임업 ()
내용 요약
임업은 삼림 경영을 통해 경제적 이익을 얻는 산업이다. 임업을 통해 경제성 있는 임목을 생산하기 위해서는 대규모 투자와 세대를 뛰어넘는 기간이 요구된다. 우리나라는 삼국시대 이래로 삼림의 관리를 국가가 맡아왔는데, 풍치 보전과 보안을 목적으로 한 숲 관리에서 건축재 생산을 위한 삼림 관리로 옮아갔다. 조선시대에 들어 소나무 벌채를 엄금하고 용재 생산을 목적으로 경제림 조성 정책을 폈으나 일제강점기에 많은 산림자원을 약탈당했다. 광복 후 여러 차례 중장기 계획을 실천하며 치산녹화에는 성공했지만 본격적 임업기반은 아직 부실한 실정이다.
정의
삼림 경영을 통해 경제적 이익을 얻는 산업.
개설
임업의 개념에는 여러 가지가 있다.
① 협의의 임업：임목의 육성에서부터 매각에 이르기까지의 생산과정.
② 광의의 임업：협의의 임업 외에 임목매입에서 소재매각에 이르기까지의 벌출업을 포함한 것.
③ 최광의의 임업：광의의 임업 외에 목재를 원료로 하는 여러 공업, 즉 임업 관련산업을 포함한 것.
통념적으로는 ②의 광의의 임업이 보편적인 개념이다. 보통, 임업에서 가치실현의 과정은 ‘산림소유자(산주)→벌출업자→목재상(제재과정을 포함)→소비자’의 과정을 밟으며, 산림소유자가 일괄적으로 벌출업자나 목재상의 기능을 겸하는 경우는 적다. 그래서 임업은 보통 산림소유자와 벌출업자의 생산적 기능으로 해석된다.
임업의 특징은 기술적인 특징과 경제적인 특징으로 나누어 생각할 수가 있다. 기술적인 특징은 다음과 같다.
① 토지에 대한 요구도가 농업에 비하여 낮은 것으로, 한랭한 기후 또는 험준한 지세로 말미암아 농경에는 적합하지 않은 토지라도 임업에는 충분히 이용할 수 있다. 또, 지력에 대한 요구도도 낮아 메마른 땅에서도 생육이 비교적 순조롭다.
② 임목의 생육은 장기간이 걸려 생리적 성숙기가 분명하지 않다. 따라서, 임목의 수확기는 융통성이 있기 때문에 그것은 식물 생리에 지배되는 것이 아니다. 반면에 수요가 증가해도 급격히 생산을 증가시키기는 불가능하다. 원생림과 기성숙림(旣成熟林)이 존재할 경우에 벌출에 따라 수요에 대처하게 마련인데, 이것은 생산의 장기성에 따른 제약이다.
③ 수목은 농작물에 비하여 강대한 생리기관을 가지고 있으므로 따라서 이것을 보호무육하는 노력이 적게 든다. 또, 낙엽이나 균뿌리에 의하여 자연적으로 거름주기가 되며, 천연 하종(下種：씨를 뿌림) 또는 새싹에 의하여 스스로 갱신할 수 있으므로 천연적인 임업생산이 가능하다.
④ 수종의 분포는 지리적 입지조건에 따라서 지배를 받는다. 수종 중에서 경제 가치가 높은 것을 선택하여 조림하고 보육한다. 외국 수종을 도입해서 조림 주요 임목으로 삼는 것 가운데서 남아프리카 원산인 고무나무를 동인도에 옮겨 심어서 오늘날 무성해진 것은 특수한 예외이다.
⑤ 임목은 재생가능 자원이다. 광업 역시 토지생산업이지만 임목은 석유나 석탄처럼 한번 생산되어 소비되면 재생산이 불가능한 것이 아니라, 같은 토지에서 계속 다시 생산할 수 있다는 특징이 있다.
다음은 경제적 특징에 관하여 기술한다.
① 토지에 자본 및 노력을 투입하여 재배, 육성한 뒤 목재를 생산하는 육성적 임업과 원시림과 같이 자연재로 존재하는 자연을 단순히 채취하는 데 불과한 채취적 임업이 병존한다. 말하자면 농업적 임업과 광업적 임업이 함께 존재하는 것이다.
이 양자는 생산목재의 원가계산 요소를 달리해서 동일시장을 대상으로 공급되므로 경제적 입장에 설 때면 경쟁력을 달리하게 된다.
② 기업형태는 국가 또는 공공단체에 속하는 공기업이 다수로 존재하는 한편, 사기업은 농가부업으로 존재하는 영세 규모의 것이 많다. 임업은 대규모의 경영에 적합하므로 합리적으로 경영하기 위해서는 국가 · 공공단체 · 대자본가 등이 경영을 하는 것이 유리할 때가 많다.
③ 임산물은 중량품인데 비해 가격이 낮으며 운임 부담력이 크다. 그렇기 때문에 임업의 수익은 운반조건에 따라 결정되는데 이것은 다른 조건보다도 일반적으로 지배력이 크다.
④ 농업은 노작경제(勞作經濟)로서 성립하고 농업경영은 자가노력의 수익화 기회로 영위되지만, 임업은 자본경제로 성립하고 임업경영을 자기 자산의 수익화 기회로 유도하려는 의식이 강하다.
즉, 농업은 노동집약적, 임업은 자본집약적이라고 부르는 까닭이 된다. 더욱이 이것은 약간의 다른 의견이 있어 임목축적(林木蓄積)을 자본으로 보지 않는 근거가 나오면 노동 · 자본도 다같이 조방한(넓은 면적에 노동과 자본을 적게 들임) 토지산업이라고 하여야 할 것이다.
⑤ 임업노동은 계절에 좌우되는 경우가 공업에 비하여 많고 농업에 비하면 적다. 조림노동은 계절에 영향을 받지만 임목은 앞에서 말한 바와 같이 정해진 성숙기가 없으므로 수확 노동은 이점이 적기 때문이다.
그러나 경제적인 운반방법을 선택하기 위해서는 조건이 좋은 쌓인 눈이나 흐르는 물을 이용할 필요가 있으므로 그 정도는 계절에 영향을 받는다. 더욱이 이것도 채취노동의 기계화에 따라 점차 해결되어가고 있다.
⑥ 임업은 광대한 면적을 대상으로 경영되고 있으며 노동량은 비교적 적은 산업으로, 어느 지역을 한정하여 보면 노동은 연결되지 않고 끊어져다 이어졌다 하게 된다. 이런 성질로 보아 기계화가 제약을 받는 것이 현실이다. 그러나 나무를 모으거나 반출할 때 다소 기계의 힘이 이용되고 있다.
⑦ 생산수단(임목축적)과 수확(생장량)의 분리가 곤란하기 때문에 장래의 생산을 생각하지 않고 눈앞의 이익만을 위한 일에 빠지기 쉬우며 임력의 소모와 축적의 과도한 이용을 범할 위험도 있다.
역사
삼국시대와 고려시대
국토의 3면은 바다와 접해 있고 내륙에는 높고 낮은 산들이 여러 갈래의 산맥을 이뤄 모두 울창한 삼림으로 덮여 있으나 목재를 기획 생산하는 임업은 발달되어 있지 않았다.
그러나 나라 창시의 유서 깊은 역사가 깃들여 있는 숲이나 또는 백성들이 살고 있는 산기슭에서 물가에 이르는 평지에 자생하는 천연수림, 그리고 인공으로 나무를 심어서 만든 수림을 임수(林藪)라 부르며 보전, 육성에 비상하게 노력해옴으로써 한반도문화의 특성을 이루고 있다.
이러한 임수는 신라시대부터 시작하여 조선 말기까지 도합 108개 소가 설치되었는데, 그 중 삼국시대에 이루어진 것이 15개 소에 달한다.
소재지와 명칭을 열거하면, 경주의 나정(蘿井) · 계림(鷄林) · 오릉(五陵) · 낭산(狼山) · 천경림(天鏡林) · 왕가수(王家藪) · 오리수(五里藪) · 고양수(高陽藪) 등과 김해의 수로왕릉(首露王陵), 동래의 해운대(海雲臺)와 울진의 월송정(越松亭)과 부여의 가림수(嘉林藪), 김제의 벽골제(碧骨堤), 완도의 주도(珠島)와 갈문리임수(葛文里林藪) 등 15개 소이다.
이것들은 주로 사적의 기념과 종교적 의의를 지닌 것들이며, 또한 풍치보전과 풍해 또는 조해(潮害：조수가 주는 피해)를 막기 위한 보안의 의의를 지닌 것들이 많다.
