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조선시대 각 지방 군현의 촌락에 설치된 곡물 대여 기관.
• 본 항목의 내용은 해당 분야 전문가의 추천을 거쳐 선정된 집필자의 학술적 견해로, 한국학중앙연구원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
내용 요약

사창은 조선시대 각 지방 군현의 촌락에 설치된 곡물 대여 기관이다. 국가에서 원곡을 빌려 그것을 바탕으로 이자를 받고 대여하여 기금 형식의 기반을 확보하게 하는 방식으로 추진된 향촌 자체의 민간 빈민구호기관이라 할 수 있다. 지방 부호들의 식리에 비해 훨씬 낮은 수준의 식리로 운영되어 장점이 없지 않았으나 점차 국가적 고리대 기관으로 성격이 바뀌면서 시행 20년 만인 1470년에 혁파되고 말았다. 이후 사창에 대응할 만한 대민 규휼기관이 없어 부활 논의가 제기되었으나 시행되지 못하다가 대원군집정기에 환곡을 사창제로 운영하면서 재개되었다.

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정의
조선시대 각 지방 군현의 촌락에 설치된 곡물 대여 기관.
내용

향촌 자체의 민간 빈민 구호기관의 성격을 지녔다.

[기 원]

사창의 유래는 중국 한나라 선제(宣帝) 때 대사농(大司農) 경수창(耿壽昌)이 변방 고을에 창고를 짓고 곡식을 저장해 곡가를 조절한 상평창(常平倉)을 비롯해, 수나라 문제(文帝) 때의 장손평(長孫平)이 각 지방의 사(社)에 사창을 세워 기근에 대비한 의창과 남송의 주희(朱熹)가 실시한 사창법에 기원을 두고 있다.

우리나라에서는 이러한 제도들을 본받아 고구려진대법(賑貸法), 고려시대의창 · 상평창 제도가 실시되고, 조선시대는 이를 더욱 발전시킨 것이 사창제도이다.

사창은 태조 때 설치된 의창, 세조 때 설치된 상평창과 함께 조선시대 진휼책의 한 종류로서 의창 경영의 폐단에 따른 대안으로 제시된 것이다.

설치 배경]

사창 설치의 배경은 의창 원곡의 부족과 그것을 보충하기 위한 군자곡의 감소를 막자는 데 있었다. 농민에게 환곡 정책의 일환으로 대여했던 의창곡은 이식을 붙이지 않는 것이 원칙이었다.

의창은 크게 진대(賑貸)와 진제(賑濟)로 구분된다. 진대는 궁민에게 곡식을 대여한 뒤 추수 때 원곡만을 거두는 것이고, 진제는 흉년에 기민에게 무료로 식량을 지원하는 것이다.

따라서 기민에 대한 지속적인 곡식의 무상 분배는 의창곡의 감소를 가져와 운영의 차질을 가져왔다. 또한 기민이 빌려간 곡식도 당사자가 곤궁한 처지에 이르면 강제로 징수하지 못하고 오히려 진휼을 해야 했기 때문에 의창곡은 부실을 면할 수 없었다.

이에 정부는 의창 원곡을 보충하기 위해 연호수미법(煙戶收米法 : 경향을 막론하고 토지와 호구수에 따라 일정량의 쌀을 거두어들이는 법, 약칭 연호미법)을 실시하거나 군자곡으로 보충하기도 했다.

그 결과 군자곡마저도 환곡의 성격으로 변질되고, 의창도 진휼기관이 아니라 식리를 취하는 대여 기관의 성격을 띠게 되었다. 이러한 대응책에도 불구하고 원곡은 계속 부족한 반면 진휼 대상자는 오히려 증가되는 등의 모순이 심화되었다. 결국 연호수미법은 1407년(태종 7) 폐지되었다.

