사회정책 ()
내용 요약
사회정책은 국민생활의 질을 향상시키기 위해 빈곤·산업재해·질병·노령·실업 등의 사회적 위험에 대비하고 각종 사회적 문제를 해결하려는 정책이다. 전근대 사회에서도 구휼사업 같은 사회정책이 존재했다. 근대적 의미의 사회정책은 자본주의 제도의 모순을 해결하고 체제를 유지하기 위해 국가권력이 간섭하면서 시작되었다. 초기에는 노동문제에 국한되었으나 점차 전국민을 대상으로 복지국가와 복지사회를 실현하기 위한 정책수단으로 자리잡았다. 우리나라는 1960년대 이후 사회보장정책·노동정책·분배정책·가족정책·주택정책 등의 사회정책을 추진해 왔다.
목차
정의
국민생활의 질을 향상시키기 위하여 빈곤 · 산업재해 · 질병 · 노령 · 실업 등의 사회적 위험에 대비하고 각종 사회적 문제를 해결하려는 정책.
개설
그 지향하는 목표는 인간이 희망하고 확신하는 가치와 신념, 예컨대 사회적 평화 · 정의 · 형평 등을 실현하는 데 있다고 할 수 있다. 사회정책은 인간 개개인의 기본적 욕구를 포함한 각종의 사회적 욕구에 대해 국가가 일차적 책임을 지고 제공하는 사회적 서비스이며, 주요범주로는 사회보장정책, 노동정책, 분배정책, 가족정책, 주택정책 등이 있다.
이러한 정책들이 수행하는 기능은 궁극적으로 사회를 통합하고 발전시키는 데 있으며, 다른 시각으로 표현하자면 사회를 통제하고 유지하는 데 있다고도 할 수 있다.
사회정책은 19세기 후반 독일에서 최초로 사용한 용어로서, 산업화와 이의 동반현상으로 나타난 노동문제를 해결하기 위하여 등장하였다. 이 개념은 시대에 따라 주요과제와 내용이 변천하였고, 국가마다 그 대상이나 내용에 차이가 있으므로 현재까지 통일된 정의가 없는 실정이다.
초기의 사회정책은 빈민을 위한 여러 가지 구빈시책(救貧施策)과 연소노동자 및 여성노동자 등을 보호하기 위한 노동보호법이나 공장법(工場法)의 형태로 나타났다. 그 뒤 노동자들을 위한 소득 및 의료를 보장하고 단체교섭력 등의 노동조건을 강화하기 위하여 사회보장제도와 노동정책 등이 추가되었다.
즉 초기의 사회정책은 자본주의 제도의 결함에서 생겨난 모순을 제거하고 기존 체제를 유지하기 위하여 국가권력이 간섭하고 제도를 수정하는 입장에서 출발했다.
그 뒤 사회정책은 세계 공황과 제2차세계대전을 겪으면서 그 성격이 크게 변모하였다. 공황과 전쟁은 빈곤이나 생활의 위험에 빠지는 것이 결코 특수계층에만 한정되는 것이 아니고, 또한 개인적 결함에 의한 것만이 아니라는 인식을 국민들에게 심어주게 되었다.
그리하여 사회정책의 적용 대상이 전 국민으로 확대되고, 국민복지를 증대시키기 위한 새로운 정책들이 추가되었다. 그 결과 오늘날 사회정책은 복지국가와 복지사회 등을 실현하기 위한 가장 효율적인 정책수단의 위치를 확보하게 되었다. 이와 같은 의미를 지니는 사회정책은 오늘날 독일 · 영국 등 선진제국에서는 보편적으로 사용되는 용어이다.
그러나 자유주의에 대한 강한 전통과 신념을 유지하고 있는 미국에서는 이 용어 대신에 사회정책의 일부분을 의미하는 사회사업이나 사회서비스 등의 개념들을 사용하고 있다. 이것은 미국이 자본주의체제의 수정이라는 측면에서 유럽에 비하여 그 정도가 약하고, 개인의 자유에 여전히 높은 가치를 두고 있기 때문이다.
그러나 대부분의 선진국에서는 사회정책을 강조하고 있고, 또한 제2차세계대전 이후 공산주의 여러 나라에서도 사회정책이 폭넓게 실시된 적이 있으므로, 현대적 의미의 사회정책은 더 이상 자본주의 체제의 수정만을 의미하지 않게 되었다.
오늘날 사회정책이라는 용어는 기존제도의 수정 내지 보완을 통하여 새로운 체제와 구조를 창출해가는 적극적 정책으로 해석되고 있다. 사회정책이라는 용어는 분명히 산업화 이후 근대사회에 등장한 것이기는 하지만, 사회정책의 형태 · 기능 및 그 주요내용 등을 살펴보면 산업화 이전에도 이와 비슷한 정책들이 있었음을 알 수 있다.
그러므로 논자에 따라서는 산업화 이전의 비슷한 성격을 지닌 정책을 전근대적 사회정책으로 규정하기도 한다. 여기에서는 사회정책을 넓은 뜻으로 해석하여 우리나라 사회정책의 발전사를 살펴보기로 한다.
전통사회의 사회정책
일제에 의하여 근대적 사회입법이 소개되기 전에 우리나라에서 실시되었던 각종 구빈정책(救貧政策)이나 대민정책(對民政策)은 현 관점에서 볼 때 전근대적 혹은 신분제 사회정책이라고 할 수 있다.
문헌에 나타난 것을 보면, 당시의 정책은 백성이 생활하면서 겪게되는 여러 가지 재해와 빈곤에 대하여 왕실이나 조정에서 행한 대책으로서, 형태면에서는 근대의 사회정책과 비슷하다. 그러나 당시 정책의 기능은 비록 동양의 고래 구빈사상의 애민혜휼(愛民惠恤)이나 치국이념으로 민본주의(民本主義)나 위민정치(爲民政治) 등이 전면에 내세워지기는 하였다.
그러나 결국 왕권 및 신분사회를 유지, 강화하고, 국가재정을 확보하기 위하여 백성을 보호한다는 의도가 강하였다. 또한, 당시의 사회정책은 오늘날과 같이 정책의 독자성 없이 수취제도(收取制度)의 일부로서, 혹은 이와 밀접한 관련하에서 실시되었다.
삼국시대의 사회정책
삼국의 사회정책, 즉 고대사회의 대민정책은 국왕이 단순하게 자비를 베푼다는 인정(仁政)의 차원만이 아니라, 고대국가의 존립을 위한 정치적 · 군사적 목적을 동시에 가지고 있었다.
따라서 그 중심내용인 불구 · 폐질 · 노약자 등 자생능력이 없는 자들에 대한 구휼(救恤) 등의 구빈정책과 황정(荒政) 등으로 표현되는 농업정책은 정치 차원의 대귀족정책 · 지방정책 · 조세정책 등과 밀접한 관련을 지니고 있었다. 고대사회의 중요한 사회문제는 여러 가지 천연재해 및 전쟁으로 인한 백성의 궁핍과 귀족 등 지배계급의 백성에 대한 사적(私的) 지배로 요약될 수 있다.
이러한 문제들은 상호간에 밀접한 관련을 가지고 있었다. 사회문제에 대한 국가의 직접적인 대책은 이른바 진휼(賑恤)로 표현되는 구휼정책에서 구체적인 모습을 알 수 있으며, 간접적인 대책으로는 관개시설 개선, 농업 장려, 백성에 대한 토지지급 등으로 표현되는 농업 및 토지정책과 조세감면, 고리대 억제 및 귀족에 대한 견제 등을 위한 조세정책, 그리고 지방제도 및 관료제도의 강화 등과 같은 일반행정에서도 찾을 수 있다.
고대국가에서 산업의 기반은 농업이었고, 따라서 국가재정의 기본도 농업생산물이었다. 그리하여 역대 왕은 농민보호에 주력하지 않을 수 없었다. 이에 따라 여러 가지 천재(天災)나 인재(人災) 때 평상시 비축하여 둔 식량으로 난민을 구제하는 여러 가지 구휼제도가 있었다. 그러나 한정된 생산력으로 인하여 그 효과는 클 수 없었고, 소수에게만 혜택이 돌아갔으며, 제도적인 구호라기보다는 일시적인 방편에 불과하였다.