삼국시대에 이어 고려시대에 들어 와서도 임수들이 설치되었는데, 김해의 가락제방(駕洛堤防), 안동의 대왕수(大王藪), 달성의 공산동수(公山桐藪), 밀양의 율림(栗林), 강릉의 한송정(寒松亭)과 경포(鏡浦), 울진의 취운루(翠雲樓)와 울진임수(蔚珍林藪), 제주의 평대리비림(坪垈里榧林), 평양의 대동강임수(大同江林藪), 성천의 사가상림(四佳桑林), 자성 · 후창의 압록강임수(鴨綠江林藪), 연백(延白)의 남대지(南大池)와 배천임수(白川林藪), 개성의 탁타교(橐駝橋), 개풍(開豊)의 개성동교(開城東郊), 경성(京城)의 반송정(盤松亭) 등의 14개 소의 임수이다.
이 모든 임수들도 본래는 풍치보전과 보안 목적으로 설치되었다. 그러나 고려시대에 들어서면서부터 궁실이나 큰 사찰들의 건축재를 개성 부근과 경기도에서, 지방은 제주도와 전라북도 부안의 변산(邊山)에서 벌채, 공급하였다.
더욱이 원나라가 일본을 침공할 때에 전선 900척을 만들었는데, 그 재목도 주로 제주도와 변산을 비롯하여 전라남도 장흥의 천관산(天冠山)과 황해의 섬들 및 그 연안에서 벌채, 산출했다는 기사가 있다.
원나라가 더욱 강해짐과 더불어 난대산 특용재, 특히 녹나무 재를 원나라에 많이 수출하였으며 제주도산 비자나무 열매를 원나라에 조공물로 바쳤는데, 이 비자나무 열매를 대량으로 얻기 위하여 평대리에 넓은 면적의 비자나무숲을 만들어 보호, 육성해 왔다.
이와 같이, 삼국시대에는 두드러지게 벌채를 한 기록이 없으나 고려시대에 들어서면서 주위에 강대국들이 일어나 그 나라들과 교역 · 조공 및 국방 등을 위해 임목을 벌채하는 횟수가 점차 빈번하게 되었다. 그러나 유감스럽게도 이러한 벌채와 더불어서 계획적으로 조림하고 육림했다는 기사는 거의 없다.
조선시대
조선시대에 설치된 임수
108개 소의 임수 중 30여개 소를 뺀 70여개 소의 임수는 모두 조선시대에 이루어진 것이다. 그들의 대부분은 풍치를 돋우어주고 풍해 · 조풍(潮風) · 수해를 막기 위해서나 성곽과 성문을 가려 주는 군사적 목적, 또는 교통상 표지를 하기 위하여 나무를 심어 가꾸어 온 것들이 많다.
특히 그 중에는 나라에서 쓰는 재목, 즉 건축재 · 주1 또는 조선재를 내기 위하여 천연림을 가꿀 뿐만 아니라 소나무를 심어서 보호해 온 것들이 많다.
예컨대, 함양의 대관림(大館林)은 낙동강 지류인 위천(渭川) 연안에 있는데 면적 13정보의 붉가시나무 · 느티나무 · 밤나무 · 굴참나무, 기타 참나무류와 떡갈나무 · 층층나무 · 이팝나무 · 때죽나무 · 윤노리나무 · 대팻집나무 등 수많은 수종으로 이루어져 있으며, 가슴높이 지름 50∼160㎝에 이르는 굵은 나무도 있어 수해방비림의 구실을 하고 있으며 동양에서 드문 교육적 기념림이라고 한다.
고령의 안림수(安林藪), 김천의 식송정(植松亭), 예천의 상금곡송림(上金谷松林), 안동의 대림(大林) 등은 모두 수해방비를 목적으로 하는 것이며, 영덕 봉송정(奉松亭) 등은 문헌상 그 성립과 유래가 밝혀진 것 중 한반도에서 가장 오래된 취락방풍 내지 경지의 방조(防潮) 등을 위한 풍해방비림이다.
조림기술과 그 실적
우리 나라 면적의 3분의 2를 차지하는 산림은 북경(北境：북쪽 경계)에 접해 있는 한대림과 남부 해안선지대와 섬들을 차지하는 난대를 제하고는 모두 온대에 속한다.
온대의 고유임상은 참나무류를 주로 하는 낙엽활엽수림이었으나, 조선시대에 들어서면서 임목의 벌채가 점점 많아져서 고유 임상의 발달이 억제되는 동시에 주로 소나무를 보호해 왔기 때문에 부자연스러운 소나무 단순림이 이루어진 곳이 많다.
즉, 궁전, 왕족과 고관의 저택을 비롯하여 사찰의 중창, 민가의 건축과 선재의 공급 등으로 굵고 좋은 나무만 벌채, 이용해 온 결과 1433년(세종 15)에 이르러 조선재가 거의 없어졌다.
그러나 한편으로는 임상의 악화를 방지하기 위하여 적극적인 조림도 실시하였다. 즉, 1411년(태종 11) 1월에 개성에서 한성으로 천도할 때 남산과 태평관(太平館) 북쪽 산지에 20일간에 걸쳐 100여만 본을 식목하였고, 1434년 4월에는 한성 주위의 산에 잣과 상수리의 씨를 뿌려 조림하게 하였다. 또한 1447년 8월에 송충이로 피해를 받아 나무가 죽은 자리에 밤 10여 석을 심게 하였다.
이런 기록에서 찾아볼 수 있는 가장 큰 규모의 식재조림은 정조의 화산식목(花山植木)이다. 즉, 경기도 수원 화산을 중심으로 하여 주위 열 고을에 정조 13년부터 순조 2년(1789∼1802)에 이르는 14년간에 소나무 묘목 553만7888본, 솔씨 75석7두7승, 잣 93석5두5승, 잣송이 1,692개, 상수리 1,724석5두, 가래 84석, 도토리 19석4두, 단풍나무씨 2두, 밤 7석, 호두 5두를 심고 뿌렸으며, 그 밖에 기장［稷］ 78석과 풀씨 379석을 함께 뿌렸다고 한다.
그때 발아가 곤란한 잣 · 가래 · 호두 · 단풍나무씨 등의 조림을 한 것으로 보아 당시의 양묘 및 직파조림법이 상당히 발달되어 있음을 알 수 있다. 그러나 긴 안목으로 앞날의 목재 소요량의 공급을 목표로 하는 계획적이고 계속적인 조림을 하지 못한 일이 유감스럽다.
산림의 황폐와 재해
조선시대 초엽까지만 해도 호랑이를 비롯한 야생동물상(野生動物相：특정한 지역이나 숲속에 사는 야생동물의 모든 종류)이 풍부했던 사실로 보아 가는 곳마다 산림이 울창하였음을 알 수 있다.
그러나 그 이후에 빈번해진 벌채로 인하여 산림생태계가 파괴됨에 따라 충해가 혹심해질 뿐 아니라 지나친 벌채가 점차로 많아져서 산림이 황폐해지고 동시에 각종 재해가 일어나게 되었다.
우리 나라 산림이 조선시대에 들어와서 국용재(國用材)를 내기 위한 과벌과 남벌이 실시되는 동시에 주로 소나무숲을 금양하여 왔다. 그 결과 가는 곳마다 소나무만으로 숲이 이루게 됨에 따라 자연계의 균형이 파괴되고 송충이가 창궐하게 되어, 일찍이 고려시대부터 이것이 문제가 되었다.
조선시대에 들어와 1393년(태조 2) 2월에 개성 송악산에 크게 송충이 피해가 있었다는 기록이 있은 뒤 매년 더욱 심해져서 조선시대를 통하여 송충이의 피해가 논란되지 않은 해가 없었다. 1516년(중종 11) 5월에 이르러서는 송충이의 피해는 나라의 큰 재환이라고 탄식하기에 이르렀다.
또한, 1395년 8월에는 산림 황폐 결과로 인하여 산사태가 크게 일어났다는 보고가 있었고, 1547년(명종 2) 7월에는 팔도에 큰 수재가 일어났다고 보고되었으며, 또한 같은 해에 백악산(白嶽山)이 무너져서 왕이 두려워하였다고 하였다. 또 그 해 윤9월에는 전라도 영암 월출산의 모든 봉우리가 무너져 산골(山骨)이 노출되기에 이르렀다고 기록되어 있다.
이러할 정도로 산림이 황폐해지면서 산림은 수원(水源)을 함양하고 토사를 막는 기능을 완전히 잃게 되어, 한수재(旱水災)가 계속 일어나게 되었다.
1579년(선조 12)에는 삼남에 큰 수재가, 관북(關北)에는 큰 한재가 발생하였다. 다음해 여름에는 경기 · 강원에 큰 수재가, 1585년 9월에 경상도에 큰 수재가 연속 일어나 흉작과 기근이 필연적으로 일어나게 되었다.
이런 재해들은 또 민생의 빈곤을 초래하여 1593년 12월에는 한성 성안에 굶주리고 얼어 죽은 사람의 수가 헤아릴 수 없었다고 하였다. 다음해 정월에는 기근이 심하여 느릅나무 껍질을 벗겨 먹고 산 사람을 죽여서 그 인육을 서로 먹는 참혹한 경지에 이르는 동시에, 같은 해 5월에는 전라도에 수백 명의 도적이 일어나기까지에 이르렀다.