우리나라에서 사창이 처음 실시된 때는 1451년(문종 1)이었다. 사창 설치에 대한 논의는 1418년(세종 10) 정월 [호조에서 사창 설치 여부를 논의한 데서부터이다. 즉 호조에서 사창을 촌락에 설치하여 정부에서 원곡을 대부할 것을 거론한 것을 시발로, 충청감사 정인지(鄭麟趾)가 사창을 설치해 의창의 폐단을 극복하자고 했다.

1439년 공조참판 이진(李蓁)이 한 · 당 및 송 · 원의 제도를 모방해 의창을 향촌에 설치, 추수기에 25가(家)를 단위로 곡식을 내도록 해 흉년에 대비하자고 한 주장이 그것이다.

이러한 주장은 당시 식자들이 사창의 이식(利殖 : 대여한 뒤 이자를 거두어 들이는 일)을 농민 스스로를 위하는 것으로 이해하고, 이식을 통해 의창 원곡과 군자곡의 감소를 막을 수 있다고 판단한 데서 나온 것이다.

그리하여 1444년 의정부가 사창법을 건의해 집현전에서 연구하게 했다. 또한, 이듬해 세종도 직접 집현전직제학 이계전(李季甸)을 시켜 사창설치에 대한 문제를 계속 검토하게 하였다. 이에 이계전은 옛 제도에 의거해 6개항의 「사창사목」을 진언했으나 결국 실시되지는 못했다.

[실 시]

이렇듯 사창에 대한 논의가 거듭되자 1448년 세종은 지대구군사(知大丘郡事) 이보흠(李甫欽)에게 대구 지방에 사창을 설치, 시험하도록 명했다.

이보흠은 어명에 따라 정부에서 보내준 집현전의 각종 의견을 참고해 대구의 한 읍을 대상으로 실시하기에 이르렀다. 이것을 시초로 여러 차례 사창의 확대 설치 논의가 있었지만 반론에 부닥쳐 확대 시행되지는 못했다.

당시 논의는 찬반으로 대립했는데, 찬성 측은 사창곡을 민간에서 스스로 저축한 곡물을 이용하므로 애착을 느끼게 되며 무절제하게 남용하지 않는다는 것이다.

반대 측에서는 의창이 설치되어 있는데 다시 사창을 설치하는 것은 역할의 중복과 번거로움 뿐만 아니라 의창은 관속인 수령이 직접 감독하는 데도 폐단이 발생하는데 사창은 민간인으로 사장(사장)이 청렴한 자라면 몰라도 그렇지 않을 경우에는 높은 이자를 거두어 들여 민폐를 야기할 수도 있다는 것이다.

이러한 논의 끝에 1451년(문종 1)에 가서야 경상도 각 고을의 사창 설치 규정이 마련됨에 따라 결실을 보게 되었으며, 1461년(세조 7)에 드디어 사창제가 전국적으로 실시될 수 있었다.

이러한 사창의 설치는 한정된 관곡(의창곡)을 효율적으로 운영해 궁핍한 백성에 대한 진휼을 계속하려는 국가의 강력한 의지의 표현이라고 할 수 있다.

[혁 파]

이렇게 실시된 사창은 원곡을 대여해 이식을 취함으로써 처음은 어느 정도 원곡의 감소를 막을 수 있었으나, 취식에 중점을 둠으로써 점차 진휼 기관이 아닌 국가적 고리대 기관으로 성격이 전락되고 있었다.

또한 사창 원곡이 관리 소홀로 감소되자 사창 반대론이 다시금 재기되었다. 그 결과 1470년(성종 1) 사창은 시행된 지 20여 년 만에 호조의 제의로 혁파되고 말았다.

조선시대의 사창은 중국 송나라의 주자가 제안한 사창법을 참고하였다. 그의 사창법은 관이 아닌 민간이 주도된 것으로 의창에서 대부분 곡식을 그대로 원곡만을 받는 것과는 달리 가을에 곡식 1석당 이자 2두를 가산해 환납하게 했다.