삼국시대의 대표적인 제도는 고구려의 진대법(賑貸法)이라고 볼 수 있다. 진대법은 194년(고국천왕 16) 왕권강화책의 하나로, 농민들이 빈곤으로 인하여 노예가 되는 것을 방지하기 위해 시도한 것으로, 춘궁기에 관곡을 대여하였다가 추수기에 수납하는 제도이다.
이와 비슷한 제도로는 신라에는 진평왕 때 원광법사(圓光法師)에 의해 설치되어 난민구제에 노력한 점찰보(占察寶)가 있었고, 백제에는 417년(전지왕 13) 춘궁기 빈민구제책으로 토목공사에 의한 근로구호사업이 있었다.
삼국의 구제사업을 형태별로 살펴보면, 협의의 대책으로는 진휼 · 면세 · 역역동원(力役動員)의 금지, 감형 및 죄수의 사면, 조상 및 산천에 대한 제사 등이 있었다. 광의의 대책으로는 저수지의 축조 등 방재(防災), 토목공사를 위한 유민안집(流民安集), 고리대의 제한 등이 있었다.
진휼은 관곡(官穀)으로 홀아비［鰥］ · 과부［寡］ · 고아［孤］, 그리고 자식 없는 사람［獨］들에게 배급을 주거나, 전년 흉작 때 영농을 위한 종자 혹은 식량을 대여해 주는 제도이다. 면세와 역역동원의 금지는 재해지역의 당해연도 조세(田稅 · 戶稅 · 力役) 등을 면제 혹은 감면해주거나, 재해로 인한 흉작으로 환곡(還穀)이 어려울 때 원곡이나 이자를 감면해 주는 것을 의미한다.
사면(赦免)은 자연재해가 실정(失政)에서 비롯된 것이라는 유교의 정치이념에서 취해진 조처로, 천재지변 때 형벌을 감해 주거나 죄수를 석방하여 신의 노여움을 풀게 하는 것이다.
치제(致祭)는 재난 등을 피할 수 있도록 종묘(宗廟) · 불사(佛寺) · 명산대천(名山大川)에 제사를 지내는 것이다. 방재(防災)는 수재와 가뭄에 대비하기 위한 제방의 축조 등 자연재해에 대비하기 위한 것으로, 백성들이 영농에 힘쓰도록 권장하고, 여러 가지 재해에 대한 사전과 사후의 방비(力農防災)이다. 유민안집은 재해 때 유민을 모집하여 일정한 일을 시키는 것으로서 농사나 궁실수리 등이 이에 해당되었다.
그 밖에 고리대를 제한하기도 하였고, 이재민(罹災民)에 대해서는 왕이 친히 순시하여 위문하였다. 또 왕이 스스로의 안락한 생활을 삼가하는 제도(責己減膳) 등도 있었다. 고대 삼국의 구휼정책은 고대국가의 존립과 삼국전쟁의 승리를 위하여, 백성 특히 농민의 안집정책(安集政策)에 중점을 두고 있었다.
그러나 이 정책들은 당시 생산력의 한계, 지배구조의 성격, 구휼정책에 대한 사상적 기반의 미숙 등으로 인하여 임시적이고 사후대책적인 성격이 매우 강하였다. 따라서 그 중 일부가 법으로 제정되기도 하였으나 지속적이지 못하였고 상설 제도화 단계에는 이르지 못하였다.
고려시대의 사회정책
고려와 조선시대, 즉 중세의 사회정책은 농민경제의 안정 위에서 중세 국가체제의 안정과 발전을 추구하는 데 목적이 있었다. 그 과정에서 대민정책은 법으로 제정되고 제도화해 갔으며, 시대가 내려올수록 법과 제도는 정비되었다.
당시 정책의 사상적 기반은 하늘을 대신하여 백성을 다스려야 한다는 유교의 정치이념과, 모든 중생에게 자비를 베풀어야 한다는 불교의 자비사상이 혼합되어 있었다. 농업을 위주로 하는 사회에서 농민의 몰락은 유교의 정치이념인 위민정치와 불교의 자비사상에 어긋날 뿐만 아니라, 무엇보다 노동자원의 상실과 소모로 인한 국가경제의 파탄을 뜻하는 것이었다.
고려는 권농정책을 써서 농업을 장려하고 농민생활의 안정을 도모하기 위하여 여러 가지 방법을 강구하였다. 동시에 농업에 가장 큰 위협을 주었던 자연재해와 농민경제를 위협하는 농민수탈 등 인위적 재해를 막기 위하여 노력하였다. 국가는 귀족들의 토지겸병을 억제하고, 농민이 토지에서 이탈하거나 권세가의 노비로 전락하는 것을 막았다.
또 농민생활을 안정시키기 위하여 토지 및 조세정책과 여러 가지 구빈행정을 실시하였다. 고려 전기는 중앙집권하에서 구호행정도 하나의 전문 독립기관으로 발전하였다. 그러나 무신난 이후 사회가 혼란에 빠지자 구빈기관의 기능도 쇠퇴하여 임시 구빈기관으로 변모하였다.
고려의 역대 왕은 불교를 숭상하여 불교가 융성하였고, 불교의 자비사상은 구제사업에 큰 영향을 끼쳤다. 불교도들에 의한 구빈 · 시료(施療) · 고아보호 및 양로사업이 활발하였다. 사회정책적 기관으로서는 공기관과 사기관이 있었으며, 공기관에는 상설기관과 임시기관이 있었다. 그리고 사기관에는 불교 사원과 민간의 계 등이 있었다.
공기관의 상설기관으로는, ① 고구려의 진대법을 모방해 태조 때 설치된 것으로, 평상시 관곡을 저장하였다가 비상시 대여하고 추수기에 상환하던 흑창(黑倉).
② 963년(광종 14)에 설치된 것으로 빈민이나 걸인의 구호와 질병을 치료하던 제위보(濟危寶).
③ 986년(성종 5)에 흑창의 규모를 확대하여 미곡 외의 생활필수품을 저장하여 진휼을 하던 의창(義倉).
④ 993년(성종 12)에 조적(糶糴), 즉 곡식의 매매를 통한 물가조절과 구빈기능을 하던 상평창(常平倉).
⑤ 개경과 서경에 설치된 국립의료기관이던 동서대비원(東西大悲院).
⑥ 1112년(의종 7)에 설치된 재해 빈민을 치료하고 약품을 지급하는 국립의료기관이던 혜민국(惠民局).
⑦ 1310년(충선왕 2)에 재난에 대비하여 설치한 창고로, 앞의 의창과 상평창의 복합적 기능을 수행하였던 유비창(有備倉).
⑧ 충선왕 때 실시한 것으로 흉년에 가호의 대소에 따라 차등 있게 곡식을 거두어 유사시에 대비하는 제도이던 인호미법(姻戶米法) 등이 있었다.
공기관의 임시기관으로는, ① 1106년(예종 1)에 설치된 것으로 재난 때 빈민을 구제하고 병자를 치료하던 동서제위도감(東西濟危都監).
② 1109년(예종 4)에 설치된 것으로 대비원과 제위보만으로 빈민치료를 할 수 없을 때 임시로 설치되었던 구제도감(救濟都監).
③ 1258년(고종 45)에 설치하여 기근 때 빈민 · 양반 · 군사 · 승려 등의 진휼을 하던 구급도감(救急都監).
④ 1347년(충목왕 3) 주로 유아를 보호하고 양육하던 해아도감(孩兒都監).
⑤ 1348년(충목왕 4)에 설치된 임시 구빈기관 진제도감(賑濟都監).
⑥ 앞의 구제도감 및 진제도감과 같은 성격으로 1381년(우왕 7)에 설치되었던 진제색(賑濟色).
⑦ 그 밖에 자선을 장려하기 위하여 거액의 기부를 행한 민간인에게 벼슬을 주는 제도이던 납속보관(納粟補官) 등이 있었다.
사기관으로는 사원에서 서민금융기관 업무와 때로는 제위보 기능으로 구빈을 하던 장생고(長生庫)가 있었다. 그리고 민간에서는 계나 두레, 비상시에 활인(活人)의 뜻을 가진 민간인의 자선사업 등이 있었다. 사기관의 활동은 고려 후기에 특히 활발하였으며, 불교에 의한 각종 자선사업은 오늘날 자발적인 민간 봉사사업의 한국적 전신이라 볼 수 있다.
