공문서 (公文書)

법제·행정

제도

정의

국가 또는 지방자치단체 공무원이 공무상 작성하거나 접수한 문서.

내용

공문서는 사용하는 경우에 따라 각기 다른 의미로 사용하기 때문에 개념과 정의도 다양화될 수 있는데, 일반적으로는 사문서에 대응되는 말이다.

우리 나라에서 공문서라는 용어가 최초로 사용된 계기는 1909년 9월의 탁지부훈령인 ＜공문서기재에 관한 건＞이었는데, 여기서 공문서는 솔직, 간명히 작성하되, 건명(件名)은 기재할 것 등을 규정하였다.

그 이전에는 ‘공문(公文)’·‘공문류’·‘공문서류’라는 용어가 사용되었는데, 특히 1895년 6월에 제정된 ＜공문류별급식양 公文類別及式樣＞에서는 공문류의 양식을 규정하였다.

그러나 각 기관에 일반적으로 적용되고, 문서의 작성방법을 최초로 구체화한 법규는 1912년 3월 제정된 조선총독부 훈령 제36호 ＜조선총독부공문서규정＞이라 할 수 있다. 이 규정은 공문서의 작성방법과 그 처리요령을 정하였는바, 그에 따라 행정을 처리하였다.

대한민국정부 수립 후인 1949년 7월 대통령훈령 제1호로 ＜정부처무규정＞이 제정되고, 1950년 3월 대통령훈령 제3호로 ＜공문서규정＞이 제정되어 우리 나라의 공문서 처리기준을 마련하였다.

그러나 당시 행정수요는 미미하였고 공문서제도가 발전할 기미가 없다가, 5·16군사정변 이후 현역 군인이 행정조직의 주요 보직을 차지하면서 미국군의 영향을 받게 되었다. 즉, 행정기관보다 상대적으로 행정제도가 발전되었던 군의 행정체제를 행정기관에 그대로 도입하게 되었다.

이를 뒷받침하기 위하여 1961년 9월 각령으로 ＜정부공문서규정＞과 ＜양식제정절차규정＞이 각각 제정되었는데, 그에 따라 공문서의 작성방법과 절차를 간편하고 실용적인 것으로 보완하고, 모든 서식의 규격과 양식을 통일하여 간소화하였다.

그 뒤 이 두 규정은 몇 차례에 걸쳐 개정이 있었고, 특히 ＜양식제정절차규정＞은 ＜서식제정절차규정＞으로 개정되었는데, 서식을 간편하게 통일하면서 행정업무의 전자계산기(컴퓨터)화에 발맞추어 모든 서식을 컴퓨터로 처리할 수 있도록 하였다.

한편, 정부수립 직후부터 행정의 민주화를 위하여 민간인이 행정기관에 제출하는 각종 서류를 신속하고 적절하게 처리하도록 하는 제도적인 장치로서, 1949년 10월 대통령령으로 ＜행정사무처리간행령 行政事務處理簡行令＞을 제정하여 민원사무처리의 기준을 정하였다.

이는 1963년 11월 각령에 의하여 ＜민원서류처리규정＞으로, 1970년 12월 대통령령에 의한 ＜민원사무처리규정＞으로 대체된 이래 여러 차례의 개정을 거쳐서 지금까지 이어져오고 있다.

이 ＜민원사무처리규정＞은 민원인이 행정기관에 제출하여야 하는 서류를 간소화하고, 처리과정을 민원당사자가 알 수 있도록 하여 행정의 민주화와 민원인의 편의확대에 크게 기여하였다.

1960년 12월 국무원령으로 기관이 하급기관으로부터 받는 보고를 간소화하여 하급기관의 업무가 합리적으로 처리될 수 있도록 ＜정기보고규정＞을 제정하였고, 1961년 12월 각령으로 ＜보고통제규정＞을 제정하여 행정기관 내부의 필요없는 보고문서를 줄이는 데 제도적인 장치를 마련하였다.

