군정 ()
내용 요약
군정(軍政)은 군사(軍事)에 관한 군행정(軍行政)과 군재정(軍財政)의 총칭이다. 군정(軍政)은 군사(軍事)에 관한 정무(政務)로서, 군사 행정인 군적(軍籍)과 군사 재정의 근원인 군포(軍布)에 관한 일을 뜻하며, 전정(田政), 환정(還政)과 함께 조선시대 주요 정사(政事) 중 하나였다.
정의
조선시대, 군사(軍事)에 관한 군행정(軍行政)과 군재정(軍財政)의 총칭.
내용
군적(軍籍)은 고려시대부터 작성된 것으로 파악된다. 고려시대의 군적은 군인전(軍人田)을 지급받은 특별 신분 계층에 속한 사람들의 주1로서, 그들의 인적 사항과 지급받은 토지의 위치, 면적 등을 기록해 놓은 문서였다. 조선시대에 접어들어 ‘양인개병(良人皆兵)’의 원칙에 따라, 군적은 각 고을별 16세 이상 60세 미만의 양인 남자들의 신상을 기록한 장부로 변화하였다. 즉 조선은 군적을 통해 군역 자원을 파악하고 관리하는 동시에, 병력을 징발 및 동원하는 근거를 마련했던 것이다.
조선시대의 군역(軍役) 부과는 원칙적으로 16세 이상 60세 미만의 양인 남자를 대상으로 하였다. 다만, 신체 기능이 불완전하거나 고령의 부모를 모시는 독자(獨子)인 경우, 군역을 면제하였다. 각 고을의 수령은 이상의 기준에 의거하여, 호적(戶籍)을 바탕으로 군역 대상자들을 식별한 뒤, 군적을 작성하였다. 군적은 조선 초기까지만 해도 3년을 주기로 작성되었는데, 잦은 군적 개정이 과다한 비용, 행정 소요 등을 초래한다는 이유로 1428년(세종 10)부터는 6년에 한 차례씩 개정할 것을 원칙으로 삼았다. 1485년(성종 16년)에 반포, 시행된 『경국대전(經國大典)』에도 이와 같은 원칙이 규정되었다. 그러나 군적은 비용 등의 문제로, 몇십 년에 한 차례씩 작성되는 경우가 잦았다.
한편, 군적에 기록된 군정(軍丁)의 나이가 60세를 넘거나 질병 및 사망으로 인해 주3이 발생할 경우, 해당 고을 수령은 즉시 다른 주4을 충원하고 병마절도사(兵馬節度使)[이하 병사(兵使)]에게 보고해야 했다. 병사는 이상의 변동 사항을 6년 주기의 군적 개정 시 반영하였다. 군적 개정의 경우, 서울은 오부(五部), 지방은 각 도의 병사(兵使) 주관 하에 이루어졌다. 병사가 예하 각 읍진(邑鎭)의 군적을 취합하여 병조로 보내고, 병조는 군역 자원의 총 수를 국왕에게 보고하였다. 군적 개정 시에는 중앙에서 군적사(軍籍使)를 별도로 파견하기도 할 만큼, 군적(軍籍) 작성 및 개정은 군정(軍政)의 핵심 사안으로 인식되었다.
군적(軍籍)[군목(軍目) · 군안(軍案)으로도 칭함]에는 개인별 신상 정보와 주5 등이 기재되었다. 군적의 기재 양식은 시기별, 지역별 차이를 보이고 있으나, 임진왜란 이후 설치된 지방군인 속오군의 군적에 따르면, 대개 군정(軍丁)의 성명, 나이, 소속 부대, 거주지, 신장, 얼굴 색깔, 수염 상태, 흉터, 주18, 부친의 성명 등을 기재하였다. 이를 통해 군역 대상자들을 파악하고, 당번(當番) 근무자를 선정하였으며, 유사시 병력을 동원할 수 있는 시스템을 운영하였다.