벌채 금지제도
위에서 말한 산림의 황폐로 일어나는 재화를 막기 위하여 ‘소나무 벌채’ 엄금제가 실시되었다. 즉, 1424년에는 「송목양성병선수호조례(松木養成兵船守護條例)」라는 법을 만들어 소나무 벌채 금지와 보육을 위한 모든 사항과 벌을 규정하였다. 이 일을 송금(松禁) 또는 송정(松政)이라 하였다.
1448년에는 조선용 재료인 소나무를 보호 · 육성하기 위해 연해안지방 섬에 300여개 소의 소나무숲을 지정, 등록하게 하여 소나무의 금양지로 설정하였다. 또한 1461년(세조 7) 4월에는 금송(禁松)에 대한 엄벌제를 정하여 열 나무 이상 벌채한 자에게는 볼기 100대를 치는 동시에 전 가족을 변방으로 정배 보내고, 산지기도 곤장 100대를 쳐서 군(軍)에 입대시켰으며, 담당구역의 관리는 곤장 100대를 쳐서 파면시켰다.
특히, 『경국대전』의 형전에는 금산(禁山)에서 금송을 벤 자는 사형에 처하도록까지 하였다. 그러나 이러한 금양과 엄벌로도 벌채를 막을 수가 없어 1474년(성종 5)에는 조선용재와 건축용재의 산출지를 변산에서 완도로 옮겼으나 얼마 뒤 완도의 나무도 모두 없어져서 강원도로 옮겨간 기록이 있는걸 보아 조림과 힘써서 기르고 제도를 바꾸는 조처가 없이 벌채가 계속되었음을 알 수 있다.
그리하여 임진왜란 이후에는 조선용재를 낼 수 있는 소나무산을 모두 이른바 봉산(封山)으로 지정하고 엄격히 관리하도록 하였다.
즉, 1808년(순조 8)에 편찬된 『만기요람(萬機要覽)』에 따르면, 전국 각도에 도합 635개 소의 봉산이 설치되어 있으며 1개 소의 면적은 큰 것은 수만 정보에 달하는 것도 있었다고 기록되어 있다. 그밖에 또한 금산을 무수히 설치하여 임내(林內)의 벌채와 경작을 금해온 것이 있다.
금산은 보안림과 금벌림에 해당하며, 용재 생산을 목적으로 하는 경제림에 해당하는 것이다. 봉산에는 다음과 같은 종류들이 있었다.
① 황장봉산(黃腸封山)：왕가의 관재(棺材)감이 되는 소나무를 황장목(黃腸木)이라 하였는데 황장목뿐 아니라 점차 국가에서 필요로 하는 조선재를 비롯한 각종의 용재감을 내는 산림이다.
② 율목봉산(栗木封山)：토목 · 건축 용재를 내는 산림이다.
③ 향탄산(香炭山)：국가가 쓰는 신탄비림(薪炭備林：땔감을 위한 숲)이다.
산림의 사점 금지제
산림과 내［川］와 늪［澤］은 한 나라의 국민 모두에게 이익을 주는 것이므로 그 혜택을 모든 국민이 함께 누려야 한다는 것은 고려 충숙왕 때부터의 교령(敎令)이다. 더욱이 겨울에 필요한 연료를 채취하는 시장(柴場：땔나무를 파는 장)을 개인이 독점하는 일은 부당한 일이므로, 1395년(태조 4) 고위집권자들이 시장을 사점하는 일을 엄금하였으며, 그 뒤 정종 · 세종 · 명종과 선조 때에도 시장 사점 금지를 거듭 강조했다.
그리고 『경국대전』에는 시장 사점자에게는 곤장 80대를 치는 벌칙을 제정하는 등 이를 엄금해 왔다. 관공서에는 나라에서 연료를 대주는 대신 시장을 나누어 주었다. 또 왕가를 비롯하여 일반 서민들의 분묘지도 이런 제한을 두어 허가할 수밖에 없었으므로 고관과 서민들의 분묘 면적을 정해줌으로써 산림의 사점 금지제에 예외를 인정하게 되었다.
또한, 조선시대 중엽부터 공을 세운 신하들에게는 왕이 직접 토지의 사점을 허가하게 되었다. 이러한 사점의 인정은 수백 년 간의 기강을 무너뜨렸으며 더불어 난맥상을 이루어 뒤에 일반백성들의 입산시초(入山柴草) 채취의 관행 및 산림 사유제도의 기초가 되었다. 따라서 산림의 국유 또는 공유제도에서부터 사유제도가 발생하게 된 토지 소유제도의 변천과정을 보여 주고 있다.
임간 야생동물상
우리 나라 산림은 조선시대만 해도 숲속에 야생동물이 풍부했다는 것을 기록으로 보아 알 수 있다. 조선왕조실록에 빈번히 기록된 것들 중 주목할 만한 것은 호랑이와 표범인데, 이 짐승들은 왕가에서 가죽을 즐겨 사용하였을 뿐 아니라 명나라 · 일본 등과 교의를 맺을 때 증정물로 많이 쓰였기 때문에 많이 잡았다.
그 밖에 사냥하여 잡은 새와 짐승으로는 흰기러기 · 흑기러기 · 꿩 · 흰꿩 · 고니 · 흰까치 · 사슴 · 흰사슴 · 노루 · 사향노루 · 흰노루 · 멧돼지 · 여우 · 흰여우 · 늑대 · 곰 · 멧토끼 · 말똥가리 · 산고양이 등이 기록에 많이 나타난다.
이러한 짐승들의 밀도는 상당히 높았으며 더욱이 그 중에서도 우리 나라를 상징하는 짐승인 범과 표범의 집단은 상당히 커서 1395년 10월 정안대군(靖安大君：태종) 때 범잡이 기록에서부터, 1402년(태종 2)에는 경상도에 호랑이가 많았다는 기록과, 1418년에는 한성에까지 표범이 들어 왔다는 기록이 있다.
그 뒤에도 호랑이와 표범이 종묘 울타리 안에 들어온 일, 호랑이에 의하여 40여 명이 죽은 일, 청계산(淸溪山)에서 호랑이잡이를 한 일, 그리고 인왕산에서 호랑이를 잡은 일 등으로 보아 호랑이가 상당히 많이 번식하고 있음을 알 수 있다.
즉, 우리 나라의 야생동물상은 처음에는 울창한 산림과 더불어 무척 풍부했으나, 산림 생태계가 파괴되면서 더불어 야생동물상도 쇠퇴해진 사실을 부인할 수 없다.
임업교육의 시초
세종 때 농사기술 전반에 관한 노농(老農)의 체험담을 수집한 『농사직설(農事直說)』, 숙종 때의 홍만선(洪萬選)의 『산림경제』, 정조 때의 정약용(丁若鏞)의 『목민심서』 · 『경세유표(經世遺表)』 등은 모두 농촌경제 · 산촌경제 및 임업기술에 대한 뛰어난 식견이 실려 있어서 그 당시 농촌민 · 산촌민 들에 대한 훌륭한 계몽서가 되었으며, 오늘에 이르기까지도 존중되고 있다.
그러다가 1905년에 이르러 대한제국 학부직할의 농상공학교가 서울에 창설되고, 그 다음해에 대한제국 농상공부 소관 아래 농림학교가 수원으로 이전되어 임업속성과가 설치됨으로써 비로소 현대식 임업기술교육이 시작되었다. 이로써 임업기술의 체계화가 이루어지기 시작하였다.
일제강점기
1910년 이후 일제는 조선총독부를 통해서 한반도 산림자원에 대한 식민지정책을 펴기 위하여 조선시대에 실시해 오던 산림의 공용제도와 사점 금지제도 등을 폐지하고 산림의 소유 구분, 특히 국유와 사유의 구분을 확정하기 위하여 임야조사위원회를 두고 연고관계를 사정하여 나라가 소유하는 국유림과 민간인이 소유하는 민유림의 경계를 확정하였다.
즉, 국유림은 요존림(要存林)과 불요존림(不要存林)으로 크게 나누고, 요존림은 영림재산(營林財産：삼림 경영재산)으로 영구히 보전해야 할 갑종요존림(甲種要存林)과 사적(史跡), 보안림, 육해군용림 기타 관청 소속림 그리고 국토 보전에 필요한 을종요존림으로 구분하였다.
이렇게 하여 1924년까지 조사된 결과는 임야면적이 총 1630만2426정보이며, 그 중 국유림으로 사정된 것이 955만9761정보, 민유림이 674만2665정보였고, 국유림 중 요존임야 면적은 554만5409정보였다.
이러한 국유림의 대부분은 압록강 · 두만강 유역에 가장 많이 집단을 이루고 있고, 동해에 가까운 산악지대 및 태백산맥지방에 많이 있었다.
