준을 포함하여야 한다.
기록관리기준표는 행정안전부장관이 정하는 정부기능분류체계의 단위과제별로 작성하는 것을 원칙으로 하며, 공개 여부 및 접근권한 등은 공공기관별로 달리 정할 수 있다
공문서의 보존기간은 단위과제별로 책정하여 영구, 준영구, 30년, 10년, 5년, 3년, 1년으로 구분하며, 보존기간별 책정 기준에 따른다. 다만, 수사· 재판· 정보·보안 관련 기록물은 소관 중앙행정기관의 장이 중앙 주5의 장과 협의하여 보존기간의 구분 및 그 책정 기준을 달리 정할 수 있다.
공문서 보존기간의 기산일은 단위과제별로 기록물의 처리가 완결된 날이 속하는 다음 연도의 1월 1일로 한다.
공문서의 관리 중 기록물관리기관이 보존 중인 전자적 형태로 생산되지 아니한 기록물은 원본과 보존매체를 함께 보존하는 방법, 원본을 그대로 보존하는 방법, 원본은 폐기하고 보존매체만 보존하는 방법 중 어느 하나의 방법으로 보존하여야 한다.
공문서의 보존 장소는 보존기간이 10년 이하인 기록물은 보존기간 종료 시까지 관할 기록관 또는 특수기록관에서 보존하고 보존기간이 30년 이상인 기록물은 관할 영구 기록물관리기관으로 이관하여 보존하여야 한다.
공문서는 문서 중에서 대외적인 신뢰도가 높을 뿐만 아니라, 적정한 관리가 보장되지 않는 경우 국가의 행정 목표 달성에 상당한 지장을 줄 수 있다. 이에 국가는 규제를 하고 있으며, 양상을 세 가지로 구분할 수 있다.
첫째, 행정적인 규제이다. 행정조직 내부에서 공문서가 적절히 작성될 수 있도록 문서통제관을 두어 결재권자의 결재 여부와 기재 사항의 정확 여부 등을 점검하도록 하고 있으며, 공무원이 공문서를 법령이나 훈령이 정하는 바에 따라 작성, 처리하지 않는 경우 「국가공무원법」에 의하여 징계·직위해제 등 당해 공무원에게 불이익한 조치를 할 수 있다.
둘째, 형사적인 규제이다. 「형법」에서도 문서를 공문서와 사문서로 구분하고 있다. 공문서는 공무소 또는 공무원이 직무에 관하여 작성한 문서를 말하며, 즉 공무소 또는 공무원이 작성 명의인 문서이다.
외국의 공무소나 공무원이 작성한 문서는 공문서가 아니며 작성 명의인이 공무소 또는 공무원인 때에도 직무에 관하여 작성된 것이 아니라면 공문서가 아니다. 여기서 직무에 관한 문서란 공무원이 그 직무권한 내에서 작성한 문서를 말하고 직무권한의 근거는 법률에 한하지 않고 명령·내규 또는 관례에 의한 경우를 포함한다.
공문서에 관한 「형법」상의 구체적인 규제 내용을 살펴보면 다음과 같다. 「형법」은 행사할 목적으로 공무원 또는 공무소의 문서 또는 도화를 위조, 변조한 자를 10년 이하의 징역에 처하되, 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있도록 하고 미수범도 처벌하도록 하고 있다. 공무원 또는 공무소의 직무상 작성 명의로 되어 있는 공문서는 사문서에 비하여 신용력이 높다는 점을 고려한 것이다.
여기에서 공문서의 위조란 정당한 작성 권한이 없는 자가 공문서로 오인되는 서류를 작성하는 것을 말하는데, 그 방법에는 아무런 제한이 없다. 그리고 위조된 공문서는 그 형식 요건이 완전히 갖추어질 필요는 없고 일반인이 공문서로 오인할 정도면 충분하다.
그리고 공문서의 변조란 적법한 절차를 거쳐 작성된 공문서에 일부의 변경을 가하는 것을 말하는데, 그 변경이 본질적인 경우 공문서의 변조가 아닌 공문서의 위조가 된다.