이처럼 조선은 군적(軍籍)을 통해, 군역(軍役)을 부담할 주19을 확보하였다. 이때, 군정(軍丁)에게 복무 대가로서 봉족(奉足)을 지급하였다. 군정(軍丁)은 군역의 의무를 이행하는 동안 무기, 군장(軍裝), 마필 등을 비롯하여 필요한 경비, 식량을 스스로 마련해야 했다. ‘병농일치(兵農一致)’를 표방한 조선은 당번(當番) 근무자에 대한 경제적 보조를 봉족제를 통해 해결하고자 하였다. 이에 군정(軍丁)의 병종 및 토지 소유 규모에 따라, 봉족으로 여정(餘丁)을 차등적으로 지급하였다.
1464년(세조 10)에는 호(戶) 단위의 봉족제(奉足制)를 주6 단위의 주7으로 개편하였다. 즉 ‘2정(丁) 1보(保)’의 원칙을 세움으로써, 봉족 지급 기준의 공백을 보완하는 한편 군적에 누락된 주20을 최소화하고자 하였다. 이에 따라, 종래 2호의 봉족호를 받던 갑사(甲士)는 2보(保)(4명의 보인), 주8 · 수군(水軍) 등은 1보(保) 1정(丁)(3명의 보인), 보정병(步正兵)은 1보(保)(2명의 보인)를 지급받아, 군역 부담에 관한 경비를 충당하도록 『경국대전』에 규정되었다.
그러나 군역(軍役) 제도는 16세기로 접어들며 심각한 동요를 겪고 있었다. 보법(保法)에 따라 보역(保役)을 부담해야 할 양정(良丁)이 노동력 대신 군포(軍布)[보포(保布), 군보포(軍保布)]를 납부하는 것을 국가 차원에서 용인하기 시작한 것이 발단이 되었다. 주9이 권세 있는 양반가로 주21 승적(僧籍)에 들어가 보(保)가 없는 정병(正兵)이 증가하자, 보역(保役) 부담을 보포(保布) 납부로 대신하게 했던 것이다. 이러한 조처는 군역(軍役)이라는 군사력 동원 체제가 국가 재정 수입원으로서 전환되는 가능성을 열었다.
특히, 1541년(중종 36)에는 군적수포제(軍籍收布制)를 법제화하였는데, 이는 지방 수령이 관할 지역의 군정(軍丁)으로부터 일괄해서 군포 2필을 징수하여 중앙에 올리는 것이다. 그러면 병조에서 다시 군사력이 필요한 각 지방에 보내어 군인을 고용하게 하는 제도로서, 군역이 군포제로 운용되고 있었던 것이다. 임진왜란 중 1594년(선조 27) 훈련도감의 설치를 계기로 주10이 성행하자 군역은 일종의 직업적인 복역으로 되고, 양인 장정의 대부분은 1년에 2필의 군포를 내는 납포군(納布軍)으로 바뀌었다.
한편, 납포군에 대한 군포의 징수는 일원적으로 되지 못하였다. 즉, 징수 기관이 오군영뿐만 아니라 중앙의 관청이나 지방의 감영 · 병영이 각각 군포를 배당받아 거둠으로써 양정은 이중 삼중으로 군역을 부담하는 사태가 일어났다. 또한, 그 액수도 2∼3필 등 제각각으로 일률적이지 못하였다. 여기에다가 군포의 수납 과정에서 실무를 담당한 수령 · 아전들의 농간과 횡포가 심하여 군보포의 폐해는 극심하였다. 더욱이 조정에서는 군비 조달 방법으로 불필요한 각 영의 병력을 감원하고 귀환하는 병사로부터도 보포를 징수하는 사례가 늘어났다.
보는 당초 주11에 한하여 수납하였으나 뒤에 주12 · 주22 · 주23 등을 부과하였다. 즉, 목포(木布, 목면 수납), 포보(布保, 麻布 수납), 미보(米保, 쌀 수납), 전미보(田米保, 조 수납), 태보(太保, 대두 수납)라는 명칭이 그것이다. 이의 환산치를 보면 마포 2필은 목면 2필, 쌀 12두, 조 16두, 대두 24두, 전(錢) 2냥(兩)에 해당되는 것이다.