주된 수종은 침엽수로서 가문비나무 · 이깔나무 · 잣나무 등과, 활엽수로는 자작나무 · 거제수나무 · 피나무 · 사시나무 등으로서 광대한 천연림을 이루어, 정보당 축적 평균 203.5㎥에 달하는 울창한 산림을 이루고 있었다.
이러한 국유림에 대해서는 영림서(營林署)를 두고 일정한 방식으로 시업안(施業案), 즉 삼림경영안을 편성하게 하고, 정해진 시업안을 토대로 처녀림에 대한 벌채와 벌채한 자리의 조림 및 무육 등을 실시하도록 하였다.
한편, 민유림은 과거 오랫동안 계속된 남벌로 인하여 도처에 황폐한 숲이 많았으므로 그곳에 대한 조림과 사방사업을 실시하여 왔다. 1922년에는 총독부 임업시험장을 설치하고 일본 임업기술을 도입하고 모방하는 것을 중심으로 동시에 일부 임업에 관한 학술적인 시험연구에 착수하였다.
한편, 1917년 수원의 농림학교를 농림전문학교로 승격시키면서 이때부터 한국인 학생의 입학을 억제하고 대부분 일본인 학생들을 입학시켜 고등 임업기술교육을 실시함으로써 일본 식민교육의 본색을 드러냈다.
또한, 임업시험장의 연구직과 고등농림학교의 교수들은 거의 일본인으로 구성하였고, 기술연구와 교육도 전적으로 일본식을 모방하였다.
조림과 보호기술의 개발
잣나무 등 발아가 잘 안 되는 10개 수종의 나무 종자의 발아를 촉진하는 방법으로 노천 매장을 고안, 실시하였는데, 이 방법은 임업시험장창설 후 제일 먼저 이루어진 업적으로, 지금까지도 널리 사용되고 있다.
또한, 서울 이남지역에서는 일본산 낙엽송이 자생종인 이깔나무보다 생장이 우월하므로 충청북도를 위시하여 각도에 조림하는 동시에 삼남지방에는 일본산 삼나무와 편백도 도입, 보급했다. 이에 따라 리기다소나무와 일본 낙엽송의 조림면적이 점차 증가되었다.
한편, 과거 수백 년을 내려오며 소나무에 피해를 주어 온 송충이(송충나방의 유충)의 생활사와 주2을 조사하여 구제시험을 실시하였으나 적합한 방법은 찾아내지 못하였다. 또, 1929년 일본에서 건너 온 ‘솔잎혹파리’에 대해서도 습성과 구제법을 여러 가지로 연구하였으나 만족할 만한 구제 방법은 찾아내지 못하였다.
국유림에 대한 약탈적 경영
국권 침탈 직후 일제는 국유림의 대부분이 경제적 성숙기를 훨씬 넘은 과숙림(過熟林)이라 하여 이를 50년 동안 정리벌채(整理伐採)한다는 명목 아래 무척 넓은 면적에 걸쳐 원시림을 계속 벌채하였다.
이 때문에 1937년에 380만 정보로 축소된 국유림의 축적은 1억363만7413㎥이었으며, 정보당 축적이 27㎥에 불과하게 되어 오늘날 국유림의 정보당 축적의 절반 정도에 지나지 않았던 사실은 일제 식민지정책의 목재 수탈의 결과임을 부인할 수 없다.
총독부가 임업시험장 설립 후 30년이 지나도록 압록강 · 두만강 연안의 그윽한 천연림의 임상(林相) 또는 그 육림과 갱신에 관해서는 단 한 건도 조사, 발표한 일이 없으며, 다만 체면을 세우기 위해서 축적이 빈약한 민유림의 각종 임분(林分)에 대한 수확표(收穫表)와 재적표(材積表)를 만드는 사소한 일들만 하여 왔다.
광복 이후
8 · 15광복 후는 광복기의 혼란을 비롯한 6 · 25전쟁 · 정치 파동 · 4 · 19혁명 등 거듭되는 혼란으로 말미암아 산림의 피해가 극심하여 국토가 황폐해져 왔다. 이러한 혼란 속에서 임업 관계기관은 산림자원을 보존하고 임업 전반에 걸쳐 흐트러진 행정을 바로잡고자 우리말로 제정된 산림관계법률인 「산림보호임시조치법」을 1951년에 공포하였다.
1961년에 우리 나라 산림정책의 기본이 될 「산림법」을 제정하였고, 이에 따라 일제 잔재 제도와 임시로 제정됐던 묵은 법령을 모두 폐지하고, 앞으로의 영림 기본 계획과 산림계 및 산림조합의 체계 정비를 비롯한 새 제도의 기틀을 확립함으로써 이를 계기로 우리 나라 산림정책은 하나의 큰 전환기를 맞게 되었다.
임야 소유구조의 확립
우리 나라 임야제도는 일제 초기부터 실시된 임야 정리사업에 따라 일단 그 내용이 확립되었지만, 일제가 물러간 다음 과거에 그들이 소유하고 있던 임야가 국유화되었고, 또 그 동안 우리 나라 자체에서 국유림 정리사업을 실시하면서 오늘날에 이르렀다.
① 귀속 임야의 국유화와 이권 처분 : 8 · 15광복 후 일본인이 물러간 뒤 그들 개인이나 사법인체가 소유하고 있던 약 48만㏊의 사유림을 적산림(敵産林) 또는 귀속림(歸屬林)이라 하여 관리해 오던 중 1952년 귀속 임야의 국유화가 결정되었다.
그런데 이 산림의 대부분은 일반 민유림 사이에 속해있었기 때문에 이것을 국유림으로 계속 관리한다는 것은 경영면이나 기술면으로 큰 지장이 있었으므로 적당한 방법으로 개인에게 불하할 필요가 있다고 생각하였다.
이에 따라 1956년에 제1차 국유 임야 정리방침을 결정하고 공용상 존치할 필요가 있는 임야 5,000㏊ 이상의 집단 임야 중 국가 경영에 필요하다고 인정되는 임야와 기존 국유 임야 관리상 이에 부속시키는 것이 유리하다고 인정되는 임야 등을 선택하여 영림서가 관리하는 국유 임야에 편입시켜 국유 영림재산으로 결정했다.
그 밖의 임야는 마을의 공동 시업림이나 또는 개인에게 이권 처분함을 원칙으로 하여 각 시 · 도에 이관조치함으로써 이러한 임야는 상당수 민유화되었다.
② 삼림 소유구조의 확립 : 우리 나라의 산림 소유구조는 조선시대의 개인 점유에서 시작하여 일제 치하에 있었던 지적계출(地籍屆出) · 임적실사(林籍實査) · 국유림 구분조사 · 임야 정리조사 · 연고림 양여처분 · 조림 대부에 의한 양여 등 일련의 조사와 처분 과정을 거쳐 8 · 15광복 후의 귀속임야 국유화 및 이권 처분에 의하여 오늘날의 소유구조가 이루어졌다.
산림자원 보존정책
① 보안림 시책 : 우리 나라는 광복 후 산림이 가지고 있는 여러 가지 간접적 편익을 얻기 위하여 강력한 보안림 시책을 펼쳐 왔다. 즉, 빈약한 산림자원과 황폐된 산림은 매년 막대한 수해와 조해를 일으켜 산림자원의 복구와 보존이 시급한 상태에 있었다.
이때 편입된 대부분의 보안림은 사방 시공지의 사후관리를 위하여 지정한 토사방비 보안림이었으므로 시간이 지남에 따라 구별이 어렵게 되었고, 또한 산림이 다른 목적으로 전환된 것이 있어서 1964∼1968년 사이에 보안림 정비사업을 실시하게 되었다.
② 산림보호 : 우리 나라 정부 수립과 동시에 세워진 산림정책의 3대목표는 ‘애림사상 고취’ · ‘5식1벌주의’ · ‘토탄생산’으로 모두가 산림자원의 복구 또는 보존과 직접 관계있는 것으로 보아, 당시의 산림피해가 얼마나 컸었는지를 알 수 있다. 이는 8 · 15광복 후 6 · 25전쟁을 거치는 혼란기에 가장 큰 문제가 되었던 것은 인위적인 산림피해였다.
그리하여 우선 모든 국민들에게 애림사상을 불어 넣기 위하여 1945년 첫 번째 기념 식수행사를 실시하고, 그 뒤 1951년에는 「산림보호임시조치법」을 제정하고 전국적으로 산림계를 조직하여 산림보호를 지역 주민들이 담당하도록 하였다. 이 법에 의하여 1955년에는 약 48만5000㏊에 달하는 1,038개 소의 보호림 구역을 설치하였다.
1961년에는 부정 임산물을 강력히 단속하고자 「임산물 단속에 관한 법률」을 제정하였다. 이 조치는 과벌과 도벌 · 남벌을 방지하여 산림자원을 보호, 육성하는 데 목적이 있는 것이지만, 사유림에 대한 지나친 간섭은 산림 소유의욕과 자립 경영의욕을 떨어뜨렸으므로 1971년부터는 영림계획을 작성한 산림의 벌채는 신고제로 바꾸었다.