그런데 이 죄는 목적범이므로 실제 행사의 여부는 범죄의 성립에 영향을 미치지 않고, 행사를 목적으로 위조, 변조하는 경우에 한해서 범죄가 성립되어 처벌된다. 따라서, 행사할 목적 없이 단순히 보관하기 위하여 위조, 변조하는 경우 처벌되지 않는다.
「형법」은 또한 행사할 목적으로 공무원 또는 공무소의 자격을 모용하여 공문서 등을 작성한 자를 공문서 등의 위조·변조죄의 경우와 같이 처벌하도록 하고 있다.
그리고 공무원이 행사할 목적으로 그 직무에 관한 허위의 문서 또는 도화를 작성하거나 변개한 때는 7년 이하의 징역 또는 2000만 원 이하의 벌금에 처하되, 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있도록 하며 미수범도 처벌하도록 하고 있다.
이는 공문서를 작성할 권한이 있는 자가 직무에 관한 허위 내용을 기재하거나 허위로 고치는 경우에 해당하며, 공무원이라도 문서의 작성 권한이 없는 자는 이에 해당하지 않고, 공문서 등의 위조·변조죄 또는 자격 모용에 의한 공문서 등의 작성죄에 해당한다.
공무원에게 허위신고를 하여 공정증서원본 또는 이와 동일한 전자기록 등 특수매체기록에 부실 사실을 기재하게 하거나, 공무원에 대하여 허위신고를 하여 면허증, 허가증, 등록증 또는 여권에 부실의 사실을 기재하게 하는 경우, 전자는 5년 이하의 징역 또는 1000만 원 이하의 벌금을, 후자는 3년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처하며, 미수범도 처벌하도록 하고 있다.
여기에서 공정증서란 공무원이 직무상 작성하는 문서로서 권리·의무에 관한 특별한 사실을 증명하는 효력을 갖는 문서를 말하며, 동일한 전자기록 등 특수매체기록이란 공정증서원본에 상당하는 권리·의무에 관한 일정한 사실을 공적으로 증명하는 효력을 가진 전자기록 등을 말한다. 예컨대 전산 자료화한 부동산등기 파일, 자동차 등록 파일, 특허원부 또는 가족관계 등록 파일 등이 여기에 해당한다.
이 범죄가 성립되기 위해서는 공무원에 대하여 허위신고를 하여 부실의 사실을 기재하게 하는 것으로 공무원이 진실에 반한다는 사실을 모르는 경우에 한한다. 만약, 공무원이 그 사실을 안 경우 공무원은 허위공문서작성죄로, 신고를 한 자는 허위공문서작성죄의 교사범이 되어 보다 무거운 처벌을 받게 된다.
「형법」은 위조·변조한 공문서, 자격 모용에 의하여 작성한 공문서, 허위 작성한 공문서 또는 부실 기재한 공정증서원본 등을 행사한 자를 그 각 죄에 정한 형에 처하고 있는데 이는 위조·변조·작성 사문서 행사죄에 대하여 객체가 공문서이기 때문에 형을 가중한 경우이다.
또한, 진정하게 작성된 공문서 또는 공도화를 행사할 권한이 없이 행사하거나, 행사할 권한이 있다고 해도 그것을 정당하지 않은 방법으로 행사하면 2년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처하며, 미수범도 처벌하도록 하고 있다.
셋째, 「국가보안법」 등에 의한 규제이다. 「국가보안법」과 「군사기밀보호법」 및 「형법」은 문서, 특히 비밀로 구분된 문서의 내용을 누설시키는 경우 간첩죄 등으로 처벌하는데, 이는 공문서의 경우에만 해당하는 것은 아니다. 공문서 중의 비밀문서의 기밀 유지를 위한 하나의 중요한 보호 수단이 된다고 할 수 있다.
공문서는 공무원이 작성하였다는 점에서 다른 사문서와 달리 상당한 공신력을 인정받고 있으며, 공문서에 관한 범죄는 사문서의 경우보다 중죄로 다스린다.
