의원입법 ()
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내용 요약
의원입법은 국회의원이 국회에 제출하는 법률안 또는 국회의원이 제출하여 입법된 결과물로서의 법률이다. 「대한민국헌법」 제52조에 따라 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다. 법률안과 법안은 동일한 의미이며, 통상 법률안을 법안이라는 약칭으로 부른다. 법안의 제출권자는 국회의원과 정부인데, 국회의원이 제출하는 법안을 의원입법이라 하고 정부가 제출하는 법안을 정부입법이라 한다. 근래 들어 국회에 제출되는 법안인 의원입법이 전체 법안의 90% 이상을 차지하고 있어, 폭증하는 의원입법에 대한 통제 방안 혹은 개선 방안이 논의되고 있다.
정의
국회의원이 국회에 제출하는 법률안 또는 국회의원이 제출하여 입법된 결과물로서의 법률.
내용
「대한민국헌법」 제52조에 따라 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다. 법률안과 법안은 동일한 의미이며, 통상 법률안을 법안이라는 약칭으로 부른다. 법안의 제출권자는 국회의원과 정부인데, 국회의원이 제출하는 법안을 의원입법이라 하고 정부가 제출하는 법안을 정부입법이라 한다. 여기서 입법이란 법률을 만드는 행위를 의미하기도 하고 법안 혹은 법률을 의미하기도 하는데, 통상적으로 의원입법은 의원이 발의한 법안[의원 발의 법안]을 의미하고 정부입법은 정부가 제출한 법안[정부 제출 법안]을 지칭한다.
헌법에서는 국회의원과 정부 모두 ‘법률안을 제출’한다는 용어를 사용하지만, 국회의원이 법안을 ‘제출’하는 행위를 「국회법」에서는 ‘발의’라는 용어를 사용하고 있다. 「국회법」에 따라 의원입법은 최소한의 수적 요건을 필요로 하는데, 국회의원이 발의하는 법안은 10명 이상의 찬성이 있어야 발의할 수 있도록 규정되어 있다[「국회법」 제79조 제1항].
대통령제 정부형태를 지닌 대표적인 국가인 미연방의 경우에는 의원만이 법안을 제출할 수 있고 정부에는 법안 제출권이 없다. 정부에 법안 제출권을 부여하고 있는 정부형태는 의원내각제이다. 따라서 대통령제에 의원내각제를 가미한 정부형태를 채택한 우리나라는 제헌헌법에서부터 정부에 법안 제출권을 부여하고 있다. 의원입법이건 정부입법이건 법안이 국회에 제출된 이후의 절차는 동일하다. 즉, 의원이 제출한 법안이건 정부가 제출한 법안이건, 국회의장은 제출된 법안을 소관 상임위원회에 회부하여 심의 · 의결하도록 하고, 소관 상임위원회에서 의결된 법안은 법제위원회의 체계 · 자구 심사를 거쳐 본회의에 부의된다. 본회의에서 심의 · 의결된 법안은 정부로 이송되어 대통령이 공포하거나 재의요구[거부권] 되기도 한다.
근래 들어 국회에 제출되는 법안인 의원입법이 전체 법안의 90% 이상을 차지하고 있으므로, 폭증하는 의원입법에 대한 통제 방안 혹은 개선 방안이 논의되고 있다. 특히, 제16대 국회 이후에는 의원 발의 법안이 정부 제출 법안에 비하여 많이 증가하였는데, 총 제출 법안에서 차지하는 의원 발의 법안의 비율은 제16대 국회 76%, 제17대 국회 85%, 제18대 국회 88%, 제19대 국회 94%, 제20대 국회 95%, 제21대 국회 97%로 점차 증가하고 있다[국회 의안정보시스템의 의안 통계에서 대안 반영과 수정안 반영은 제외하고 원안과 수정안 통과를 집계한 통계]. 즉, 제출되는 법안의 수는 계속 증가하는 반면에 의원입법 및 정부입법의 가결률은 계속 하락하고 있다. 국회의 임기 만료로 폐기되는 법안은 입법기마다 점차 증가하고 있고, 제21대 국회의 임기 만료로 폐기된 법안은 1만 6000건을 넘어섰다.
법안의 가결률을 보자면, 제16대 국회 이후의 법안 가결률은 의원입법이나 정부입법을 불문하고 지속적으로 감소하고 있음이 확연하게 관찰된다. 전체 법안의 가결률도 역시 점차 줄어들고 있는데, 제21대 국회의 경우 전체 법안 가결률은 11%이다. 그러나 법안의 가결 건수가 지속적으로 증가[제16대는 945건, 제17대는 1,915건, 제18대는 2,353건, 제19대는 2,793건, 제20대는 3,195건, 제21대는 2,959건]하는 경향임에도 불구하고 법안의 가결률이 점차 감소하는 것을 보면, 법안 가결률이 저하되는 주요 원인은 의원입법의 증가 즉 국회의원이 발의하는 법안이 증가하는 데 있음을 알 수 있다.
의의 및 평가
따라서 의원입법이 부실화되지 않도록 입법영향분석[입법 평가] 혹은 규제영향분석[규제 심사] 제도를 도입하자는 주장이 지속적으로 제기되고 있다. 정부입법에 대해서는 규제영향분석과 입법영향분석 제도가 도입되어 있으나 의원입법에 대해서는 양 제도 모두 도입되어 있지 않다. 법안의 과잉규제 여부, 위헌성 여부, 필요성 여부 등이 제대로 점검되는 과정이 없이 의원들이 법안을 발의하고 있다는 비판이 있으므로 의원입법에 대한 개선이 필요하다.
참고문헌
단행본
홍완식, 『입법학 논고』(피앤씨미디어, 2020)
홍완식, 『입법학 연구』(피앤씨미디어, 2014)
논문
홍완식, ｢입법영향분석의 도입에 관한 입법평론｣(『입법과 정책』 16-1, 국회입법조사처, 2024)
이민호, ｢의원입법 규제에 관한 실증연구: 정부입법 규제와의 비교를 중심으로｣(『행정논총』 58-2, 서울대 한국행정연구소, 2020)
정극원, ｢의원입법의 증가에 따른 국회입법지원조직의 효율화 방안｣(『공법학연구』 16-1, 한국비교공법학회, 2015)
홍완식, ｢의원입법에 대한 합리적인 통제방안｣(『저스티스』 106, 한국법학원, 2008)
홍완식, ｢입법과정에서의 문제점과 개선방안｣(『일감법학』 11, 건국대학교 법학연구소, 2007)
집필자