한편, 1963년에는 「청원 산림보호 직원의 배치에 관한 법률」을 공포하여 산림 소유자가 희망할 때에는 국가가 청원 산림보호 직원을 배치하여 그 산림을 보호하도록 하고, 여기에 필요한 경비의 일부를 국가가 부담할 수 있도록 하였다.
자연을 보존하고 파괴된 생태계를 보존하기 위하여 1961년에는 「수렵법」을 제정하고 수렵기간 · 수렵장소 · 수렵종류 등을 제한하였다. 또한, 토석채취를 억제하여 자연경관을 보존하는 한편, 역사적으로 가치있는 노거수(老巨樹)를 보존하고 있다.
③ 사방 및 이수사업 : 1947년 과도정부의 수립과 함께 황폐지 복구에 대한 긴급성이 인정되어 사방 및 조림사업 10개년계획을 수립하여 시급히 산림자원을 조성하고자 하였다. 그러나 사업비와 기술이 부족하였고, 설상가상으로 6 · 25전쟁까지 일어나 전 계획량의 5％에도 못미치는 실적을 보이고 중단되었다.
1953년에는 산지사방 5개년계획과 야계(野溪) 및 해안 사방사업 5개년계획, 그리고 재해복구 사방사업 3개년계획을 세워서 산림계를 주축으로 하여 사방사업을 실시하려고 하였으나 실적은 대체로 부진하였다.
1955년부터는 미국의 원조자금을 뒷받침으로 민유림 조림과 사방사업에 대한 10개년계획이 재편성되고 이것이 본격적으로 실시되었다.
1959년에 다시 63만6559㏊의 황폐지를 빠른 시일 안에 복구한다는 목표로 사방사업 5개년계획을 수립하고, 사방 촉진대회를 열어 3월 15일을 ‘사방의 날’로 정하고 공무원 · 군인 · 학생 등 온 국민의 참여를 호소하였으나, 적지선정과 지도사업의 불충분으로 상당한 면적의 사방이 실패로 돌아갔다.
1962년에는 「사방사업법」을 새로 제정하고, 그 해 경주에서 전국산림기술자대회를 개최하여 사방을 다시 범국민운동으로 실시하고자 하였다.
즉, 그때 전국 요사방지 약 37만㏊를 A, B, C 3급으로 나누어서 1962년 가을부터 1963년까지 시공완료할 계획을 세워 추진하였다. 이에 거국적인 참여를 위하여 「국토녹화 촉진에 관한 임시조치법」을 제정함으로써 사방계획 완수를 위한 노동인원과 경비염출 방도를 뒷받침하고 있다.
사방사업 실시 결과, 1964년 요사방지의 면적이 약 7만8000㏊로 줄었다고 한다. 1965년부터는 이미 시공된 보수공사를 대대적으로 실시하고 야계사방과 해안사방사업을 더욱 확충하였다.
1968년에는 국제연합특별기금(UNDP)과 세계식량기구(WFP)의 기술과 기재 및 양곡의 지원 아래 안성천 · 동진강 · 상주천 등지에서 사방사업이 실시된 바 있고, 1969년에는 수계별 유역 단위로 14개 사방단지를 선정하여 집중적으로 사방사업을 실시하였다.
④ 연료대책과 연료림 조성 : 우리 나라는 역사적으로 농촌 · 산촌의 연료를 산에서 구해 왔다. 1948년 정부수립과 함께 임산연료 이외의 타계연료를 보급하기 위하여 토탄생산을 추진하고 우선 도시연료로 공급하려고 하였다.
1950년에는 토탄개발과 온돌 · 아궁이 · 연소기 등의 개량과 보급을 더욱 장려하여 임산연료 절약을 꾀하고, 1957년에는 임산연료의 도시 반입을 금지하고 무연탄사용을 권장하여 널리 보급하였다.
1958년에는 전국 20개 도시에 대하여 아궁이 개량사업을 실시하고 무연탄 공급 촉진과 동시에, 농촌지역 연료는 임산물에 의존할 수밖에 없는 실정을 감안하여 이의 자급책으로서 연료림 조성 5개년계획을 1959년을 기점으로 수립하여 추진하였으나 좋은 성과를 얻지는 못하였다.
산림자원 증식정책
① 영림계획 : 현행 「산림법」 이전에는 예산 및 기술 부족으로 영림계획에 따라 산림을 생산하지 못하고 필요할 때의 사정에 따라 일관성 없이 시업해 왔다.
그러나 「산림법」에 근거를 두고 국유림 경영을 합리화하고자 1960∼1963년 4개년에 걸쳐서 약 79만㏊에 대하여 산림조사를 실시하고, 1968∼1977년까지를 시업기간으로 하는 영림계획을 작성, 완료했다.
조림대부 국유림은 약 1966년부터 수대부자(受貸付者)가 의무적으로 영림계획을 설계하여 1972년까지 약 19만7000㏊를 완료하였으나, 1973년 「산림법」 개정으로 대부림은 계획을 작성하지 않아도 될 수 있도록 하였다.
사유림은 1962∼1964년 3년 동안 대한산림조합연합회로 하여금 임야 실태조사를 실시하도록 하여 1965년부터 영림계획을 작성하기 시작하였다.
한편, 산림 기본 계획을 위한 표본 산림조사를 1962∼1964년에 전국적으로 실시한 바 있고 국제연합 특별기금의 원조를 받아 1964∼1969년에 항공사진을 찍어 그를 기반으로 산림조사와 대표적 경영안 편성을 실시하였다.
1968∼1972년에 안성천 · 동진강 · 상주천의 3강유역 개발사업을 종합한 산림조사 및 개발사업이 세계식량기구 원조양곡과 국제연합 특별기금 및 한국 부담금으로 실시되었다. 이와 같이 작성된 영림계획은 그 내용이 형식적이고 복잡하여 1974년부터는 이를 시정하기 위하여 영림계획 간소화 실시안이 적용되고 있다.
② 임업기술의 개발 및 보급 : 임업기술이 발달하지 않고서는 산림자원의 조성이나 증식은 기대하기 어렵다. 1949년 전 조선총독부 임업시험장 자리에 현재의 산림청 임업시험장을 세우고 임업기술 향상을 위한 시험연구사업을 담당하도록 하였다.
1956년에는 임목 육종의 새로운 기술 도입과 보급을 위하여 중앙임업시험장 수원육종지장이 설치되었다가 1963년 임업시험장(1987년 임업연구원으로 개칭)에서 분리하여 임목육종연구소로 승격되었으나, 1988년 임업연구원 임목육종부로 편입되었다.
1956년에는 표고재배를 장려하기 위하여 중앙산림조합연합회 산하에 표고종균배양소가 설치되었고, 1969년에는 산림의 실태와 토양조사를 전담하기 위한 산림자원연구소가 설치되었다가 1981년에 임업시험장 산림자원조사부로 편입되었다. 1964년부터는 세계식량농업기구(FAO)의 기술원조로 항공사진을 이용한 산림조사방법이 도입되었다.
1965년부터는 새로운 임업기술과 영림방법 등을 널리 보급하기 위하여 산림조합연합회에서 『산림보호지』를 발간하기 시작하여 현재는 『산림』이라는 이름으로 전국적으로 확대했다.
1969년에는 농가소득을 증대시키기 위한 밤나무 · 호두나무 · 대추나무 · 표고 등의 새로운 재배기술과, 밤나무혹벌의 피해를 막기 위한 내충성개량종 밤나무가 생산, 보급되었다.
③ 영림교육 : 영림계획이 잘 세워지고 기술이 향상되었다 하더라도 산림사업을 수행해 나갈 자금이나 능력이 없다면 삼림자원 증식은 불가능하다. 영림보육 방법에는 산림금융 · 산림보호 · 임업세제 등에 의한 경제적 지원이 필요한데, 과거에 이와 같은 면의 배려가 극히 적었으며 양묘자금 일부를 농협금융제도로 지원한 일이 있다. 1973년에는 「산림개발법」이 통과되어 임업기금제도가 마련되었다.
④ 조림사업 : 1947년 사방사업과 함께 조림사업 10개년계획을 수립하였으나 실효를 보지 못하였다. 1952년에 민유림 조림사업 5개년계획 · 단기속성 녹화 3개년계획을 세워 속성 수종을 심어 황폐지 복구 · 수원 함양 · 농촌 연료 등의 문제를 동시에 해결하려고 하였으나 전쟁 후의 재정 결핍으로 대부분의 사업이 중단되고 말았다.
1955년에는 다시 제2차 민유림 조림사업 10개년계획을 수립하였다. 이때의 조림은 조림의사가 있든 없든 산주에게 나무심기를 강요하였으므로 그 성과는 매우 낮을 수밖에 없었다. 1957년부터는 특용수조림 5개년계획을 수립하고 밤나무 · 감나무 · 호두나무 · 오동나무 · 닥나무 · 산수유나무 등 유실수와 공예수를 마을산림계로 하여금 심도록 하였다.