조선시대의 사회정책
조선시대의 사회정책 역시 고려시대와 유사하게 유교의 왕도정치와 왕권유지를 위한 사회 안정에 기반을 두고 있었다. 그리하여 치국의 이념으로 민본주의와 위민정치를 내세웠다.
이에 따라 조선시대 초기는 빈민구제 원칙으로, ① 빈민구제는 왕의 책임이며, ② 구제의 신속을 중시하며, ③ 1차 구빈행정의 실시책임은 지방관이 지고, ④ 중앙정부는 구호관계의 교서와 법을 제정하고, 지방의 보호행정에 대한 지도감독을 하도록 하였다.
그러나 이러한 구빈정책은 실제상 내실이 크지 않았으며, 조선 중기부터, 특히 임진왜란 이후로 국가재정이 피폐해지고 집권적 통치기능이 약화되자 민생 안정을 목표로서 시행되었던 구휼 및 진대제도는 제 기능을 발휘할 수 없게 되었다.
조선 중기부터 나타난 향촌조직운동인 향약운동은 이와 같은 통치체계의 문란으로 빚어지는 여러 사회문제, 민생문제, 그리고 사회기강 문란 등을 해결하기 위해 조직된 것이다.
민생문제의 해결을 중앙의 차원에서 시도했던 건국 초기 중앙관료들의 의도나 향약운동을 통한 향촌단위의 해결을 모색했던 조선 중기 지배층의 의도는 크게 성공하지 못하였다. 그리하여 백성은 자구책을 모색하지 않을 수 없게 되었다. 이에 따라 전래의 공동체적 생활방식이었던 계를 조직하여 민생문제 해결을 모색하는 것이 성행하였다.
그 밖에 근대적 사적 자선기관으로 조선 말기 천주교회에서 기아 · 고아 · 빈곤아 등을 위한 근대적 고아원을 서울과 인천에 설립하였다.
조선시대의 사회정책은 공적 구빈사업과 사적 구빈사업으로 나눌 수 있다. 공적 구빈사업으로는 비황(備荒) · 구황(救荒) · 구료(救療) 등을 위한 제도가 있었고, 사적 구빈사업으로는 계가 대표적이었다.
비황의 대표적 제도로는 삼창(三倉：常平倉 · 義倉 · 社倉)을 위시한 창제도(倉制度)가 있었다. 삼창은 관곡을 내어 빈민이나 이재민을 구제하는 기관이며 사창을 제외하고는 고려의 창제를 답습한 것이다. 그러나 고려시대에 비하여 실생활에 더욱 적합하게 조직화하여 널리 일반화되었다.
삼창 중의 상평창은 물가조절과 빈민구제의 기능을 하였고, 그 내용이 고려시대에 비하여 확대되어 곡물과 포목도 취급하였다.
의창은 민간에게 곡물을 대부해 주었다가 다음 추수기에 환곡하게 하는 제도로 이때 생겨나는 이식수입은 일반구제기금으로 사용하였다.
사창은 의창과 같은 목적이나 의창과는 달리 사민(社民)의 공동저축으로 상부상조하며, 연대책임하에 자치 운영하였으므로, 구제에 적절과 신속을 기할 수 있었다. 또, 관에 의하지 않으므로 더욱 쉽게 큰 혜택을 사민들에게 줄 수 있었다.
삼창의 건전한 운영을 위하여 중앙정부는 수시로 왕명으로 어사를 파견하여 환곡의 공정한 대출과 납입에 관해 지도감독을 계속하였다. 이 밖에도 재해지역에 미곡수송을 신속 용이하게 하고, 환곡의 부족을 원활하게 보충할 목적으로 교제창(交濟倉：북부지방의 창)과 제민창(濟民倉：남부지방의 창)을 설치하였다.
흉년 때, 빈민들을 굶주림에서 벗어나도록 도와 주는 구황제도로는, ① 홀아비, 과부, 고아, 자식 없는 빈민［四窮］에 대한 구호, ② 삼국시대 이래 왕의 의무이던 경로사상을 실현하기 위한 노인보호사업, ③ 사찰 혹은 일정한 장소에서 흉년이나 재난 시에 빈민 또는 행 · 걸인에게 식사를 제공하던 시식(施食).
④ 삼국시대 이래 계속된 것으로 환곡의 이자를 재원으로 실시한 진휼 및 진대사업, ⑤ 백성의 생활안정책으로 자주 실시된 것으로 농작물의 풍년과 흉년 때 곡가안정을 위하여 관에서 매매하던 경조(輕糶)와 매점매석을 엄금하던 방곡제도(防穀制度), ⑥ 종친 혹은 사족으로 생계 곤란으로 혼례나 장례를 치르지 못하는 빈민을 위해 관에서 비용을 부조하던 고조(顧助).
⑦ 흉년 또는 재해를 당한 백성에 대하여 지세 · 호세 · 부역 등을 감면해 주거나, 혹은 대부한 환곡을 면제 내지 감해 주던 제도로서 견감(蠲減), ⑧ 구제관곡의 부족을 충당하기 위하여 부유한 민간인으로 하여금 곡물을 납입하게 하고 그들에게 관직의 첩지를 주던 제도로서 원납(願納). ⑨ 풀이나 나무 뿌리 가운데서 먹을 수 있는 것을 연구 조사하여 대용식물로 선정하고 식용방법을 기재하여 백성에게 알리던 구황방(救荒方), 일명 『구황촬요(救荒撮要)』, ⑩ 그 밖에 오랜 역사를 가진 민간형태의 구제로서 계 및 향약 등이 있었다.
구료를 위한 의료제도로는 1392년(태조 1) 전의감(典醫監) · 혜민서(惠民署) · 동서활인원(東西活人院)을 설치하고, 1397년 제생원(濟生院)을 개설하였다.
1410년(태종 10) 매치원(埋置院)을 설치하였고 월령의(月令醫) 제도도 두었으며, 1419년(세종 6) 구병실(救病室)을 개설하였다. 의료 이외의 질병 퇴치방법으로 무속적 술법과 불재방법(佛齋方法)을 쓰기도 하였으며, 한증욕(汗蒸浴)과 침구술(針灸術)도 발달하였다.
① 전의감은 궁궐 내 의료를 담당하던 기관이고, ② 혜민서는 고려의 혜민국을 답습한 것으로서 각종 약재를 수집하여 질병을 치료하던 기관이며, ③ 동서활인원은 민간대상의 질병치료기관이다.
④ 제생원은 의방의 조사 및 수집, 의학서적 간행, 약물 조사 및 채집, 여의(女醫)의 양성기관(주로 맥 및 침구술)이며, ⑤ 구병실은 질병치료와 병자구휼을 하는 기관이고, ⑥ 매치원은 주인 없는 시체를 매장하게 하는 제도이며, ⑦ 월령의는 일종의 구료를 위한 공의제도(公醫制度)로, 빈곤한 질병인이 있을 경우 의원을 파견하여 치료하게 하던 제도이다.
사적 구빈사업으로는 구황제도 중 인보상조(鄰保相助)가 이에 해당되는데 그 중 계가 대표적이었다. 계가 표방하는 기본이념은 자치정신으로, 공제사업(共濟事業)의 성격을 띠고 있었다. 계는 오늘날 관점에서 볼 때 보험 성격과 강제저축 성격 및 소득재분배 성격을 동시에 지니고 있었다.
일제강점기 및 미군정 시대의 사회정책
우리나라가 일제에 의하여 강점된 뒤, 1950년대 말에 이르기까지의 기간은 한국사회정책사에서 보면 하나의 과도기라고 할 수 있다. 왜냐하면 일본제국주의와 그 뒤를 이은 미군정 및 대한민국 초기정부는 우리나라에 처음으로 근대적 사회정책을 소개하기 시작하였으나 정책결정의 의도나 그 내용 면에서 식민지 요소나 신분제 성격을 여전히 유지하고 있었으며, 중심산업도 농업으로서 아직 산업화의 단계에 이르지 못 하였기 때문이다.
일제강점기의 사회정책
우리나라가 일본 식민지가 됨으로써 우리나라는 일본 자본주의 경제권에 강제로 편입되었다. 일본 경제의 원료 · 노동력 공급지와 상품시장으로서 일본 경제에 예속됨에 따라, 여러 가지 사회 · 경제적 문제가 제기되었다. 이 기간 동안 발생한 수많은 소작쟁의와 노동쟁의 등은 우리 나라가 처음으로 경험하게 된 사회문제들이었다.