국가 또는 지방자치단체가 작성하는 문서는 일반문서와는 달리 상당한 공신력을 가지고 있을 뿐만 아니라, 이의 적정성 여부가 국가 또는 지방자치단체의 업무수행에 상당한 영향을 미치게 되므로, 그 작성이 합리적이고 객관적이어야 한다.

이에 정부는 공문서작성·처리·관리 등에 대한 구체적인 규정을 ＜정부공문서규정＞으로 정하고 있는데, 현행 규정은 1984년 11월 대통령령 제11547호로 제정된 것이다.

＜정부공문서규정＞에 의한 공문서라 함은 국가나 지방자치단체의 내부 또는 상호간이나 대외적으로 공무상 작성 또는 시행되는 문서(도면·사진·테이프·필름 및 슬라이드를 포함) 및 행정기관에 접수된 모든 문서를 말한다.

따라서, 그 작성이나 시행이 반드시 합법적이어야 할 필요는 없을 뿐더러 그 문서의 소유권이나 관리권이 누구에게 있든지 상관없다. 즉, 행정기관이 아닌 개인이나 법인이 작성한 문서도 공공기관에 접수되면 공문서로서 처리, 보관된다. 그러나 이것이 발송인에게 되돌려지는 경우 사문서가 된다고 보아야 할 것이다.

기준에 따라 여러 가지로 제시될 수 있겠으나, 크게 다음의 세 가지 유형으로 나눌 수 있다. ① 작성자를 기준으로 국가·지방자치단체 등이 작성한 공문서와 국민이 국가 등에 제출한 공문서로 나누눈다.

② 대상자를 기준으로 행정기관의 내부문서와 외부문서로 나누며, ③ 성질에 따라 법규문서·지시문서·공고문서 및 일반문서로 나눈다. 여기서 성질에 따라 분류되는 네 가지 문서를 설명하면 다음과 같다.

법규문서는 법률·대통령령·총리령·부령·조례·규칙과 같이 법규사항을 정하는 문서이고, 지시문서는 상급행정기관이 그 하급기관 또는 소속공무원에 대한 업무지시의 문서인데, 지시문서는 다시 네 가지로 구분된다.

① 상당한 기간에 걸친 일반적인 명령으로서의 훈령(訓令), ② 직권 또는 하급기관의 문의에 따른 개별적·구체적 명령인 지시(指示), ③ 하급기관의 권한행사를 지휘하고 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시하는 문서로서의 예규(例規), ④ 당직·비상근무·출장·시간외근무·각종휴가 등 일일업무에 관한 명령인 일일명령(日日命令)이 그것이다.

공고문서는 일정한 사항을 일반에게 알리기 위한 문서로서, 일정한 사실을 국민에게 알리되, ＜식품위생법＞에 의한 식품의 기준고시와 같이 그 사항은 개정이나 폐지되지 않는 한 계속적으로 효력을 갖는다.

또한 국민의 의무와 관계 있는 고시와 일반에게 알리는 내용의 효력이 단기적이거나 일시적이고 국민의 의무와는 직접 관계가 없는 입찰공고와 같은 공고로 구분되고, 일반문서는 위에 열거하지 않은 모든 문서로서 협조전·회보·행정연구서 등이 있는데, 이를 살펴보면 다음과 같다.

협조전은 기관 상호간의 업무협조·업무연락·통보조회 등을 하는 경우에 사용되는 문서이고, 회보는 행정기관이 소속공무원 또는 하급기관에 업무연락·통보 등 일정한 사항을 알리기 위한 문서이다.

행정연구서는 행정기관의 장, 보조기관 또는 보좌기간이 소속공무원에게 일정한 사항에 관한 연구보고를 요구할 때 또는 공무원 스스로 특정한 사항을 논리적으로 건의하고자 할 때 사용되는 문서이다.

한편, 정부공문서는 그 성질에 따라 십진분류법으로 문서의 분류기호를 정하고 있는데, 이를테면 첫 번호인 01000번은 예규관계문서이고, 제일 끝 번호인 35384호는 능(陵)·원(園)의 매표관계문서에 사용하고 있다. 공문서는 이러한 분류번호를 반드시 표시한다.