그리고 이자가 증식되어 원곡의 10배에 이르면 관에서 대부받았던 원곡을 반납하고 이자만으로 운영하게 하는 것이다. 1451년 경상도 지역에 사창 제도를 실시했는데, 이때의 사창 운영법은 의창곡을 원곡으로 삼아 지방 수령의 감독 하에 시장을 두고 사창을 관장하게 함으로써 서리의 직폐를 방지하게 했다.

사장은 병조에서 주관해 구품 산관에 제수했다, 사장의 근무 태도는 수령이 고찰해 감사에 보고한 뒤 서용에 참작하도록 했다. 또한 대출한 곡식에 대한 장부는 사창과 관에 각각 1부씩 두어 서리의 농간을 방지하였다.

사창곡의 이식은 20%를 원칙으로 했고, 풍흉에 따라 10%, 대 기근시에는 면제했으며, 복리로 식리할 수 없었다. 당시 식리가 50%였던 것을 감안하면 사창의 식리는 매우 낮았다고 할 수 있다. 따라서 고리를 일삼던 지방의 부호들은 사창이 설치되어 피해를 보게 되었으므로 지방 수령에게 압력을 넣어 사창이 설치되지 못하게 했다.

[부활 논의]

사창제가 폐지된 이후에 사창에 대응할만한 대민 구휼 기관이 없어 16세기 이후 사창제의 부활 논의가 다시금 제기되었다. 즉, 16세기 이후 토지 겸병에 따른 농민의 토지 이탈과 기아 현상의 심화로 농민에 대한 진휼 정책이 다시 강구되지 않으면 안 되었다.

또한, 환곡에 있어서도 관리 소홀로 인한 원곡의 감소를 보충하기 위해 취모십일법(取耗什一法)을 시행함에 따라 의창은 환곡 기능마저 상실하기에 이르렀다. 이러한 배경아래 사창제의 부활 논의는 1510년(중종 5) 함경도관찰사 고형산(高荊山)이 구황방략(救荒方略)을 제기함으로써 시작되었다.

그리고 당시 사창이 혁파되었다는 것을 의미할 뿐 지방의 사족들에 의해 간헐적으로 실시되기도 하였다. 더구나 향약이 실시된 16세기 이후에는 향약의 4덕목 가운데 특히 환난상휼을 강조하면서 향촌에서 소농민에 대한 부호들의 불법적인 침탈을 억압하고 사창을 통해 구휼책을 실시하려고 했다.

이것은 사창을 향약과 연결시켜 향촌 통제의 방편으로 삼으려 한 것으로 일종의 자치적 향촌 진대제로서 향민의 기근을 막아 향촌 공동체를 안정시키려는 데 목적을 두고 있는 것이다.

그 뒤 1660년(현종 1) 좌참찬 송준길(宋浚吉)이 수 · 당의 제도를 본받아 기민을 구제할 것 등을 제시했으며, 이어 부호군 이유태(李惟泰), 공조좌랑 이상(李翔)도 풍속을 교정하고 저축을 늘릴 방법으로 사창 실시를 역설했다.

이러한 사창제 재실시에 대한 의견이 계속 논의되었음에도 불구하고 사창제는 실시되지 못했다. 그리고 영 · 정조 이후 환곡제의 폐단을 시정하기 위한 이정책(釐整策)을 제시하였는데, 평적제(平糴制)와 사창제가 그것이다.

전자는 환곡제를 폐지해 상평창 제도로 개편하되 환모수입(還耗收入 : 환곡의 대여 곡식을 거둬들일 때 운반시 유출되는 양과 돌물의 해에 의한 소모량을 계산해 더 거둬들이는 수입)에 대한 급대 방안으로 구전(口錢)이나 호포 등 별도의 조치를 취하자는 것이다.