일제에 의한 전통 농업사회의 해체는 지역사회와 가족구조의 변동을 수반하면서 많은 사회문제를 유발시켰다. 이에 대하여 일본 식민지 당국의 사회정책은 시혜(施惠) 혹은 자선(慈善)을 통하여 우리 민족이 일본에 충성을 하도록 하려는 정치적 의도가 컸다. 나아가 농민 및 노동자의 동원과 통제를 효율적으로 하기 위한 성격을 지니고 있었다.
당시의 사회정책은 자연재해 발생에 따라 임시로 응급 사후 조치를 하는 구빈사업이 여전히 중심을 이루었다. 이때 구빈사업의 재원은 국비 · 지방비 · 임시 은사금(臨時恩賜金)이었으며, 구빈사업행정은 총독부 산하 사회과에서 담당하였다.
그리고 일제는, 실시의도는 매우 달랐지만 그들이 서유럽에서 배워온 근대적 사회정책을 우리나라에 실시하기 시작하였다. 1940년 ‘직업소개법’이 제정되고, 1944년 근대적 공적 부조제도와 비슷한 ‘조선구호령’이 선포되었다.
일제강점기 때의 구빈사업은 외견상으로는 매우 다양하나, 그 실상은 형식적이고 시혜적인 성격이 강하여 우리 현실과는 잘 맞지 않았다.
이를 살펴보면, ① 수해 · 화재 · 한해 · 풍해 등의 이재민에게 식량 · 의류 · 의료비를 지급하는 이재구조(罹災救助).
② 노인 · 유아 · 불구 및 폐질 등으로 인하여 생계가 곤란한 빈민들을 구호하는 진휼구호.
③ 관립 및 공립병원 또는 공의가 존재하는 지역과 없는 지역을 구분하여, 전자의 경우 외래진료권을 발급하여 빈민을 구료하고, 후자의 경우 각 면에 두 개의 구료상자를 비치하고 매년 그 내용 약품을 갱신 보충한 빈민구료.
④ 탁아시설운영과 부랑아 감화 및 교육 등의 아동보호제도.
⑤ 아동보건 · 임산부 보호 · 빈궁아 교육 · 공설 인사상담 · 간이숙박 · 실비식당 · 공설 욕탕 · 공설 세탁장 · 공익전당포 · 공설주택 등의 건설 등과 같은 복리시설의 운영.
⑥ 수산사업 및 직업소개와 소액생산자금을 대부해 주어 빈민의 생활안정을 도모하는 직업보도 등이 있었다.
그 밖에 사회교육 및 석방자 보호사업과 영세농민에 대한 소농생산자금의 대부사업 등이 있었다. 일제강점기 때 사회정책의 중요한 의미는 일본이 최초로 우리 나라에 근대적인 사회정책을 실시하였다는 사실이다.
일본은 1940년 노동시장정책으로 우리나라에도 ‘직업소개법’을 제정하여 실시하였다. 이 법은 고용을 창출하고 취업을 알선하는 데 국가의 기능을 강조한 점에서 근대적 성격을 띤 직업안정책이었다.
비록 이 법은 실시의도나 그 효과면에서 볼 때 전시체제의 노동력을 효율적으로 동원하기 위한 성격을 띠고 있었으나, 5 · 16군사정변 후 1961년 우리나라의 ‘직업안정법’이 제정될 때까지 우리나라 직업안정행정의 법적 근거로 작용하였으므로 중요한 의미를 지닌다.
그리고 일제는 1944년 3월 근대적 공적부조제도로서 ‘조선구호령’을 공포해 실시하였다. 이 구호령은 일본이 서구제도를 모방하여 1929년 자국 내에 제정, 공포(실시는 1932년)한 것을 그대로 우리나라에 옮긴 것이었다.
이 구호령은 구호대상의 설정과 이들을 보호하기 위한 시설 및 방법, 그리고 중앙 및 지방정부의 비용 부담 등을 구체적으로 명시하여, 우리나라의 공적부조제도를 근대적으로 체계화한 것이었다. 이 구호령 역시 1961년 우리 손에 의하여 ‘생활보호법’이 제정될 때까지 우리나라 공적부조에서 기본법 구실을 담당하였다.
미군정기의 사회정책
8 · 15광복 후 미군정 3년간의 사회정책은 주로 북한에서 월남한 피난민, 해외에서 귀환한 이재민 및 국내 거주의 요구호 빈궁민들에 대한 식량 · 의료 및 주택 등의 구호사업에 치중하였다. 당시의 구호행정은 상당부분 일제 때의 구호관계법규 등을 그대로 답습하였고, 그 밖에 미군정의 법령과 처무준칙에 따라 구호행정이 실시되었다.
이 시기의 사회정책은 기아의 방지, 최저의 시민생계 유지, 보건위생 및 치료, 그리고 응급주택공급 등에 중점을 둘 수밖에 없었기 때문에, 적극적이고 획기적인 사업추진이나 장기적인 계획 등은 실시되지 못 하였다.
그러나 사회정책사의 관점에서 볼 때 중요한 사실은 미군정기에 아동이나 미성년자를 보호하기 위한 진보적인 법률들이 제정되었다는 점이다.
미군정은 1946년 ‘아동노동법규’를 제정하여 아동 노동에 대한 제한을 가해서 아동보호에 중요한 조처를 취하였고, 1947년 과도정부는 ‘미성년자 노동보호법’을 통하여 어린이의 건전한 발육과 정당한 이익보장을 위하여 근대적 아동복리의 정신을 강조하였다. 비록 그 효과는 별로 없었으나 우리나라 아동복지를 위하여 선구적 노력을 기울였다는 데 큰 의의를 지닌다.
일제강점기 때에 이어 미군정기에도 민간에 의한 사회사업은 계속 확대되었다. 그러나 대부분의 민간단체나 기관은 여전히 비조직적이고 선교를 앞세운 구제활동을 벌였기 때문에 현재와 비교해서는 아직 유치한 단계에 불과하였다.
구호사업이나 행정은 주로 ‘조선구호령’ 등의 일본법령에 따라 행하여졌으나, 재원에 비하여 구호대상자의 수가 넘쳐나 많은 제약이 따랐다. 1948년 3월에 발간된 『후생』 제3호에 의하면 당시의 이재민 및 빈궁민의 수는 415만 명으로, 당시 총 인구를 대략 2000만 명으로 추산할 때 전체 인구의 5분의 1이나 되는 다수가 요구호대상자에 해당되었다.
따라서 미군정의 구호행정은 한마디로 말하여 방대한 이재민과 빈궁민들의 기본적인 의식주를 위하여 응급구제를 하는 소극적인 것일 수밖에 없었다. 민간에 의한 사회사업은 이 기간 동안 크게 신장되었다.
예를 들어 8 · 15광복 당시 전국의 어린이보호시설 수가 33개소이던 것이 1948년 정부수립 당시 96개소로 증가하였다. 그러나 시설기준이나 운영 등에 원칙이나 체계가 없었고, 이러한 현상은 6 · 25 이후까지도 상당기간 지속되었다. 미군정은 1946년 9월 군정법령을 통하여 ‘아동노동법규’를 공포하였다.
이 법에 의하면 14세 미만의 어린이의 고용이 금지되고, 16세 미만 어린이는 중공업 또는 유해한 업종에 종사하는 것이 금지되었다. 또한 노동시간에서도 16세 미만은 8시간 이내로 제한하고, 18세 미만은 10시간 이내로 제한하였다.
1947년 5월 과도정부 법령으로 ‘미성년자노동보호법’이 제정되어 이를 더욱 개선하였다. 이 법은 미성년자가 유해한 직업 또는 과중한 노동에 종사하는 것을 금지하고, 고용금지 연령을 12세 미만으로 낮추었다. 그리고 노동시간도 16세 미만은 매주 6일 매일 7시간 이내로, 18세 미만은 매주 6일 매일 9시간 이내로 단축하였다.
이 법은 당시 사회경제적 여건 등으로 실시효과에 뚜렷한 업적을 남기지 못하였다. 그러나 우리 나라 아동복지 역사의 선구적인 조처로 평가할 수 있는 법으로 1953년 8월 ‘근로기준법’이 제정될 때 그 정신이 반영되었고, 그 이후 폐지되었다.