또한, 보존기간에 따라 영구 보존문서(역사적 가치가 있는 문서, 법규문서의 원본, 법령해석의 원본 등)·10년 보존문서(각종 인가·허가의 원본 등)·5년 보존문서(예산·결산·감사관계서류)·3년 보존문서(각종 증명서발급관계서류, 주요업무계획관계문서 등)·1년 보존문서(일일명령·단순업무처리에 관한 지시문서 등)로 구분되며, 각 문서의 구체적인 보존기간은 총리령으로 정하고 있다.

공문서는 그 보안의 필요성에 따라 등급이 구분된다. ① 문서의 내용이 누설되는 경우 우리 나라와 외교관계가 단절되고 전쟁을 유발하며, 국가의 방위계획·정보활동 및 국가방위에 필요불가결한 과학과 기술의 개발을 위태롭게 하는 등의 우려가 있는 국가기밀은 ‘1급비밀’로 구분한다.

② 누설되는 경우 국가안전보장에 막대한 지장을 끼칠 우려가 있는 국가기밀은 ‘2급비밀’로, ③ 누설되는 경우 국가안전보장에 손해를 끼칠 우려가 있는 국가기밀은 ‘3급비밀’로 구분되며, 국가의 기밀은 아니라 하더라도 직무수행상 특별히 보호를 요하는 문서는 ‘대외비(對外祕)’로 하고 기타의 문서는 ‘일반문서’로 한다.

공문서의 종류가 다양하기 때문에 그 양식이나 처리방법도 서로 다를 수밖에 없다. 그러나 공문서의 양식이나 처리과정이 각양각색이 되어 지나치게 복잡하게 되면 행정능률의 저하를 초래할 수 있을 뿐만 아니라, 최근 컴퓨터 사용의 확충과 함께 사무자동화를 위하여 문서의 표준화가 요구된다.

따라서, 정부에서는 문서처리방법을 구체적으로 ＜정부공문서규정＞ 등에서 정하고 있는데, 공문서는 가로 190㎜, 세로 268㎜의 종이를 이용하되, 도면·통계표 등 특수한 사정이 있는 문서는 이에 따르지 않을 수 있으며, 한글로 작성하되, 숫자는 아라비아숫자를 쓴다.

그러나 국회의 경우 대통령령인 ＜정부공문서규정＞이 적용되지 않아 한자를 혼용하고 있으며, 그에 따라 국회에서 입법한 법률은 한자가 혼용되어 있다.

우리 나라는 정부수립 직후인 1948년 10월 ＜한글전용에 관한 법률＞을 제정하여 “대한민국의 공용문서는 한글로 쓴다. 다만, 얼마동안 필요한 때는 한자를 병용할 수 있다.”라고 하였는바, 그에 따라 공문서에 한문이 포함되어 있었다.

그러나 1963년 11월 ＜정부공문서규정＞에 의하여 한글을 전용하되 한글전용으로 의사전달이 어려운 경우 괄호 안에 한자를 쓰도록 하였으나, 법규문서만은 한자를 혼용할 수 있도록 하였다.

그 뒤 1969년 5월 ＜정부공문서규정＞이 개정되어 법규문서도 한글을 전용하도록 다시 개정하여 행정부에서 각종 문서는 순한글로 작성하게 되었다.

또한, 공문서는 그 종류에 따라 각기 독특한 양식이 있는데, ① 법규문서는 조문형식에 의한다. 즉, 그 내용을 각 조로 구분하고 각 조에는 항(項)·호(號) 및 목(目)을 둘 수 있으며, 조가 많은 경우 이를 장(章)·절(節)을 사용하여 분류할 수도 있다. ② 훈령과 예규는 조문형식에 의하거나 ＜정부공문서규정시행규칙＞이 정하는 시행문형식에 따른다.