1968년에는 농가소득 증대를 위한 특용수 증식계획을 다시 강화하여 새로운 5개년계획을 세워 추진하였으며, 1969년에는 전국 14개 소의 조림단지를 설정하고 대단지산림 계발계획을 세웠다.
이 계획은 1969년부터 2004년까지 35년간에 걸친 장기계획으로서, 이미 수립한 산림 기본 계획에서 2000년 초기의 목재 수요량으로 추정된 1200만㎥의 목재를 공급하기 위한 집약적 임업 경영방안이다.
산림자원의 이용정책
8 · 15광복 직후에 임산물 수급계획 수립 없이 국유림에서는 임산물 처분사업으로서 임목 매각처분과 관행 작벌사업(官行斫伐事業)이 실시되었으며, 민유림에서는 허가서류나 절차만 구비되면 벌채할 수 있었다.
그러나 1950년 말부터 목재 수급방향을 정하고 국내재 공급을 제한하는 한편, 외재수입을 확대하는 방향으로 정책이 변경되었다. 이에 따라 국내재의 벌채를 제한하는 한편, 벌채 허가제도 · 대체재 개발 · 목재 방부처리 · 해외 임지개발사업 등이 활발하게 전개되었다.
이때부터 외재수입을 시작하여 1963년에는 인도네시아에 산림조사단이 파견되어 1968년부터 해외산림개발사업이 처음으로 시작되었다.
제1차 치산녹화(1973~1978)
광복 후 극도로 황폐된 산림을 복구하고자 3개년계획 · 5개년계획 · 10개년계획 등 중장기계획을 수없이 수립하여 왔으나, 일부가 초기 실천에 그쳤을 뿐, 그 대부분의 계획은 실천하지도 못하고 재 수립을 거듭하여 왔다.
한편, 1973년에는 「정부조직법」을 개정하여 농림부 산하 외청으로 있었던 산림청을 내무부 산하의 외청으로 이관하고 치산녹화 10개년계획을 세워서 여러 가지 계획을 종합하여 일관성있는 산림정책을 꾀하였다.
이 계획은 기본 목표를 1982년까지 모든 국토를 녹화하는 것에 두고, 모든 국민이 새마을운동을 통하여 조림 애국사상을 생활화하여 녹색혁명을 이룬다는 것을 기본 방향으로 하였다.
① 절대 보호시책 : 국토의 자연경관을 유지하기 위하여 개간과 토석채취를 제한하고 명승지 · 관광지 · 유원지 및 그 밖에 풍치보존이 필요한 지역에서는 자연 훼손을 절대로 못하게 하였다. 한편, 1977년 9월부터는 자연보호운동이 전국에 걸쳐 전개되기 시작하였다.
실천사항으로 산림보호 · 산불방지, 등산로 통제, 자연석 채취 금지, 조수 등 보호, 낙엽 채취 금지 및 불법건물 철거 등이 있고, 매스컴 홍보, 반상회를 통한 운동전개 등으로 그 전까지의 소극적인 자연보호에서 적극적인 자연보호운동으로 전환하여 산림 보호에 커다란 효과를 가져 왔다.
산림 병충해에 대해서는 조기예찰을 강화하고, 방제대책을 집중방제와 전면방제로 구분하여 실시하였다. 이러한 시책의 하나로 1973년에는 약 1만5300에 달하는 방충대를 설치하였다. 병충해의 예찰 · 진단 · 방제 등에 관한 연구와 개발을 위하여 1977년에는 임업시험장 안에 산림병충해연구부를 설치하였다.
한편, 해충의 천적인 꾀꼬리 · 꿩 · 박새 등 야생동물을 비롯하여 국립공원 등지의 새를 보호하기 위하여 특별 보호지역을 설정하고, 서식 환경을 조성하고 정해진 기간 동안 수렵행위를 제한 또는 금지하였다.
② 국민조림시책 : 산림소유자 · 관리자 · 임황 및 그 밖의 영림계획 사항을 파악하여 산주에게 조림 의무를 주고 국가 지원의 기초가 마련될 수 있도록 1973년에는 산주등록제를 실시하였다. 산학 공동연구로서 속성수와 유실수를 중점적으로 개발, 육성하도록 하고 적지적수의 조림효과를 높이기 위하여 각 지방에 조림 적지적수 판정기를 비치하였다.
국민 식수기간(3.21.∼4.20.)을 설정하여 모든 국민이 마을과 직장, 기관과 학교를 통해 범국민식수운동을 전개하여 국민 식수의 저변을 확대하고 의무조림과 자력조림을 확대, 추진하였다. 이 기간중 대상 조림면적 264만㏊ 중에서 100만㏊를 조림하려고 계획하였으나 108만㏊를 초과 식재하여 좋은 성과를 보였다.
속성수와 장기수의 비율을 7：3으로 하여 속성녹화를 기획하였다. 특히, 이 기간중 30만㏊의 밤나무를 심어 농가소득을 높이고 과거 42개 조림 수종을 10대 수종으로 표준화하여 묘목의 양산과 조림기술의 전문화를 도모하였다.
또한, 농가소득을 높이기 위하여 마을 양묘사업과 마을 조림을 실시하였다. 1977년에는 ‘육림의 날’을 제정하여 온 국민에게 조림운동과 함께 사후관리의 중요성을 고양시켰으며 사방녹화사업을 달성하기 위하여 약 4만2000㏊의 임간나지와 황폐나지를 녹화하였다.
이 기간중 다시 황폐해지는 것을 막기 위한 완결주의 사방에 역점을 두고 추진한 결과, 비록 사업량에서는 뒤떨어졌지만 성과는 어느 때보다도 컸다고 볼 수 있다.
또한, 산주대회를 연례적 행사로 제도화하여 산에 대한 인식을 변화시켰다. 농촌 연료의 정상공급을 위하여 이 기간중 절대 임산연료 농가 약 280만 호에 필요한 689만 톤의 임산연료를 공급하기 위한 장기대책으로 연료림의 조성확대, 연료채취 체제 등을 확립하였다.
③ 시책 기반 구축 : 항공사진을 이용한 산림조사와 지상조사를 병행하여 임황 · 지황 등을 파악하고, 산림조사 결과를 기초로 하여 임상도를 작성하는 한편, 산림 토양조사를 실시하여 토양도를 작성하였다.
산림시책이 급하게 변함에 따라 여러 분야의 업무량이 늘게 되자, 일선 산림기구를 개편하여 1973년 시 · 도의 산림과를 산림국으로 승격시키고 읍 · 면에 산림 전담 직원을 배치하였다.
임업시험기관은 업무를 확대하여 산림기술을 보급하기 위한 교육센터 구실도 하도록 하였다. 또한, 지금까지의 임업금융은 자금의 제한, 융자기간의 단기 등으로 생산자금 구실을 충분히 할 수 없었으므로 산림개발 기금을 확대하는 데 역점을 두었다.
1974년에는 복잡한 영림계획 절차를 단순하게 만들어 독림가에게는 자신의 경영의사를 영림계획에 반영할 수 있도록 우선 독림가부터 자율적으로 임업을 경영해 나가도록 하였다. 제1차 치산녹화 10개년계획 중 국민 식수의 실천방향이 커다란 성과를 올려 목표량을 4년 앞당겨 달성함으로써 국토녹화와 국민 식수의 기반을 확고히 구축하였다.
제2차 치산녹화(1979∼1987)
제1차 치산녹화 10년계획을 4년 앞당겨 성공적으로 끝내자 정부는 1979년부터 산지를 자원화함으로써 새로운 경제권을 조성하기 위해 제2차 치산녹화 10년계획을 수립, 추진하게 되었다.
계획 목표는 장기수 위주의 경제림 조성과 국토녹화 완성에 두었다. 제2차 치산녹화계획의 추진방침을 ① 국민 조림체제 정착, ② 대단지 경제림 조성, ③ 지역적 완결조림으로 하였다. 주요 성과로는 106만㏊의 조림과 황폐 산지 복구를 완료하였고, 대단위 경제림단지를 지정하여 집중조림을 실시하였다. 산지 이용실태를 조사하여 보전 · 준보전 임지로 구분체계를 도입하였다.
제2차 치산녹화 10년계획의 주요 시책은 범국민식수운동(3.21.∼4.20.) 추진으로 산림녹화에 전 국민이 참여하도록 촉구하였고, 가을에는 육림의 날 행사로 산림 관리의식을 고취하도록 하였다.
당초 조림계획 150만㏊를 추진하는 과정에서 농 · 산촌 인력난과 노임상승, 산림병충해 경감 및 속성수 확대조림으로 조림 대상지 경감 등 조림여건 변동에 따라 1981년부터 조림계획을 1차 조정하여 목표량 150만㏊ 중 인공조림량은 감량하되 이를 천연림보육사업으로 대체조정하여 기술적이고 경제적인 산림경영을 도모하였다.