대한민국 초기의 사회정책
1948년 8월 대한민국정부가 수립되면서 발효된 ‘대한민국헌법’에는 국민의 생존권적인 기본권과 근로자의 노동3권(단결권 · 단체교섭권 · 단체행동권)이 명문화되었다. 그러나 이러한 권리를 보장하는 관계법률이 미처 제정되기도 전에 6 · 25전쟁이 돌발하여 이를 구체화하는 사회정책은 제대로 출현할 수 없었다.
정부수립 초기의 사회정책은 일시에 급격히 증가한 전쟁 이재민과 요구호대상자들에 대한 최소한의 생명유지를 위한 응급구호 외는 별다른 대책이 있을 수 없었다. 전세가 호전되고 휴전협정이 성립된 후 종래의 구호방침을 변경하여, ① 난민정착사업, ② 주택사업, ③ ‘조선구호령’에 의한 공적부조사업, ④ 천재지변으로 인한 일시적 응급구호사업 등을 실시하였다.
그리고 1953년 3월 노동조합의 기본법이 되는 ‘노동조합법’과 ‘노동쟁의조정법’이 각각 공포되고, 같은 해 4월과 5월 ‘노동위원회법’과 ‘근로기준법’이 각각 제정되어 생존권적 기본권을 보장하기 위한 조처들이 구체화되기 시작하였다.
이때 제정된 노동관계 법률들은 매우 진보적인 내용으로서 당시의 사회경제적 여건상 적용가능성이 매우 적었으며, 그 뒤 1960∼1970년대의 경제개발기간에는 법의 개정 등을 통하여 이때의 권리들이 부분적으로 유보되기도 하였다.
전쟁 때의 사회정책은 주로 전쟁 이재민의 응급구조에 치중하였는데, 정부 외에도 외국의 민간 원조단체 활동이 매우 컸었다. 정부 차원에서는 국민 기본 의식주 해결에 관심을 집중해서 양곡을 통제하고 구호양곡 및 부식비 등을 지급하였다.
또한 외국에서 들여온 민간 구호물자 등을 이재민들에게 배급하고, 난민들을 위한 정착사업을 실시하였다. 그리고 민간 원조단체 등에서도 아동 · 노인 · 임산부 및 유아를 거느린 여성 등을 우선적으로 구호하였다.
전쟁은 시설수용보호를 필요로 하는 수많은 난민을 출현시켰다. 이와 같은 사회적 요구에 따라 고아시설 · 양로시설 · 고아원 등 여러 가지 후생시설이 증가했다. 이러한 시설들은 휴전협정이 성립된 후에도 계속 증가하여 1959년 당시 686개의 각종 시설이 존재하였다.
이 당시의 구호사업은 미군정기와 마찬가지로 대상자 선정이 불명확하고, 구호행정 체계도 갖추기가 어려웠으며, 부정부패 등으로 구호물자나 국가의 재정이 남용되는 경우가 많았다. 이상과 같이, 정부수립 초기의 사회정책은 전쟁 때문에 응급 구호사업 외에는 별다른 것이 있을 수 없었고, 앞에서 소개한 근대적 노동법을 제정한 것이 유일한 성과라고 할 수 있을 것이다.
근대적 사회정책
우리나라에 근대 사회정책이 실시될 수 있는 사회 · 경제적 여건이 구비되어 이를 본격적으로 추진한 것은 1960년대 이후의 일이다. 이미 지적한 바와 같이, 그 이전에는 실시여건 외에도 사회정책의 주체가 분명하지 못 하였고, 사회정책의 내용도 식민지적이거나 반봉건적인 요소들이 많이 잔존하고 있었다.
1960년 ‘공무원연금법’이 제도화된 후 현재에 이르기까지 약 40년 동안에 우리나라는 근대 사회정책의 주요 제도들을 거의 대부분 도입하였다. 특히 1961년 쿠데타로 집권한 군사정부는 민심을 얻기 위한 중요한 방편의 하나로 1961년에서 1963년 사이에 대량의 사회입법을 단행하였다.
즉, ‘생활보호법’ · ‘국가군사원호보상법’ · ‘산업재해보상보험법’ · ‘군인연금법’ · ‘의료보험법’ 등이 모두 이 시기에 제정되었다. 이 중 일부 법률은 사회경제 조건의 미성숙으로 실시되지 못 하였지만, 이때 제정된 법률들이 우리나라 근대사회정책의 본격적 출발이 된 것은 분명한 사실이다.
그리고 복지행정 기구도 이 기간에 확대되었다. 1961년 7월 29일에는 보건사회부 원호국이 폐지되고 군사원호청이 신설되었으며, 1963년 8월 31일에는 종전의 노동국이 폐지되고 노동청이 별도로 신설되었다.
현행 우리나라의 사회정책은 산업화 이후 발생한 모든 사회문제를 해결하고, 사회를 건전하게 발전시켜 나가는 데 필요한 주요정책들을 거의 포함하고 있다. 이를 크게 구분해보면, 사회보장정책 · 노동정책 · 분배정책 · 가족정책 · 주택정책 등이 있다. 여기서는 사회보장정책을 중심으로 살펴보려고 한다.
사회보장정책
사회보험 · 공적부조 · 사회복지서비스 등으로 대별되는데, 이미 지적한 바와 같이 우리나라는 1960년대 이후 본격적으로 사회보장제도를 도입하였기 때문에 그 역사가 매우 짧다.
그러나 제도의 유무라는 관점에서 평가한다면 짧은 역사에도 불구하고 아동수당 등 사회수당을 제외하고는 서유럽에서 구비하고 있는 주요제도를 거의 모두 갖추었다고 볼 수 있다.
우리나라의 사회보험은 산재보험 · 의료보험 · 연금보험 · 고용보험 등으로 구성되어 있다. 산재보험은 1963년에 법제화해서 시행 초기에는 500명 이상의 작업장만을 대상으로 하였으나, 1988년부터는 업종에 따라 5명 이상의 사업장까지 확대되었다. 그리고 2001년 1월부터 4명 이하 사업장 근로자에게도 적용할 예정이다.
보험의 급여로는 요양급여 · 휴업급여 · 장해급여 · 유족급여 · 상병보상연금 · 장의비 · 장해특별급여 · 유족특별급여 등이 있으며, 보험시설로는 요양시설 · 의료재활 · 직업재활시설 · 재해예방시설 등이 있다. 의료보험제도는 1963년 ‘의료보험법’이 제정되었으나, 강제 가입규정을 두지 않고 임의가입으로 한 결과 그 실시가 계속 연기되었다.
그러다가 1976년 법이 개정되어 본격적인 실시가 가능해졌다. 그리고 의료보험은 1988년부터 농어촌주민 826만 명이 대상으로 확대되었고, 1989년에는 도시 자영업자도 포함하여 본격적인 국민개보험으로 정착되었다.
의료보험은 사업장 근로자, 공무원 및 사립학교 교직원, 지역주민별로 별도의 의료보험을 운영하고 있었는데, 1998년 10월 지역의료보험조합과 공무원 · 의료보험이 통합되어 국민의료보험관리공단이 설립되었고, 2000년 1월부터 정부는 한국노총 등의 반대에도 불구하고 직장의료보험을 통합하여 의료보험을 일원화할 계획에 있다.
공적 연금은 공무원연금 · 군인연금 · 사립학교 교직원연금 등 세 종류가 있었는데, 1988년부터 전 국민을 대상으로 하는 국민연금제도가 추가되어 연금제도에도 국민개보험시대가 시작되었다. 공무원연금은 1949년 ‘국가공무원법’의 제정으로 제도화되었으나, 재정 사정으로 계속 실시가 연기되어 오다가 1961년 이후에야 비로소 실시되었다.
급여는 장기급여로서 퇴직급여와 유족급여가 있으며, 단기급여로서는 휴양급여 · 재해급여가 있다. 군인연금은 1961년 공무원연금에 포함되었다가 1963년 ‘군인연금법’으로 독립되었다. 적용 대상은 현역 장기하사 이상의 군인과 소집되어 실역에 복무하는 예비역이며, 연금은 퇴직연금 · 상이연금 · 유족연금 · 퇴직연금일시금 · 퇴직일시금 등 5종이 있고, 재해보상으로 장해보상금과 사망보상금 등이 있다.