③ 협조문·행정연구서·회보도 각각 독특한 형식을 가지며, ④ 위의 어느 것에도 속하지 않는 일반문서는 시행문형식에 따른다. ⑤ 공고와 고시는 별도의 양식을 정하지 않고 작성자가 적절한 방법으로 작성할 수 있도록 하고 있다.

공문서는 기안자가 작성해 결재권자가 결재함으로써 확정된다. 기안은 기안자에 의하여 기안용지에, 필요한 경우 동일한 기안용지에 일괄하여 제1안·제2안 등으로 구분하여 관련있는 문서를 함께 기안할 수 있다.

한편, 그 이상의 행정기관장의 결재를 요하는 문서의 경우 어느 한 기관에서 기안하여 다른 행정기관장의 결재를 받은 뒤 공동명의로 시행하는 공동기안제도가 인정되고 있다.

기안된 문서는 최종결재권자의 결재를 받기 전에 조직상의 계층에 따라 보조기관의 검토와 보좌기관의 협조를 거친다. 이 과정에서 보조기관이나 보좌기관은 기안내용과 다른 의견이 있을 때는 당해문서 또는 별지에 그 의견을 표시할 수 있을 뿐 기안된 문서를 변경할 수는 없다.

그러나 모든 공문서가 기안의 과정을 거치는 것은 아니다. 정기적 또는 수시로 제출하는 계산서·통계표·도표 등의 보고문서와 경미한 사항의 증명서교부, 기타 관례적인 문서는 별도로 기안을 하지 않고 관계장부에 기입만 하면 된다.

공문서의 시행이란 공문서에 의한 기관의 의사표시의 최종단계로서 결재된 내용에 따라 문서의 효력을 발생시키는 절차를 말하는데, 그 방법으로는 문서의 일반적인 발송과 관보게재의 방법이 있다.

관보에 게재하고 시행문을 따로 보내지 않을 때는 본문의 마지막에 “이 내용에 관한 시행문은 따로 보내지 아니함.”이라고 쓴다. 문서의 발송은 우편·인편·전신·전화·전신타자 또는 모사전송에 의한다.

전결 또는 대결(代決)한 문서를 시행할 때는 시행문의 발신명의 밑에 전결 또는 대결의 표시를 하되 생략할 수 있으며, 수신행정기관의 장이 반드시 알아야 하거나 그가 스스로 처리하여야 할 문서에는 ‘관리통제’라는 표시를 시행문에 한다.

또, 비밀문서인 경우 그 누설을 방지하기 위해 필요한 조치를 하는데, 특히 전신·전화 등으로 비밀문서를 발송할 때 암호나 음어를 사용하도록 하고 있다.

문서의 시행을 위하여 결재된 내용에 따라 대외적으로 발송하는 문서를 시행문이라 하는데, 이는 두문(頭文)·본문(本文) 및 결문(結文)으로 구성되고, 두문은 발신기관의 명칭·분류기호 및 문서번호·시행연월일·전화번호와 수신란으로, 본문은 제목·내용 및 첨부물표시로, 결문은 발신명의 최종결재자 표시 및 수신처란으로 구성된다.

문서의 분류기호는 문서를 작성한 과나 담당관 등을 표시하는 기관기호와 ＜정부공문서분류기호 및 보존기간 책정기준 등에 관한 규칙＞에서 정한 문서분류번호로 구성된다. 문서번호는 연도별 일련번호를 사용한다.

시행문의 작성이 끝난 경우 이를 발송하기 전에 공문서의 타당성을 검토하기 위하여 통제의 과정을 거친다.

이를 위하여 각 행정기관에 문서통제관을 두어 결재권자의 결재여부, 다른 문서와의 내용상 중복 또는 상충여부, 기안문과 시행문의 일치여부, 분류번호, 보존기간 등 정형화된 기재사항의 정확성 및 누락여부, 전결·대결 구분의 착오여부, 첨부물의 첨부여부, 발신방법의 지정여부 및 기타의 통제를 하도록 하고 있다.