변천사항
갑오개혁 이후 도입된 공문서 제도는 관제의 전면적인 변화에 기인하고 있다. 우리나라에서 공문서라는 용어가 최초로 사용된 계기는 1909년(순종 3) 9월의 탁지부훈령인 「공문서기재에 관한 건」이었는데, 여기서 공문서는 솔직, 간명히 작성하되, 건명은 기재할 것 등을 규정하였다.
그 이전에는 공문·공문류·공문서류라는 용어가 사용되었는데, 특히 1895년(고종 32) 6월에 제정된 「공문류별급식양」에서는 공문류의 양식을 규정하였다.
그러나 각 기관에 일반적으로 적용되고, 문서의 작성 방법을 최초로 구체화한 법규는 1912년 3월 제정된 조선총독부 훈령 제36호 「조선총독부공문서규정」이라 할 수 있다. 이 규정은 공문서의 작성 방법과 그 처리 요령을 정하였으며, 그에 따라 행정을 처리하였다.
대한민국 정부수립 후인 1949년 7월 대통령훈령 제1호로 「정부처무규정」이 제정되고, 1950년 3월 대통령훈령 제3호로 「공문서규정」이 제정되어 우리나라의 공문서 처리 기준을 마련하였다.
그러나 당시 행정 수요는 미미하였고 공문서 제도가 발전할 기미가 없다가, 5·16군사쿠데타 이후 현역 군인이 행정조직의 주요 보직을 차지하면서 미국군의 영향을 받게 되었다. 즉, 행정기관보다 상대적으로 행정제도가 발전되었던 군의 행정 체제를 행정기관에 그대로 도입하게 되었다.
이를 뒷받침하기 위하여 1961년 9월 각령으로 「정부공문서규정」과 「양식제정절차규정」이 각각 제정되었으며, 그에 따라 공문서의 작성 방법과 절차를 간편하고 실용적인 것으로 보완하고, 모든 서식의 규격과 양식을 통일하여 간소화하였다.
그 뒤 이 두 규정은 몇 차례에 걸쳐 개정되었고, 특히 「양식제정절차규정」은 「서식제정절차규정」으로 개정되었으며, 서식을 간편하게 통일하면서 행정 업무의 전자계산기화[컴퓨터화]에 발맞추어 모든 서식을 컴퓨터로 처리할 수 있도록 하였다.
한편, 정부수립 직후부터 행정의 민주화를 위하여 민간인이 행정기관에 제출하는 각종 서류를 신속하고 적절하게 처리하도록 하는 제도적인 장치로서, 1949년 10월 대통령령으로 「행정사무처리간행령」을 제정하여 민원사무 처리의 기준을 정하였다. 이는 1963년 11월 각령에 따라 「민원서류처리규정」으로, 1970년 12월 대통령령에 따라 「민원사무처리규정」으로 대체되어 민원인이 행정기관에 제출하여야 하는 서류를 간소화하고, 처리 과정을 민원 당사자가 알 수 있도록 하여 행정의 민주화와 민원인의 편의 확대에 크게 이바지하였다.
「민원사무처리규정」은 1994년 「행정규제 및 민원사무기본법」이 제정되면서 폐지되었다. 1997년 행정규제에 관한 별도의 입법이 추진됨에 따라 민원사무만을 규율하는 법률 제정의 필요성이 대두되어 「민원사무 처리에 관한 법률」로 제정되었다. 2016년 「민원 처리에 관한 법률」로 전부 개정되어 지금까지 시행되고 있다.
1960년 12월 국무원령으로 기관이 하급 기관으로부터 받는 보고를 간소화하여 하급 기관의 업무가 합리적으로 처리될 수 있도록 「정기보고규정」을 제정하였다. 1961년 12월 각령으로 「보고통제규정」을 제정하여 행정기관 내부의 필요 없는 보고 문서를 줄이는 제도적인 장치를 마련하였다.
국가 또는 지방자치단체가 작성하는 문서는 일반 문서와 달리 상당한 공신력을 가지고 있을 뿐만 아니라, 이의 적정성 여부가 국가 또는 지방자치단체의 업무 수행에 상당한 영향을 미치게 되므로, 그 작성이 합리적이고 객관적이어야 한다.