사립학교 교직원연금은 1973년 ‘사립학교 교원연금법’ 제정에 따라서 1975년부터 실시된 것으로서, 처음은 교원만을 대상으로 하였으나 1978년부터는 사무직원도 적용 대상이 되었다. 1988년도부터 실시된 국민연금제도는 전국의 10명 이상 사업장 5만 여 개소 430만 명의 근로자와 농어민을 대상으로 시작하여, 현재는 5명 이상 사업장 근로자와 도시 자영업자까지 포함하고 있다.
국민연금은 현재 월보수의 9％를 사용자와 근로자가 반반씩 부담하여 각종 급여를 받을 수 있도록 하였다. 그러나 4명 이하 사업장 근로자는 지역가입자로 분류되어 보험료를 전액 부담하는 불형평성 문제를 발생시키고 있다.
급여의 종류로는 15∼20년 이상 가입하고 55∼60세부터 수급자격이 있는 노령연금, 가입기간 1년 이상의 근로자가 가입기간중 장해를 입었을 때 받게 되는 장해연금, 유족에게 지급하는 유족연금과 반환일시금 등이 있다.
고용보험은 30명 이상(고용안정사업의 경우 70명 이상) 근로자를 사용하는 사업장을 대상으로 1995년 7월부터 도입되었다. 고용보험은 실업급여의 지급에 그치지 않고, 실업의 예방, 인력수급의 원활화, 고용구조의 개선, 직업훈련의 활성화 등 적극적 인력정책과 연계하여 생산적 근로복지 구현을 목적으로 하고 있다.
고용보험은 현재 4명 이하 사업장 근로자들까지 확대 적용되었으며, IMF 관리체제를 겪으면서 1999년의 경우 실업급여, 고용유지 지원금, 공공근로사업 등 실업정책을 위해 약 10조 원에 이르는 예산을 투입하고 있다.
1999년 현재 정부는 위의 4대 사회보험을 통합하고자 사회보험통합추진기획단을 구성하여 통합방안을 검토하고 있는데, 현재까지 의료보험과 국민연금, 산재보험과 고용보험을 각각 합쳐서 2：2로 통합하는 제1안과 상기한 4개 보험을 1개의 보험으로 완전 통합하는 제2안을 비교 · 검토하고 있다. 정부의 일정에 따르면 2001년 7월에 사회보험을 통합한다는 계획을 세워 놓고 있다.
우리나라 공적부조제도에는 생활보호 · 의료보호 · 국가보훈사업 · 재해구호사업이 있다. 생활보호사업은 1961년 ‘생활보호법’이 제정되어 종전의 ‘조선구호령’을 대치하였다. 1968년 ‘자활지도에 관한 임시조치법’이 제정되었고, 1982년 생활보호대상자에 대한 직업훈련지원사업이 실시되었고, 1982년 2월 영세민종합대책 등이 실시되었다.
이 생활보호사업은 근로능력이 없는 일반생활보호 대상자-거택(居宅)보호대상자 및 자활보호대상자- 와 시설보호대상자를 상대로, 주부식비 · 연료비 · 피복비 · 장의비 · 월동대책비 · 생활용품비 등을 지급하고 생업자금 융자와 교육보호 등을 주된 사업으로 하고 있다.
1999년도 생활보호대상자는 175만 명으로 전 인구의 3.8％에 해당한다. 의료보호는 1977년 보건사회부령으로 ‘의료보호에 관한 규칙’이 제정되어 ‘생활보호법’상의 의료보호의 미비점을 보완하였다. 같은 해 12월 영세민을 위한 ‘의료보호법’이 독립법으로 제정되었다.
그리하여 1987년 의료보호 적용대상인원을 전 인구의 10％ 이상으로 확대시켜 전국민 의료보장을 위한 기반을 갖추었다. 1999년 현재, 의료보호 대상자는 전 국민의 4.2％에 해당하는 194만 명에 이른다.
국가보훈사업은 1961년 ‘군사원호보상법’ 제정과 더불어 군사원호청이 발족되면서 활발하게 이루어졌다. 이 사업은 6 · 25전쟁 전후의 상이군경 및 전몰군경, 그리고 그 유족들의 생활을 지원하는 것을 목적으로 시작되었다.
그러나 1980년 이후 이 원호사업은 생계유지를 위한 구빈 위주의 시책으로부터 국가에 대한 공훈과 희생에 대해 당연히 보상해야 한다는 윤리적 책임에 바탕을 둔 국가보훈제도로 범위가 확대되었다.
보훈내용은 보상금급여, 자녀교육보호, 양로 및 양육보호, 직업알선, 의료보호, 대부사업 등을 행하며 그 행정은 국가보훈처가 담당하고 있다. 재해구호사업은 1962년 ‘재해구호법’이 제정되어 화재 · 수재 및 기타 재해로 인하여 동일지역 내에서 다수의 이재민이 발생했을 때 응급구호를 실시하고 있다.
재해대책기구로는 행정자치부 산하 중앙재해대책본부가 있고, 시와 도에 설치된 지방재해대책본부 아래 재해구호활동반, 대한적십자사, 전국재해대책협의회 등 유관 기관 · 단체가 서로 협조하면서 재해구호활동을 하고 있다.
재해구호의 종류로는 재해로 인한 사망 · 실종자 유족에 대한 장례비 및 위로금과 생계보조금 등을 지급하는 이재민 보호와, 선박 · 농경지 · 주택의 피해, 이재민에 대한 응급 및 장기생활구호를 위하여 양곡 · 부식비 등을 지급한다. 그리고 주택 복구는 피해 정도에 따라서 전파와 반파로 구분해서 보조금을 지급하거나 융자해 주고 있다.
우리나라의 사회복지 서비스의 주요한 영역으로는 아동복지 · 노인복지 · 장애인복지 · 여성복지 · 모자복지 등이 있다. 이러한 사회복지 서비스는 민간 시설보호사업이 중심이 되지만, 정부의 지원이 큰 몫을 담당하고 있다.
아동복지사업은 사회복지사업의 중심 사업이다. 아동복지사업을 뒷받침해 주고 있는 법률은 1961년에 제정된 아동복리법을 필두로 이를 개정한 아동복지법(1981년), 사회복지사업법(1970) 등 관련 법률이 많이 있다. 아동복지사업과 관련된 아동복지사업의 내용과 시설을 보면 다음과 같다.
전자는 가정보호, 아동상담, 국내외입양, 탁아사업, 시설보호, 유아교육, 미혼모아동사업, 아동교육보호, 소년소녀가장세대 보호사업, 모자보건서비스 등이 있다. 그리고 후자의 경우는 아동 선도 및 사회교육시설, 어린이교육방시설, 어린이기능교실, 영아시설, 유아보육교실, 육아시설, 신체허약아시설, 아동일시보호시설, 조산시설, 모자보호시설, 아동입양위탁시설, 정서장애아시설, 자립지원시설 등이 있다.
종래 우리나라 아동복지사업은 전쟁고아들을 보호하기 위한 시설 및 유아원의 보호 서비스가 지배적이었고, 그 재원도 주로 국가부담 보다는 외국원조 중심이었다. 그러나 1970년대 이후 아동복지를 위해서는 가정보호가 시설보호보다 효과적이라는 판단 아래 불우아동에 대한 결연사업 등이 전개되었고, 탁아사업도 점차 발전을 보게 되었다.
노인복지사업은 노인들이 겪는 질병 · 빈곤 · 고독 · 역할 상실 문제에 대한 전문 서비스를 말한다. 1982년에 노인복지법이 제정된 후, 여러 가지 노인복지 서비스가 마련되었다. 우리나라의 사회보험과 공적부조에도 노인복지와 관련된 사항은 많으나, 현재 노인층의 극히 일부분만 적용되고 있다.
현재 노인을 위한 노인복지사업은 시설보호, 노인수당 지급, 경로우대 서비스, 경로사업지원, 경로당지원, 건강진단 및 요양시설 운영 · 보건교육, 노인사회교육 및 여가지도, 불우노인결연, 노인직종 및 노인부업개발, 노인가정봉사원파견, 노인식사 및 목욕 서비스, 각종 상담 · 지도 등이 있다.