다른 행정기관이나 민원인으로부터 발송된 문서는 문서과에 접수된 뒤 처리과로 보내어지되, 그 이상의 과에 관련되는 문서는 가장 관련성이 많은 과로 배부되며, 처리과는 문서접수 후 즉시 중간 보조기관을 거치지 않고 직접 결재권자의 공람을 받은 뒤 처리한다. 특히, 민원서류는 일정한 기간 내에 처리하여야 한다.

처리가 끝난 문서는 처리과에서 문서의 기능별·보존기간별로 철을 하되 300매 정도마다 별도의 철을 한다. 처리가 끝난 문서는 연말까지 보관하다가 1년이 지난 뒤 문서과에 이관하되 1년 보존문서는 폐기한다.

영구 보존문서와 준영구 보존문서는 문서과에서 3년간 보존 후 정부기록보존소로 이관하되 계속적으로 활용할 필요가 있는 문서는 정부기록보존소장과 협의하여 문서과에서 계속 보존할 수 있다.

그리고 3년·5년 및 10년 보존문서는 문서과에서 보존한 뒤 폐기한다. 다만, 중앙행정기관이 보존하고 있는 문서 중 10년 보존기관문서를 폐기하는 경우 미리 정부기록보존소장과 협의하여야 한다.

공문서는 문서 중에서 대외적인 신뢰도가 높을 뿐만 아니라, 적정한 관리가 보장되지 않는 경우 국가의 행정목표달성에 상당한 지장을 줄 수 있다. 이에 국가는 규제를 하고 있는데, 양상을 세 가지로 구분할 수 있다.

(1) 행정적인 규제

행정조직 내부에서 공문서가 적절히 작성될 수 있도록 문서통제관을 두어 결재권자의 결재여부와 기재사항의 정확여부 등을 점검하도록 하고 있으며, 공무원이 공문서를 법령이나 훈령이 정하는 바에 따라 작성, 처리하지 않는 경우 ＜국가공무원법＞에 의하여 징계·직위해제 등 당해공무원에게 불이익한 조치를 할 수 있다.

(2) 형사적인 규제

＜형법＞은 공문서에 대한 공공의 신뢰도를 해하는 행위에 대하여 다른 일반문서의 경우와 달리 엄격히 규제하고 있다. 여기서 공문서라 함은 공무소 또는 공무원이 그 명의로써 직무상 작성하는 문서만을 말한다.

따라서, 공무원이 작성하는 문서라도 그의 직무와 관계없이 작성하는 문서, 예를 들면 퇴직원은 공문서가 아니며, 그 작성권한은 법령에 따른 것이건 내규나 관례에 따른 것이건 불문한다.

그리고 그 내용이 사인의 의사표시라고 하여도 문서의 작성명의가 공무소 또는 공무원일 때는 공문서이고, 사문서에 공무원이 인증·확인을 한 경우 공문서가 된다. 공문서에 관한 ＜형법＞상의 구체적인 규제내용을 살펴보면 다음과 같다.

＜형법＞은 행사할 목적으로 공무원 또는 공무소의 문서 또는 도화를 위조, 변조한 자를 10년 이하의 징역에 처하되, 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있도록 하고 미수범도 처벌하도록 하고 있다.

여기에서 공문서의 위조라 함은 정당한 작성권한이 없는 자가 공문서로 오인되는 서류를 작성하는 것을 말하는데, 그 방법에는 아무런 제한이 없다. 그리고 위조된 공문서는 그 형식요건이 완전히 갖추어질 필요는 없고 일반인이 공문서로 오인할 정도를 갖추면 충분하다.

그리고 공문서의 변조라 함은 적법한 절차를 거쳐 작성된 공문서에 일부의 변경을 가하는 것을 말하는데, 그 변경이 본질적인 경우 공문서의 변조가 아닌 공문서의 위조가 된다.

그런데 이 죄는 목적범이므로 실제 행사의 여부는 범죄의 성립에 영향을 미치지 않고, 행사를 목적으로 위조, 변조하는 경우에 한해서 범죄가 성립되어 처벌된다. 따라서, 행사할 목적없이 단순히 보관하기 위하여 위조, 변조하는 경우 처벌되지 않는다.