군포 제도는 앞에 언급한 바와 같이 부정과 불합리한 각종 제도와 사회 경제적 부조리를 야기함에 따라 이를 시정하기 위한 양역변통론(良役變通論)이 제기되었고, 결국 균역법(均役法)으로 주24 균역청을 설치하고 1750년(영조 26)부터 실시하였다.
이는 종래 양정들이 1년에 2필씩 내던 군포를 1필로 감해 주는 대신 그 부족량은 결작(結作) · 어염세(魚鹽稅) · 선세(船稅) · 주14 등을 거두어 보충하였다.
균역법의 실시로 군포는 반감되었으나 소작지에까지도 결당 두 말의 결작을 부과하였으며, 정부는 수입 증대를 위해 양정 수를 터무니없이 높여 책정하여 숙종 초년에는 30만여 명이었고, 균역법 실시 이후에는 50만으로 격증하였다.
그 결과 19세기에 들어 세도 주25하에서 정남 한 사람으로부터 군포 1필씩 징수하는 군정은 농민 생활을 크게 위협하고 있었다. 당시 베 1필의 공정 가격은 쌀 6말에 해당하는 것으로 1결당 4말의 주26보다 많았다.
가령 1가구에 정남 3명이면 군포 3필, 즉 쌀 18두를 납부해야 했으므로 결코 적은 액수가 아니었다. 거기에다 이것마저 제대로 실시되지 못하고 무력한 농민에게 집중적으로 부과하였다.
즉, 군포의 부과는 양정의 정확한 파악 위에서 시행되어야 하는데, 당시 신분제의 동요와 붕괴로 양인이 감소하고 있어서 그 공정한 배분이 이루어질 수 없었던 것이다. 이러한 상황 아래 군포액은 미리 결정되어 각 군현에 할당되었기 때문에 지방관들이 수납을 완수하고 그 위에 개인적인 축재를 위하여 나머지 농민에게 과도한 징세를 하지 않을 수 없었다.
이와 같이 군포 제도는 양반 관리의 부정과 불합리한 각종 제도와 사회 경제적 부조리로 인하여 조선 말기의 군정 문란(軍政紊亂)이라는 초미의 왕조 위기를 초래하고 있었다.
종래부터 있어 왔던 백골징포(白骨徵布) · 황구첨정(黃口簽丁) · 족징(族徵) · 인징(隣徵) · 강년채(降年債) · 마감채(磨勘債) · 주15 · 주16 등 군정의 문란이 이 시기에 오면 극에 달하게 되었다. 백골징포는 사망한 장정에 대하여 그 가족에게 주17로 징포(徵布)한 것을 말하며, 황구첨정이라 하여 유아를 장정으로 연령을 올려 징포하였으며, 도망자의 분을 징수하기 어려운 때는 족징이라 하여 친척이나 주27에게 징수하였는데, 이렇게 하여도 어려운 때는 동징 또는 인징이라 하여 인근 동민이나 이웃 사람에게 징수하였다. 또한 강년채라 하여 60세 이상 역이 면제된 자에 대하여도 연령을 낮추어서 군포를 징수하고 마감채라 하여 병역 의무자에게 면역시켜 준다는 구실하에 잔여분을 일시불로 받아들이는 면역 군포를 징수하였다.
뿐만 아니라 주28의 부정부패도 막을 도리가 없었다. 군의 지휘관들은 생활이 곤궁할 때면 주29라 하여 군 행정과 군기의 검열을 구실로 내세우고 지방의 각 영을 순시하며 뇌물을 받았다. 또 하급 군교(軍校)들은 입역한 군정(軍丁, 친병(親兵))들의 군색(軍色, 병과(兵科)) 분류와 부대 배속을 청탁받고 금품을 갈취하였을 뿐만 아니라 군정이 부대 배속을 받으면 군교들은 주30 혹은 주31라 하여 예전(禮錢)을 요구하기도 하였다. 결국 이러한 군정의 문란은 조선 말기 국가 재정의 파탄을 초래하였을 뿐만 아니라 전정 · 환곡과 함께 삼정이 모두 문란해져서 결국 민란 발생의 원인이 되었다.
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