이에 정부는 1961년 각령 제137호로 「정부공문서규정」을 제정하고 공문서의 작성·처리·관리 등에 대하여 구체적으로 규정하였다. 1984년 전부 개정을 통하여 「정부공문서규정」과 「공문서보관·보존규정」으로 이원화되어 있는 공문서에 관한 규정을 통합하였고, 1991년 폐지될 때까지 14차례의 개정을 거쳤다.
「정부공문서규정」에서는 초기 공문서를 “행정기관에서 사용되는 문장, 통계 및 도면으로 된 행정상의 일반적인 문서”로 정의하였으나 행정기능의 다양화로 점차 사용 빈도가 많아지는 특수 형태 기록물을 공문서에 포함하여 “행정기관 내부 또는 상호 간이나 대외적으로 공무상 작성 또는 시행되는 문서[도면·사진·테이프·필름 및 슬라이드를 포함한다] 및 행정기관이 접수한 모든 문서”라 수정 정의되었다.
공문서의 규격도 1961년에는 16절지를 세워서 사용함을 원칙으로 하고 32절지와 8절지를 예외적으로 사용하는 것으로 규정하였으나, 1965년 18절지를 세워서 사용함으로 개정되었고 1966년에는 한국공업규격 B5, 1969년에는 가로 190㎜, 세로 268㎜ 크기의 종이로 계속 변경되었다.
이후 1991년 종래의 「정부공문서규정」·「관인규정」·「보고통제규정」·「기관간업무 협조규정」 및 「서식제정절차규정」을 폐지하고 대통령령 제13390호로 「사무관리규정」을 제정하게 되었다. 이는 고도 산업화·정보화사회에 능동적으로 대처하고, 행정의 생산성 향상을 도모하기 위하여 개별 법령에 분산된 정부 공문서 등에 관한 사무관리 업무를 통합·체계화하는 한편, 수작업 위주의 사무관리 제도를 자동화·전산화 체제로 전면 개편하고, 사무 처리의 간소화·표준화 및 과학화에 필요한 여러 사무관리 요소에 대한 체계적인 관리 방법을 정하기 위함이었다.
「사무관리규정」에서는 공문서를 행정기관 내부 또는 상호 간이나 대외적으로 공무상 작성 또는 시행되는 문서[도면·사진·디스크·테이프·필름·슬라이드 포함] 및 행정기관이 접수한 모든 문서로 정의하였다. 공문서의 기본규격은 현재와 같이 자동화·전산화 체제에 맞도록 한국공업규격에서 정하고 있는 A4 규격[가로 210㎜, 세로 297㎜]으로 규정되었다.
또한 전산망에 의한 문서 발송을 가능하게 하려고 그 근거를 마련하였고, 문서관리의 체계화와 중요 기록물의 멸실 방지를 위하여 문서 등록 제도가 신설되었다. 서식은 정부 표준 다기능 사무기기의 제원에 맞게 설계하도록 하고, 서식 관리의 전산화를 위하여 필요한 규정과 행정 간행물의 발간 등록 및 납본제도를 신설하고, 행정 자료의 효과적인 이용을 위하여 자료 분류 제도가 신설되었다.
2011년 「사무관리규정」에서 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」으로 제명을 변경함으로써, 종전의 문서 관리 위주의 규정에서 시스템 등을 이용한 기관 간 업무 협조, 지식 행정, 영상회의의 활성화 등 최근 변화하는 업무 수행 방식을 포괄할 수 있도록 하였다.
이는 행정 환경 변화에 대응하여 정부의 일하는 방식을 개선할 수 있도록 협업 시스템 구축, 지식 행정 활성화, 정책연구의 체계적 관리 등에 관한 규정을 신설하여 행정 업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 개선·보완하려는 방안이었다. 2016년 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」으로, 2023년 「행정업무의 운영 및 혁신에 관한 규정」으로 개정되었다.
참고문헌
단행본
박균성, 『행정법강의』(박영사, 2024)
장교식, 『행정법총론』(피앤씨미디어, 2024)
이재상, 『형법각론』(박영사, 2023)
김건우, 『근대 공문서의 탄생』(소와당, 2014)
주석
집필자