선거공영제

選擧公營制

• 정치·법제
• 제도
• 현대

제도/법령·제도

• 시행처: 중앙선거관리위원회
• 주관 부서: 중앙선거관리위원회

집필 및 수정

• 집필 2023년
• 진영재 (연세대학교 정치외교학과)
• 최종수정 2024년 08월 30일

내용 요약

선거공영제는 선거 실현과정에서 관리공영제와 비용공영제라는 두 개의 차원을 조합한 개념이다. 관리공영제는 선거운동에 대한 선거관리위원회의 관리를 원칙으로 하는 것이며, 비용공영제는 선거비용에 대한 국가부담을 원칙으로 하는 것이다. 대의민주주의를 구현하는 과정에서 권력 추구 기관인 정당 간 선거경쟁의 공정성을 담보할 수 있는 실질적인 수단으로서 선거 절차에 대한 ‘선거관리공영’이 필수 사안이 된다. 선거공영제는 권력 경쟁 과정에서 정당과 후보자의 기회균등, 선거비용의 절약, 선거운동의 과열 방지 등에 그 목적이 있다.

키워드

• 관리공영제
• 금권정치
• 비용공영제
• 선거비용
• 선거운동
• 정치자금법
• 총액보전제
• 항목별_보전

정의

선거 실현과정에서 관리공영제와 비용공영제라는 두 개의 차원을 조합한 개념.

제정 목적

제6공화국 시점에서 한국의 경우 선거공영제의 근거는 「헌법」 제116조에서 “모든 선거운동은 각급선거관리위원회의 관리하에 법률이 정하는 범위안에서 하되, 균등한 기회가 보장되어야 하며, 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다.”고 규정하고 있다. 선거공영제는 권력경쟁 과정에서 정당과 후보자의 기회균등, 선거비용^주1의 절약, 선거운동^주2의 과열 방지 등에 그 목적이 있다. 이를 위해서 선거공영제는 선거경쟁 과정에서의 공정성을 객관적으로 담보할 수 있도록 국가가 선거 과정을 관리하게 된다.

내용

‘관리공영제’란 선거관리에 정치적 중립^주3을 지키기 위함이 목적인데, 한국의 경우엔, 헌법기관으로 중앙선거관리위원회를 두고 있다. 후보자의 선거운동을 자유방임에 맡겨두지 않고 각급 선거관리위원회의 관리하에 두어 선거운동의 기회균등을 구현한다. 선거운동의 자유를 무제한적으로 보장할 경우 선거가 과열되고, 과도한 선거비용 지출을 초래하며, 후보자 간 선거운동의 기회균등을 보장할 수 없어 평등선거^주4의 원칙이 침해될 수 있다. 관리공영제의 주요 내용으로는 후보자의 선거홍보물을 선거관리위원회가 거리에 붙이고, 현수막 등을 게시하거나 자동차 · 확성 장치를 선거운동에 활용할 경우에는 선거관리위원회의 검인을 받도록 하고, 투표와 개표 과정을 참관하기 위하여 후보자가 선정한 참관인에게 선거관리위원회가 수당과 실비를 지급하며, 선거관리위원회가 설치한 선거방송토론위원회가 후보자 초청 대담 · 토론회를 직접 주관하고, 방송연설 · 신문광고 · 인터넷광고 등 중요 선거운동은 선거관리위원회에 신고를 한 후에만 이를 할 수 있도록 규정하고 있다. ‘선거관리공영’의 핵심은 실질적으로 ‘비용공영제’가 된다. ‘금권정치(金權政治)’^주7는 민주주의 사회의 성립을 어렵게 하는 요인이며, 이를 막기 위한 제도적 취지가 존재한다. 선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없도록 규정하여 경제력의 차이로 인한 사실상의 기회불균등을 방지하는 제도를 시행하는 것이다. 현행 한국의 경우, 선거결과 유효투표^주8 총수의 15% 이상을 득표한 경우에는 지출한 선거비용의 전액을, 유효투표 총수의 10% 이상 15% 미만을 득표한 경우에는 지출한 선거비용의 50%를 국가 또는 지방자치단체^주9의 예산으로 선거관리위원회가 정당 또는 후보자에게 보전하고 있다. 물론, 선거비용보전에 제한 항목들도 마련하여 증빙서류 미비, 허위 보고, 예비후보자의 선거 비용 등은 보전에 제한을 두고 있다.