산업화와 더불어 핵가족이 점차 보편적 추세이고, 우리나라 인구구성이 점차 고령화되어, 2000년에는 유엔이 정한 고령화사회(65세 이상 노인인구가 전 인구의 7％ 이상인 사회)로 진입할 추세이므로 노인문제는 한국 사회가 필연적으로 당면하게 될 중요한 사회문제의 하나라고 볼 수 있다.
장애인복지사업은 유엔이 1981년을 ‘세계장애자의 해’로 정하여 회원국가에 권고함에 따라 우리 나라에서도 1981년 6월에 ‘심신장애자복지법’을 제정하여 실시되었다. 그 이전의 장애인 복지대책은 체계적으로 이루어지지 못 하고 단지 생활보호법에서 심신장애로 인하여 근로능력이 없는 장애인을 보호하는 정도였다.
그리고 장애인 복지에 대해서는 법의 제정에도 불구하고 정부나 민간 차원에서 여전히 별다른 관심을 보이지 않아 유명무실하였다. 그러다가 1988년 서울장애인올림픽대회를 계기로 장애인들에 대한 관심이 나타나고, 13대 국회에서는 당시의 4당이 경쟁적으로 심신장애자복지법의 개정안을 내놓았다.
이러한 입법활동의 결과, 1989년 12월 30일 심신장애자복지법을 개정해 그 명칭도 장애인복지법으로 개칭하였다. 이 법에 따라 정부는 장애인복지시설을 운영하고 있는데, 장애종류와 정도에 따라 지체부자유자 재활시설, 시각장애인 재활시설, 청각언어기능장애자 재활시설, 정신박약자 재활시설, 심신장애인 요양시설, 심신장애인 근로시설, 점자도서관, 점자출판시설 등 8개 종류가 있다.
심신장애인을 위해서는 일정한 소득보장을 해주고 있는데, 소득 보장은 장애정도, 장애발생시기, 장애연령에 따라 달라진다. 장애인복지법에는 부양수당이 있으며, 대상은 생활보호법에 의한 생활보호대상자로 한정하고 있다. 그리고 산재보험, 연금보험 등에서도 장애연금과 장애보상금 등이 지급되고 있다.
심신장애인의 교육은 특수교육진흥법에 따라 심신장애인에 대한 특수교육을 진흥하여 생활에 필요한 지식과 기능에 관한 교육을 하고 있으며, 재정은 국고에서 지원하고 있다. 장애인고용에 관해서는 1991년에 제정된 장애인고용촉진법이 있다.
이 법에 의하면 300명 이상을 고용하고 있는 사업장은 의무적으로 장애인을 고용토록 규정하고 있다. 그러나 현재까지 제대로 실행되지 않고 있는 실정이다. 1995년 현재 한국의 장애인은 약 105만 명 정도로 추정하고 있다.
여성복지사업은 아동복지사업의 경우처럼 시설보호사업이 중심이 되고 있으나, 예방사업으로 여성상담, 여성의 사회참여를 위한 교육, 여가활동지도 및 교양교육, 기능교육, 여성자원봉사센터 운영 등을 행하고 있다. 여성복지사업은 부녀상담소, 여성복지관, 직업보도소, 주부교실 등에서 관장하고 있다.
우리나라에는 아직도 요보호대상 여성의 수가 상당 수에 이르기 때문에, 치료적인 차원의 시설보호사업의 중요성도 무시할 수 없지만 앞으로 여성문제의 근본적인 예방을 위한 각종 복지정책과 서비스 개발에 더욱 주력해야 할 것이다. 또한 이들 요보호대상 여성들 못지않게 사장되고 있는 고급 여성인력에 대한 정책적 배려도 매우 시급하다.
모자복지사업은 종전에 아동복지법과 생활보호법에 의해 보호받던 저소득층 모자가정의 어머니가 여성세대주 자격으로 그 가족과 함께 보호를 받는 데 관련된 사업이다. 모자가정이 건강하고 문화적인 생활을 영위할 수 있게 함으로써 모자가정의 생활안정과 복지증진에 기여하는 데 목적을 두고 있다.
모자복지사업으로는 모자복지상담소 운영, 사업자금 및 아동교육비의 대여, 직업훈련의 실시와 취업알선, 국민주택 분양 및 대여시 일정 비율의 할당, 모자보호시설의 운영 등이 있다.
노동정책
크게 노동자보호정책 · 노동시장정책 · 노사정책으로 나눈다. 노동자보호정책은 근로자의 노동조건에 대한 보호를 주내용으로 하는 것으로, 1953년에 제정된 ‘근로기준법’이 대표적인 것이다. 이 법을 통하여 우리 나라는 근로자 노동조건 전반을 법률로 보호하고 있으나, 여전히 장시간 노동, 높은 산재율, 조기정년, 임금체불 등의 문제점을 안고 있다.
노동시장정책은 직업안정행정과 직업훈련행정으로 구분되는데, 직업안정행정은 직업소개를 의미하며, 1961년에 제정된 ‘직업안정법’에 근거를 두고 있고 1994년까지 전국에 390여 개의 직업안정소가 설치되어 있었다. 그러나 이 직업안정소는 주로 단순직종의 취업알선에 활동이 국한되어 있었고, 숙련도나 학력수준이 높은 노동자는 대부분 각 기업에서 독자적으로 고용하였다.
이것은 기본적으로 우리 나라 노동시장이 가지는 수요구조의 이중성과 공급구조의 특징에 그 원인이 있었고, 그 밖에 직업안정소 설치가 중요도시에 국한되어 있었으며 그 수가 많지 않은 것도 원인이 된다. 이 직업안정행정은 1995년 고용보험제도 실시를 기해서 크게 변모했다.
고용보험에서는 직업안정행정을 고용안정사업으로 명칭을 바꾸면서 고용보험의 가장 중요한 사업의 하나로 결정하였다. 고용안정사업은 1995년 도입 당시 70명 이상 근로자를 사용하는 사업에 적용하여 사업주의 보험료와 정부의 지원금을 재원으로 실업을 예방하기 위한 고용조정지원제도와 고령자 · 여성 등 유휴인력의 고용을 촉진하는 고용촉진지원제도를 운영하는 것이다.
직업훈련행정은 1967년에 제정된 ‘직업훈련법’에 따라 당시 노동청이 종합적 직업훈련에 관한 기본계획의 수립기관이 되었고, 산하에 중앙직업훈련원이 설립되어 기술훈련을 관장하였다. 이 직업훈련행정도 고용보험의 도입과 더불어 직업능력 개발사업으로 명칭을 바꾸고 실업급여, 고용안정사업과 더불어 고용보험의 3대 사업의 하나가 되었다.
직업능력 개발사업은 사업주의 보험료와 정부의 지원금을 재원으로 하여 사업 내 직업훈련실시, 직업훈련시설 구입 및 설치, 실업자 재취직훈련, 50세 이상의 준 고령자의 실직에 대비한 직업 및 교육훈련 등을 촉진하는 것을 주된 내용으로 하고 있다.
노사정책은 헌법상에 보장된 근로자의 단결권 · 단체교섭권 · 단체행동권을 보장하는 것으로서, 1953년 ‘노동조합법’ · ‘노동쟁의조정법’ · ‘노동위원회법’ · ‘근로기준법’이 공포됨으로써 법적인 조건은 구비되었다. 그러나 1960∼1970년대 본격적인 산업화 과정에서, 특히 유신시대를 통하여 단체행동권 행사 등에서 상당부분 권리가 유보되었다.
그리고 제5공화국에 들어와서는 노사간 관계에서 다소 노조 측에 불리한 노사협의회가 설치되었고, 대신 노동문제의 중요성이 부각되면서 노동청이 독립된 노동부로 승격되었다. 1987년 이후 민주화 투쟁과정에서 근로자들의 강력한 노동쟁의 등을 통해 1990년대는 노동3권의 보장이 거의 이루어지게 되었다.
그러나 1997년 한국경제가 IMF 관리체제로 넘어가면서 대량의 구조조정과 함께 많은 실업자가 발생하거나 임금이 삭감되면서 노동계도 심한 어려움을 겪게 되었다. 1998년 이후 정부 주도로 노사정위원회가 발족되어 근로자, 사용자, 정부가 노사간의 갈등요인을 조율하는 새로운 제도로 운영되고 있다.