＜형법＞은 또한 행사할 목적으로 공무원 또는 공무소의 자격을 모용하여 공문서 등을 작성한 자를 공문서 등의 위조·변조죄의 경우와 같이 처벌하도록 하고 있다.

그리고 공무원이 행사할 목적으로 그 직무에 관한 허위의 문서 또는 도화를 작성하거나 변작(變作)한 때는 10년 이하의 징역에 처하되, 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있도록 하며 미수범도 처벌하도록 하고 있다.

이는 공문서를 작성할 권한이 있는 자가 직무에 관한 허위의 사실을 기재하는 경우에 해당되며, 공무원이라도 당해문서를 작성할 권한이 없는 자는 이에 해당되지 않고, 공문서 등의 위조·변조죄 또는 자격모용에 의한 공문서 등의 작성죄에 해당된다.

공무원에게 허위신고를 하여 공정증서원본에 부실사실을 기재하게 하거나, 면허장·감찰 또는 여권에 부실의 사실을 기재하게 하는 경우, 전자는 5년 이하의 징역 또는 1000만 원 이하의 벌금을, 후자는 3년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처하며, 미수범도 처벌하도록 하고 있다.

여기에서 공정증서라 함은 공무원이 직무상 작성하는 문서로서 권리·의무에 관한 특별한 사실을 증명하는 효력을 갖는 문서를 말한다.

이 범죄가 성립되기 위해서는 공무원이 진실에 반한다는 사실을 모르는 경우에 한한다. 만약, 공무원이 그 사실을 안 경우 공무원은 허위공문서작성죄로, 신고를 한 자는 허위공문서작성죄의 교사범이 되어 보다 무거운 처벌을 받게 된다.

＜형법＞은 위조·변조·자격모용 또는 허위작성·변작 또는 부실기재한 공문서·공도화·공정증서원본·면허장·감찰 또는 여권을 행사한 자를 위조·변조·자격모용 또는 허위작성·변작 또는 부실기재의 각 죄에 정한 형에 처하되, 부실기재한 공정증서 등의 행사죄를 제외하고는 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있도록 하며 미수범도 처벌하도록 하고 있다.

또한, 진정한 공문서 또는 공도화를 행사할 권한이 없이 행사하거나, 행사할 권한이 있다고 해도 그것을 정당하지 않은 방법으로 행사하면 2년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처하며, 미수범도 처벌하도록 하고 있다.

(3) 국가보안법 등에 의한 규제

＜국가보안법＞과 ＜군사기밀보호법＞ 및 ＜형법＞은 문서, 특히 비밀로 구분된 문서의 내용을 누설시키는 경우 간첩죄 등으로 처벌하는데, 이는 공문서의 경우에만 해당되는 것은 아니다. 공문서 중의 비밀문서의 기밀유지를 위한 하나의 중요한 보호수단이 된다고 할 수 있다.

공문서는 공무원이 작성하였다는 점에서 다른 사문서와 달리 상당한 공신력을 인정받고 있다. 따라서, 공문서에 관한 범죄는 사문서의 경우보다 중죄로 다스린다. 그리고 국가나 지방자치단체의 모든 행정은 공문서를 통하여 입안되고 시행되며 평가된다.

따라서 공문서가 어떻게 작성되고 처리되는가 하는 것은 곧 행정기관의 업무가 어떻게 진행되는가 하는 것과 표리관계에 있다고 할 수 있으며, 공무원의 창의성과 성실성이 얼마나 공문서 작성에 반영되느냐에 따라서 국리민복 증진의 기여도가 변한다.

참고문헌

『행정실무지침』(한종소, 춘조사, 1961)

『한국군사혁명사』(국가재건최고회의한국군사혁명사편찬위원회, 1963)

『한국행정론』(박동서, 법문사, 1974)

『형법각론』(정영석, 법문사, 1983)

『문서관리실무요령』(총무처행정관리국, 1985)

집필자

김용진