변천사항

한국에서 과거의 입법례^주10를 참조하자면, 제7대 국회의원선거까지는 원칙적으로 후보자가 모든 비용을 부담하였고, 1970년대 이후에 선거공영제적 요소가 도입되기 시작하여 선전 벽보 · 선거 공보의 인쇄, 합동연설회 개최 등은 국가가 관리하였으며, 그 비용은 후보자의 기탁금^주11에서 공제하기도 하였다. 하지만, 선거공영제의 본격적 확대 시행은 1994년 「통합선거법」^주12 제정 이후 제15대 국회의원선거를 계기로 볼 수 있을 것이다. 후보자의 선전물인 선전벽보 · 선거공보 · 소형인쇄물 작성비용을 국가 · 지방자치단체에서 보전하였다. 2000년 제16대 국회의원선거 이후에는 후보자의 선전물뿐만 아니라 선거 사무 관계자의 수당, 신문 · 방송광고, 후보자의 방송연설비용, 연설 · 대담용 자동차 및 확성장치의 임차비용^주13 · 유류비용을 국가 · 지방자치단체에서 보전하게 되었다. 이것은 선거비용의 ‘항목별 보전’을 의미한다. 2004년 제17대 국회의원선거 이후에는 후보자가 선거운동을 위하여 지출한 선거비용 전액을 국가 · 지방자치단체에서 보전하여 ‘총액보전제’를 실시하면서 실질적으로 ‘완전선거공영제’의 구현을 위한 계기가 마련되었다고 평가할 수 있을 것이다.

의의 및 평가

관리공영제를 엄격하게 적용할 경우 자유선거^주14의 원칙을 침해할 우려가 있다는 일부 지적도 있어, 관리공영제가 후보자의 자유로운 선거운동을 위축시키지 않도록 유의하는 것이 필요하다.

참고문헌

• 단행본

• - 진영재, 『정당정치의 진화』(연세대학교출판문화원, 2020)

• 기타 자료

• - 중앙선거관리위원회, ｢선거공영제의 이념과 주요 내용｣(2007. 3. 26)

주석

• 주1

  : 선거 운동을 위하여 쓰는 모든 비용. 법령에 의하여 한도액이 정해져 있다. 우리말샘

• 주2

  : 선거에서 특정한 후보자를 당선시키기 위하여 선거인을 대상으로 벌이는 여러 가지 활동. 우리말샘

• 주3

  : 어느 한 정당에 치우치지 않도록, 공평성을 갖고 당파적인 성질은 갖지 않는 일. 흔히 공무원에 해당되는 일이다. 우리말샘

• 주4

  : 모든 유권자의 선거권의 효과가 평등한 선거. 한 사람이 한 표씩 행사하는 선거이다. 우리말샘

• 주5

  : 발라서 붙이다. 우리말샘

• 주6

  : 실제로 드는 비용. 우리말샘

• 주7

  : 금권과 결부되어 이루어지는 정치. 특히 금융 자본이나 산업 자본이 정치권력과 유착한 경우를 가리킨다. 우리말샘

• 주8

  : 효력이나 효과가 있는 것으로 인정되는 투표. 우리말샘

• 주9

  : 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ시ㆍ군과 같이, 국가 영토의 일부를 구역으로 하여 그 구역 내에서 법이 인정하는 한도의 지배권을 소유하는 단체. 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 우리말샘

• 주10

  : 법규 제정에 관하여 이전부터 있었던 여러 나라의 사례. 우리말샘

• 주11

  : 개인이나 단체, 또는 선거에 나가려는 후보자가 정치 자금으로 내놓은 돈. 우리말샘

• 주12

  : 대통령, 국회 의원, 지방 자치 단체장, 지방 의회 의원 선거법을 하나로 통합한 법. 1994년 3월 16일 법률 제4739호로 제정ㆍ공포되었다. 정식 명칭은 ‘공직 선거 및 선거 부정 방지법’이다. 2005년 8월 4일 제21차 개정 시에는 ‘공직 선거법’으로 그 명칭이 변경되었다. 우리말샘

• 주13

  : 남의 물건을 빌려 쓰는 데 드는 비용. 우리말샘

• 주14

  : 선거 활동을 하는 데에 아무런 속박이나 간섭을 받지 아니하며, 모든 유권자가 자유롭게 의사를 나타낼 수 있는 조건과 환경에서 이루어지는 선거. 우리말샘