대단지 경제림 단지조성은 1개 단지 5천㏊ 규모로 전국에 80개 대단위 경제림 단지 40만㏊를 확대 지정하여 이 단지 안에 낙엽송 · 잣나무 · 삼나무 · 편백 · 리기테다 등을 지역별 완결원칙에 따라 중점적으로 심었다.
조림실시 방법은 조림지를 개발지역으로 지정하여 조림명령을 하고 집행하지 못하면 대집행을 하여 비용을 징수하되, 비용을 갚지 못하면 강제 분수계약을 산주 1, 조림시행자 9의 비율로 체결하도록 하는 조치를 취하였다.
조림 수종으로는 지역 특성에 따라서 그때까지의 10대 수종에서 21대 수종으로 확대하고, 그 중에서 선정해서 심도록 하는 한편, 침엽수 식재 위주에서 벗어나 자작나무 · 상수리나무 · 물푸레나무 등의 활엽수 조림도 장려하였다.
조림 방식은 그 전까지의 대면적 개벌조림에서 소구역(5㏊) 개벌조림으로 바꾸었다. 그렇게 함으로써 제1차 치산녹화기 때 넓은 면적 개벌조림 일색에서 초래되는 경관 훼손, 토사유출을 방치하고 부분적 생육환경에 알맞는 수종을 심을 수 있도록 하였다.
제2차 치산녹화계획은 처음 계획했던 150만㏊의 조림면적을 조정하여 감소되었으나, 106만㏊의 조림을 계획보다 1년 앞당겨 1987년에 마감하였다.
제2차 녹화기의 특색있는 시책을 요약하면 그 전의 인공조림 일변도에서 천연림보육에 힘쓰도록 시책이 전환되었다는 점과, 마을 속성수 조림에서 산지 경제림 조림으로 방향이 바뀐 점이다.
또 다른 주요한 시책은 산림의 공익기능의 강조, 해충방제용 천적이용, 산림조합(현재 임업협동조합)을 통한 임업지도 체제의 확대, 신품종 개발 등이다. 아쉬웠던 점은 이 시기에 산림개발 기금을 500억 원으로 확대하려던 계획은 재정자금이 재무부 산하로 통합됨으로써(1983) 목적을 달성하지 못한 점이다.
또한, 1980년대 초부터 농림수산부에서 추진하였던 산지의 초지화 정책은 성공할 수 없는 사업임을 임업계에서 수차 건의하였음에도 불구하고 많은 산림을 초지로 조성하여 소를 사육하였으나 실패로 돌아가고 다시 초지를 다시 산림으로 복원해야 하는 실책을 가져 왔던 점이다. 이는 농축 당국이나 임업계에서 오래 기억해야 할 일이다.
그러나 1987년 1월 산림청이 내무부에서 농림수산부로 다시 이관되어 녹화 위주의 산림정책은 산림자원화정책으로 바뀌어, 1986년부터 시작된 농어촌 발전사업과 연계해서 산림시책을 펴 나가게 된 것은 다행한 일이다.
제3차 산지 자원화(1988∼1997)
치산녹화 1, 2차 계획으로 황폐한 산림이 복구되었으므로 제3차 계획에서는 산림의 자원화를 목표로 하여 계획의 명칭을 제3차 산지자원화계획이라 칭하였다. 산지의 소득을 개발하며, 산림의 공익을 증대하는 이른바 경제개발과 환경보전의 조화를 도모하기 위하여 ① 산지의 합리적 이용 ② 자원조성과 경영기반의 확충, ③ 임산물 안정공급과 유통체계의 정비, ④ 소득원의 개발, ⑤ 생활환경 조성과 산림문화 창달을 기본 목표로 하였다.
주요 성과로는 32만㏊의 경제림 조성과 303만㏊의 육림사업을 실행하였다. 한편, 산지 이용체계를 재편하여 기능과 목적에 따라 산지 이용질서를 확립하였고, 산촌종합개발을 추진하고 산림휴양 · 문화시설을 확충하였다.
첫째, 산지이용의 합리화를 위하여 산지를 생산임지(355만4000㏊), 공익임지(150만3000㏊), 준보전임지(139만5000㏊)로 나누었다.
둘째, 경영기반의 확충은 사유림경영 확대, 임지의 집단화, 다목적 생산계획, 임업진흥촉진지역(150만㏊) 지정에 따르는 정부의 집중지원, 임도시설, 기계화 촉진을 도모함으로써 달성토록 하였다. 임도시설의 확대로 임도밀도는 0.15m에서 1.9m로 많이 향상되었다.
셋째, 임산물의 안정적 공급과 유통체계 정비를 위해서는 임업진흥지역의 생산을 제고하고, 외재를 지속적으로 도입하며, 해외산림 개발을 확대하도록 함과 동시에 임산물의 임산물 수집, 출하, 공판을 담당할 원목집하장, 직매장을 설치하도록 하였다.
임산물 유통센타가 하나도 설치되지 않았으나 같은 기간 동안 91개 소가 설치되었으며, 아울러 임산물 종합유통센타가 1개 소 신설되었다. 장기 안정적인 목재 공급원 확보를 위해 1997년까지 26만㏊의 해외조림지를 확보하였고, 그 기간까지 해외벌채지 563만㏊를 확보하였다.
넷째, 소득원 개발은 산림소득의 다양화 및 단기화를 도모하고, 산지 내의 과수원 개발, 휴양림과 삼림욕장 조성, 부산물의 특산화를 촉진하여 그 목적을 달성토록 하였다.
산림 휴양문화시설의 확충으로는 산림 휴양시설이 1988년 자연휴양림 개장 이후 1997년까지 자연휴양림 67개 소, 삼림욕장 28개 소, 숲속수련장 15개 소 등 110개 소가 확충되었으며 자연휴양림 이용자 수는 현재 247만1000명에 이른다.
다섯째, 생활환경 조성은 정부의 농어촌 및 오지개발계획에서 소외되고 있는 산촌지역을 지역개발 차원에서 종합적 산촌 개발계획을 수립하고 산별 · 권역별 개발을 시도하여 정주권개발과 연계하여 산촌을 개발함으로써 달성하도록 하였다.
산촌종합개발사업은 1995년 춘천시 사북면 지암리 마을의 산촌현대화 시범사업을 시작으로 1997년까지 전국에 걸쳐 9개 마을이 조성되었다. 또한, 자원화계획 후반기에는 산림제도개혁을 추진함으로써 경영임정을 펼 수 있는 기틀을 마련하였다. 「임업진흥촉진법」을 제정하여 임업세제를 개선하여 사유림 경영을 활성화하기 위한 제도적 장치를 마련하였다.
국유림 관리조직을 지방 산림관리청으로 개편하고 책임경영제를 도입하여 현장 경영체제로 전환하였으며, 산불방지 조직을 보강하고 진화장비를 확충하여 과학적인 산불예방 및 진화체계를 확립하였다.
또한 산촌종합개발사업과 해외조림사업을 시작하였으며, 임업연구개발을 위한 투자확대로 생물공학기법을 이용한 신물질개발 등 임업기술의 첨단 산업화를 촉진시켰다.
제4차 산림 기본계획(1988∼1997)
21세기는 세계화 · 지방화 · 환경의 시대라고 말하고 있다. 이러한 시대적 변화에 임정은 사람과 숲이 어우러진 산림복지국가 건설을 위해 그간의 녹화임정에서 경영임정으로 전환하여 지속 가능한 산림경영 기반을 구축하는 데 제4차계획의 정책목표를 두고 있다. 이러한 정책목표에 따라 더욱 가치있는 산림자원을 조성하고, 경쟁력 있는 산림사업을 육성하며 쾌적한 산림환경을 증진시켜 나갈 것이다.
중점 추진과제로서는 첫째, 산지의 합리적 보전과 이용으로 국토의 효율성을 증대시키기 위해 전국 산림을 임지별 이용목적에 따라 보전임지는 보다 엄격하게 관리하고 개발대상임지는 규제를 완화하여 토지공급 능력을 확대해 나갈 계획이다.
둘째, 현재 4％에 불과한 목재 자급율을 향상시키기 위해 자원가치가 낮은 나무는 경제수종으로 개량하고, 특히 고급목재 생산을 목표로 한 질적 조림과 우량 천연림 보육사업을 확대해 나가며 권역별 완결원칙으로 대대적인 육림사업을 실행할 계획이다. 한편, 장기 안정적인 산업용재 공급을 위해 해외조림을 2007년까지 42만㏊로 확대해 나갈 계획이다.
셋째, 사유림경영 활성화로 산림산업의 경쟁력을 제고하기 위해 사유림의 규모와 주체에 따라 영세 산주의 소규모 산림은 협업경영으로, 부재 산주 등의 방치된 산림은 대리경영으로, 독림가 등의 대규모 산림은 개별경영으로 차별화하고, 임업투자의 장기성을 보완하기 위하여 다각적인 복합 경영시책을 추진함으로써 소득증대를 도모해 나갈 계획이다.