분배정책
임금정책과 근로자 재산형성정책으로 구분할 수 있는데, 우리나라 사회정책의 가장 취약한 분야의 하나이다. 우리나라 임금정책은 많은 문제점을 안고 있다. 1980년대까지는 일반적으로 근로자의 전체 임금수준이 낮았으며, 학력별 · 산업별 · 직종별 임금 격차가 심하였다.
일부 근로자들은 최저생계비에도 미달하는 낮은 임금을 받았으며, 근로자들의 실질임금 상승률이 생산성 증가율을 밑돌고 있다는 평가를 받았다. 이것은 1960년대 이후 ‘선성장 후분배’라는 집권당의 정책이 가져다 준 결과로 1980년대 후반 이에 대한 강력한 반발이 근로자의 행동으로 나타나게 되었다.
그리하여 정부도 1988년도부터 계속 미루어오던 최저임금제를 서둘러 실시하고, 근로자의 요구에 종전과 다른 관심을 보이는 등, 기존의 분배구조를 개선하려는 조짐을 보였다. 그리하여 1988년도 이후 우리나라 근로자의 임금수준은 현저하게 개선되었고, 임금 격차도 크게 축소되었다.
1997년 한국경제의 위기가 발생한 원인 중 근로자의 고임금도 포함된다는 평가도 받았다. 그러나 IMF 체제로 접어들면서 근로자의 실직은 물론이고 임금액이 그 전의 2/3 혹은 1/2 수준으로 떨어지면서 근로자의 생활수준이 크게 퇴보하였다. 현재 우리나라는 임금 수준 외, 부(富)의 편재현상도 심각한 상황에 처해 있다.
1990년대 말의 경제위기를 겪으면서 중산층이 소멸하였고, 이 과정에서 부익부 빈익빈 현상이 더욱 심화되었다. 우리나라에서는 1980년대까지 실시하였던 대표적인 재산정책은 근로자를 위한 재형저축이었는데, 월소득 60만 원 이하인 근로자의 재산증식을 돕기 위한 정책이었다. 그러나 이 제도는 초기의 여러 특전들이 줄어들면서 근로자 재산형성에 적절한 기여를 했다고 평가하기 어렵다.
그 밖에 정부는 조세를 재원으로 하여 각종 보훈정책, 서민을 위한 주택건설정책, 중소기업을 위한 특별지원 등의 재산정책을 실시하였다. 1988년부터 정부는 국민주(國民株) 배정 등에 해당 회사의 근로자나 일반근로자들에게 우선권을 주는 정책을 실시하였다.
현재에도 봉급생활자들을 위해 근로자우대저축과 비과세신탁 등을 운영하고 있으나, 우리 나라의 재산정책은 아직 시작단계에 불과하다. 앞으로 다양한 저축장려책 · 주택매입장려책 · 재산증대책 · 투자장려책 등이 고려되어야 할 것이다. 이에 더하여 농지나 토지의 합리적 배분과 이용에 관한 정책도 검토되어야 할 것이다.
가족정책
가정의 안정과 평화를 추구하며 동시에 가정이 사회를 위하여 유용한 기능을 할 수 있도록 보호하고 촉진하는 것을 목적으로 하는 정책이다. 산업화와 도시화에 따라 가족의 형태와 기능이 급변함에도 불구하고 우리나라에는 이에 적절히 대처하는 가족정책이 없는 것이 특징이다.
우리나라 가족정책의 기본방향은 아직도 효를 강조하면서 전통적 가정이 지닌 미덕을 계승하여 이를 사회와 연결시키려는 경향을 보이고 있는데, 이것은 바람직한 가치관이기는 하나 시대적 변화에는 역행하는 방향이다.
얼마전까지 정부가 추진하던 산아 제한 등 가족계획정책도 사회정책이라기보다는 출산율 감소를 위한 인구정책 성격을 띠고 있어, 가족 수의 증가에 따르는 사회경제적 부담을 감소시키려는 뜻을 지닌 현대적 가족정책과는 다르다.
현존하는 아동복지제도의 규모나 내용 면에서도 취약점이 많으며, 장차 아동수당제도와 아동을 위한 교육지원제도의 도입이 필요하다고 판단된다. 부녀복지제도로 실시하고 있는 모자보호사업 · 윤락여성사업 · 상담사업 · 직업보호사업 등은 예산이나 참여부족으로 실적은 미미한 편이다.
고령화사회를 맞이하여 국가의 계속적 관심이 필요한데도 불구하고, 노인복지제도로서는 양로원 · 노인학교 · 노인정 운영사업이 전부인 실정이다.
주택정책
국민의 주택 조달을 원활하게 하는 것을 목적으로 하는 경제정책과 사회정책에 관련된 조처들이라고 할 수 있다. 주택을 소유하고자 하는 것은 인간의 기본적 욕구에 속하며 주택정책의 내용은 인간생활의 질을 결정한다. 우리 나라의 주택정책으로는 서민을 위한 공공주택의 건설과 주택임대차보호에 관한 법률 등이 있다.
정부는 공공주택의 건설에 많은 투자를 하고 있으나, 과도한 주택수요에 비하여 아직도 공급이 부족하고, 일반서민보다도 중산층 이상의 사람들이 혜택을 받고 있다. 주택정책은 앞으로 정부가 계속 관심을 기울여 나가야 할 중요한 분야이다.
사회정책의 성격
이상의 분석을 통하여 한국사회정책의 역사에 나타난 성격을 다음과 같이 요약할 수 있다.
우리나라에는 1960년에 이르기까지 근대적 의미의 사회정책이 실시되지 않았다. 삼국 등 고대국가와 고려 및 조선의 중세국가는 동양의 전통 사상과 유교 · 불교의 영향으로 민본주의나 위민정치와 같은 치국이념을 전면에 내세우기는 하였다.
그러나 실질적으로는 기존의 왕권질서와 사회질서를 유지하기 위하여 구휼사업 등 사회정책을 실시하였다. 말하자면 근대화 이전의 서유럽과 마찬가지로 기존의 사회적 재생산조건을 유지해서, 기존의 통치 및 지배질서에 봉사하도록 사회정책을 이용하였다.
20세기에 와서 일본 제국주의에 의하여 강점되고, 미군정과 대한민국 건국을 거치면서 우리나라에도 근대적 성격의 사회정책이 소개되기 시작하였다.
그러나 이러한 정책은 당시의 정치적 여건, 정책 주체의 식민지적 이해관계, 사회경제적 조건의 미성숙 등으로 정책의 형식과는 달리 내용 면에서는 기존의 통치 및 사회질서를 유지하고 안정시키는 성격만을 지니고 있었다.
1960년대 이후 군사정부에 의한 대량의 사회입법과 그 뒤 산업화의 진전에 따라 등장한 여러 가지 사회정책은, 비록 완전한 것은 아니나 근대사회정책이 지향하는 사회질서의 유지 및 새로운 질서의 구축이라는 근대적 성격을 추가하게 되었다. 오늘날 우리나라의 사회정책은 제도 도입이라는 형식에 있어서는 외견상 선진국의 사회정책과 거의 같은 단계에 와 있다.
그러나 정책의 실시의도나 내용 등에서 아직 다소간 전근대성을 띠고 있으며, 경제정책을 보완하는 정책으로서의 기능을 하고 있다. 우리 나라의 사회정책은 재정 형편의 어려움을 감안하더라도 적용 대상에서 사회보장 등에 대한 필요성이 가장 절실한 저소득계층이나 사회적 소외계층이 등한시된 채 중산층 이상의 계층을 중심으로 운영되고 있다. 또한 국고의 지출은 억제하면서 사회정책의 프로그램만을 확대하고 있다는 인상을 주고 있다.
또한 사회정책을 관장하는 기관이 매우 다양하고 상호간에 통일성이나 협조체계가 결여된 것은 비효율성을 의미한다. 다행히 1980년대 이후 복지국가와 복지사회가 정치적 슬로건으로 등장하였고, 또 최근에는 시민들의 복지에 대한 강력한 요구가 시민단체를 중심으로 여론과 행동으로 나타나면서 사회정책은 점차 중요성이 강조되고 있으며, 사회정책이 복지국가를 건설하기 위하여 여러 가지 중요한 수단임이 점차 인식되고 있다.
참고문헌
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