후자는 환곡제를 혁파해 사창제로 개편한 뒤 급대 방안으로 정부에서 출자해 아문둔전(衙門屯田)이나 영문둔전(營門屯田) 등을 설치함으로써 세의 수입으로 환모 수입을 대신하자는 방안이다.

이것은 환곡을 구휼 · 진대 기능과 영리 · 부세 기능으로 분리시켜 소농민 경제의 안정 도모를 위한 방편으로 나타난 것이다. 그 뒤 순조 때도 환곡의 이정책 문제는 계속 논의되었으며, 정부의 대책도 두 가지로 제시되었다. 즉, 사창제를 재실시할 것과 환곡제를 보완하자는 것이 그것이다.

전자는 1804년(순조 4) 우의정 이경일(李敬一)이 제안한 것으로 주자의 사창법과 우리나라의 환곡제를 병행해 취모하자는 것이고, 후자는 이듬해 좌의정 서매수(徐邁修)가 환곡의 불균형과 운영의 불합리를 보완하자고 주장한 것이다.

이렇듯 사창제의 부활 논의가 끊임없이 계속 거론되었는데도 시행을 보지 못한 것은 지방 관리들과 토착 서리들의 반발 때문이었다. 문제를 해결하려는 중앙 관료들은 다수가 사창제에 찬성하는 입장이었으나, 지방 관아에서는 감영 · 군현을 막론하고 그 재정의 대부분을 환곡에 의존했다.

또 환모 수입을 빙자한 수탈로 부를 누리는 지방 이서들도 사창이 실행되면 그만큼 수입이 감소될 뿐 아니라, 생활 기반마저 박탈당하기 십상이기 때문에 극력 반대하고 나섰던 것이다.

이러한 이유로 환곡제에 대한 문제가 심화되어 철종 때에 이르러 삼정의 문란으로 인한 농민 항쟁이 유발되었던 것이다. 결국, 정부에서는 삼정이정청을 설치해, 환곡제의 대변통을 도모하기에 이르렀다.

즉, 환곡제를 폐지해 모(耗)를 징수하는 새로운 상평 · 사창제를 실시하자는 것과 환곡제를 폐지하는 대신 호(戶) · 결(結) · 이(里) 단위로 새로운 세를 만들자는 두 대안이 제시되었다.

좌의정 조두순(趙斗淳)은 사창제 실시보다는 전결에 세를 부과하는 파환귀결법(罷還歸結法)을 제안했다. 이것은 환곡제의 모곡 수입만큼을 현재 경작하고 있는 토지[時起田]에다 일정액의 세를 부과하자는 것으로서 삼정이정책의 하나로 반포되기에 이르렀다.

이 정책은 정부와 농민의 입장에서도 큰 의미가 있었으며, 환곡 분급의 불균형을 시정할 수 있는 것이었으나, 지방 이서들의 반대와 지역 · 계층간의 불균형문제로 완전한 해결책은 되지 못했다. 이 문제는 대원군 집권기에도 계속되었고, 환곡의 이정책과 정부 재정의 확보 방법과 함께 국정의 최우선 과제로 등장했다.

뒤이어 1866년(고종 3) 흥선대원군은 환곡 복구를 지시해 다음해는 전국적으로 실시하게 되었으며 이것은 사창제로 운영되었다. 뒤이어 1867년에는 조두순이 마련한 「사창절목」을 정부안으로 삼아 경기 · 삼남 · 해서 등 5도에 실시했는데, 이를 사환제(社還制)라 하였다.

이것을 바탕으로 갑오경장 때는 탁지부 대신 어윤중(魚允中)이 탁지부령 제3호로 「사환조례」를 제정해 종래 환곡에서의 취모보용(取耗補用) 기능을 없애고 진대 기능만으로 돌려 운영을 향촌민에게 맡겼던 것이다.

이와 같은 사창제 실시와 「사환조례」는 그 뒤 근대적 면제(面制)와 금융조합제를 실시하는데 적지 않은 영향을 끼쳤다.

참고문헌

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