특히 단기소득 임산물은 주산단지를 중심으로 생산을 규모있게 하고 전문화하여 지역 특화품목으로 육성하며 직매장 등 유통시설의 확충 및 정보망 구축으로 산지와 소비지의 직거래체계를 확립하여 생산자와 소비자의 권익을 보호해 나갈 계획이다.
넷째, 산촌종합개발을 전국적으로 확대 추진할 계획이다. 산촌지역은 국토의 46％를 차지하는 방대한 지역이나 정주여건과 소득기반이 열악하여 낙후지역으로 전락되었다.
국토의 균형개발과 산림관리의 거점지역 구실을 하기 위해서는 산촌인구의 유지 · 증가가 필요하므로 1995년부터 추진한 산촌개발사업을 투자효과가 높은 산촌을 중심으로 전국에 확대하여 2007년까지 240개 마을을 개발할 계획이다.
다섯째, 산림생태계에 대한 보전 · 관리 체계를 확립하기 위하여 백두대간을 축으로 천연보호림, 조수보호구 등 산림생태 보전지역을 확대할 계획이다. 또한 산림의 녹색댐 기능을 강화하기 위하여 계획기간 중 5대강 유역 산림 116만㏊를 집중관리해 나갈 계획이다.
쾌적한 도시환경을 조성하기 위하여 도시림을 기능별로 구분하고, 도시림 총량기준을 정하여 도시 기본 계획에 반영하며 도시근교 삼림욕장, 산림공원 등 도시민의 수요에 부응하는 다양한 사업을 추진할 계획이다.
여섯째, 산림 휴양문화시설을 확충하여 국민 보건휴양기능을 증진시키기 위해 자연휴양림 등을 확대 조성하고 가족 단위의 쾌적한 휴양지를 조성하여 건전한 휴양문화 정착에 기여한다.
일곱째, 통일을 대비하여 북한 산림관리와 국제 임업협력을 강화해 나간다. 북한의 황폐지 복구대책 수립과 단계적으로 교류협력을 확대하여 통일에 대비한 한반도 종합산림관리체계를 구축해 나갈 것이다.
또한 지구 산림보전과 연계한 자원의 무기화시대에 능동적으로 대처하기 위해 지구 산림협약 제정 논의에 주도적으로 참여하고, 생물다양성협약 및 기후변화협약 등에 대한 산림 부문 대응전략을 수립하여 국익을 보호해 나갈 계획이다.
현황과 전망
우리 나라의 1996년 현재 임야면적은 약 644만8000㏊로 전 국토면적 약 993만1000㏊의 64.9％를 차지하고 있다. 이 중 약 139만3000ha의 국유림과 약 49만㏊의 공유림, 약 455만1000㏊의 사유림으로 구성되어 있다. 사유림이 전 임야면적의 70.7％를 차지하고 있으므로 사유림의 생산 증가와 경영은 매우 중요하다.
그러나 사유림경영의 가장 큰 문제점은 규모의 영세성이다. 산주는 약 205만 명으로 산주 평균 소유규모는 2.3㏊이다. 사유림 소유자 중 약 34％가 부재 산주로서, 이들 대부분은 산림경영보다는 분묘지 확보 또는 자산 확보가 보유 목적인 실정이며, 부재 산주는 10년 전과 비교할 때 약간 감소하였다.
또한, 5㏊ 미만의 산주가 전체 산주의 90.3％인 약 185만 명으로, 이들 또한 산림을 합리적으로 경영할 수 없는 실정이므로, 일정한 경영단위로 묶어 협업권역체 조직을 확대 · 육성하고 협업권역별 전문경영인 배치확대로 사유림의 경영활성화를 도모해 나갈 것이다.
우리 나라의 임상별 산림면적은 침엽수림이 약 284만6000㏊, 활엽수림이 약 167만4000㏊, 혼효림이 약 172만7000㏊로서 임목지가 전 임야면적의 97％를 차지하고 있다. 총축적은 약 3억2378만㎥이고 그 중 침엽수종이 44.7％를 차지하고 있다.
정보당 임목축적은 50.2㎥로, 1960년대 초 ha 당 9㎥보다 많이 늘었으나 선진임업국인 스위스(329㎥)의 7분의 1, 독일(266㎥)의 5분의 1, 일본(118㎥)의 약 2분의 1에 불과하여, 임지자원은 풍부하면서도 목재 생산력은 극히 낮은 실정에 있다.
우리 나라의 영급별 산림의 구성상태를 보면 Ⅲ령급 이하의 산림이 전체 임야면적의 80％를 차지하고, 축적비 또한 73％나 되어 이용기 이전의 생장기산림이 대부분임을 알 수 있다.
이처럼 유령림이 많은 우리 나라는 이용기의 산림자원이 빈약하기 때문에 앞으로의 산림증식을 위하여 상당기간 동안 덜 자란 나무들이 자랄 때까지 현재의 다 자란 나무를 매년 생장량보다 적게 벌채하고 부족한 목재는 수입하여 사용해야 할 형편이다.
우리 나라의 목재수급은 총 목재공급량 923만㎥의 약 87％를 외재에 의존하고 있으며, 최근 도입목재 증가는 수출용 원자재 확보보다는 국내 수요에 따른 도입이 주가 되고 있다. 1996년 현재 목재수입에 쓰인 외화는 약 9억6000만 달러에 이르고 있으며, 이와 같은 현상은 앞으로도 계속될 전망이어서 막대한 양의 외화가 소요될 것이다.
이와 같이 늘어 나는 목재수요에 대비하기 위한 정부의 장기 목재수급 안정책을 보면, 앞으로 20년간 적극적인 육림사업을 실시하여 2020년 이후에는 Ⅴ영급 이상 주벌 벌채율을 확대함으로써 내재생산을 적극화하고, 폐자재의 이용도를 높일 뿐만 아니라 부족분은 해외조림 및 해외산림개발을 확대, 다변화하여 목재 자급율을 높일 전망이다.
산림은 목재 · 수피 · 지엽 · 송지 · 수질 · 약초 등을 생산하는 경제적 기능뿐만 아니라 수원함양 · 홍수방지 · 보건휴양 · 야생조수보호 · 공해방지 등의 공익 기능을 지니고 있다.
특히, 인구증가와 생활환경의 도시화, 자연의 상실에 따른 공익 효용의 욕구는 급격히 증대되고 있다. 즉, 산림은 목재를 생산하여 국민경제에 기여하고 있음은 물론, 인간의 휴식처로서 또는 환경미화를 통한 사회 정서 함양면에서 인간생활에 크게 기여하고 있다.
한편, 선진임업국에서는 임목벌채를 제한하여 산림의 공익 기능을 중시하고 있다는 사실을 인식해야 하며, 산림자원이 부족한 우리 나라에서는 목재의 자급자족뿐만 아니라 국민생활과 직접 관련된 환경 유지 · 개선을 위해서도 산림자원이 필요하므로 계획을 갖고 조성할 수 있도록 최선의 노력을 해야 할 것이다.
참고문헌
『삼국사기(三國史記)』
『고려사(高麗史)』
『태조실록(太祖實錄)』
『태종실록(太宗實錄)』
『세종실록(世宗實錄)』
『세조실록(世祖實錄)』
『농사직설(農事直說)』
『경국대전(經國大典)』
『동국여지승람(東國輿地勝覽)』
『산림경제(山林經濟)』
『목민심서(牧民心書)』
『만기요람(萬機要覽)』
『제4차 산림기본계획』(산림청, 1997)
『임업통계연보』(산림청, 1997)
『한국임정50년사』(산림청, 1997)
『임업통계요람』(산림청, 1972∼1988)
『산지자원화사업별추진지침』(산림청, 1987)
『산림시책』(산림청, 1975∼1986)
『임목육종연구보고』(임목육종연구소, 1959∼1986)
『임정연구보고서』(산림청, 1978∼1986)
『한국의 임업』(산림청, 1956∼1986)
『한국임정연구회창립 10주년사』(한국임정연구회, 1981)
『한국임학회창립20주년사』(한국임학회, 1979)
『제1차치산록화10년계획의 성과분석과 제2차치산록화(治山綠化)10년계획』(산림청, 1978)
『산련 15년사』(대한산림조합연구회, 1977)
『산림행정의 발자취』(산림청, 1975∼1977)
『산림경영의 개선방안』(한국임정(林政)연구회, 1976)
『치산녹화 30년사』(한국임정(林政)연구회, 1975)
『한국의 산림계』(중앙산림조합연구회, 1960)
『한국의 수형목』(임목육종연구소, 1960)
『한국식물도감』(정태현, 신지사, 1957)
｢임업시험보고｣(『임업시험장』 1호∼33호, 1952∼1986)
｢임업생산의 실상과 생활성제고방안｣(박명규, 한국농업과학협회, 농업과학심포지움, 1982)
｢삼림의 자원화를 위한 개발시책｣(박태식·조응혁, 한국농업과학협회 농업과학심포지움 발표자료, 1981)
주석
