국민투표 ()
내용 요약
국민투표는 국가의 중대한 사항을 주권자인 국민의 의사를 물어 결정하기 위한 투표이다. 국민투표는 대의 민주주의 제도의 단점을 보완하기 위하여 현대국가가 채택하고 있는 직접 민주주의 정치제도의 한 형태이다. 1954년 제2차 헌법 개정에서 국민투표 제도가 헌정 사상 처음 도입되었으나 시행되지는 않았다. 1989년 처음으로 국민투표법이 국회법을 바탕으로 제정되어 국민투표를 시행하였다. 한편 국민투표는 민주 정치의 원칙을 침해할 수 있다는 우려도 있기에 그 대상과 법적 성격을 좀 더 명확히 해야 할 필요성이 지속적으로 제기되고 있다.
정의
국가의 중대한 사항을 주권자인 국민의 의사를 물어 결정하기 위한 투표.
개설
국민투표는 대의 민주주의 제도의 단점을 보완하기 위하여 현대국가가 채택하고 있는 직접 민주주의 정치제도의 한 형태이며 국정의 중요 사항을 국민의 표결로 결정하는 제도이다. 국가의 의사형성이나 정책결정에 대하여 국민이 직접 찬성과 반대의 의사를 밝히는 국민투표는 국가적 중요사항에 국민의 의사를 명확히 반영하기 위한 절차이다.
대한민국 헌법은 헌법 개정안을 국민투표에 부쳐 확정하도록 규정하고 있다. 따라서 국민투표는 헌법 개정의 최종 절차이다. 또한 대통령은 필요하다고 판단될 때 외교, 국방, 통일, 그리고 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다. 그 외에 지방자치법 등에서 규정하고 있는 주민투표도 일종의 국민투표로 간주할 수 있다.
내용
- 국민투표의 유형
국민투표의 유형으로는 국민거부, 조정적 국민투표, 국민표결, 국민발안, 상의적 국민투표, 의회해산 국민투표, 국민소환, 그리고 신임투표 등이 있다.
국민거부는 하나의 법률이 국회에서 가결되어 공포된 뒤에 일정 수의 국민이 반대의사를 표시하면 그 법률의 존폐 여부를 결정하기 위하여 시행하는 투표이다.
조정적 국민투표는 의회에서 통과된 법안이 정부의 견해와 서로 다를 때, 또는 국회의원의 3분의 2 이상이 대통령의 해임을 요구할 때, 조정을 위하여 실시하는 투표이다.
국민표결은 국민인준이라고도 하는데, 헌법의 제정과 개정, 법률 제정 등을 국민투표에 부쳐 확정하는 경우이다.
국민발안은 일정 수의 국민에게 발의권을 인정하고 이들이 발의한 사항을 국민투표에 부쳐 결정하는 경우이다. 국민에게 인정되는 발의는 헌법 개정 발의, 입법 사항 발의 등이다.
상의적 국민투표는 중요한 안건이나 특수한 안건에 대하여 그것을 결정하기 전에 미리 국민의 의사를 묻는 투표이다.
의회해산 국민투표는 국가 원수의 요청 또는 국민발안으로 의회를 해산하기 위하여 시행하는 투표이다. 그러나 이것은 국회의원의 임기에 위협으로 작용하여 입법 활동에 지장을 주고, 또 의원의 창의성과 책임성을 약화시키는 결과를 초래할 우려가 있다.
국민소환은 공직에 있는 자를 임기 전에 국민투표에 부쳐 해임하는 제도이다. 그러나 이 경우에도 소신 있는 공직 활동을 위축시킬 우려가 있다.
신임투표는 영토의 병합, 그리고 국민이나 주민의 귀속 문제를 결정하거나, 통치자가 자기 권력의 정당성을 얻기 위하여 실시하는 국민투표 제도이다.
- 국민투표의 기능
국민투표의 기능은 다음과 같이 여섯 가지로 나눌 수 있다. ① 정치권력에 최고의 권위를 부여하고 그 정당성을 인정한다. ② 의회에 대한 국민의 불신 또는 실망을 보완한다. ③ 정당이 제 기능을 발휘하지 못하고 부패하거나 국회의원이 타락하여 민의에 따르지 아니할 때에 이를 보완한다. ④ 국회의원과 국민의 서로 다른 견해를 조정한다. ⑤ 국가기관 상호 간의 충돌을 해결한다. ⑥ 국민적 불만을 최종적으로 수렴한다.
그러나 민주주의 정치에 부정적 영향을 줄 수 있는 국민투표의 역기능도 다음과 같이 제기되고 있다. ① 집권자의 권력을 강화하는 데 악용될 수 있다. ② 대의민주주의 제도의 여러 가지 기능과 의회의 영향력을 약화시킬 수 있다. ③ 국민투표의 결과가 단순히 선전과 선동에 의하여 결정될 우려가 있다. ④ 실질적으로 대중과 거리가 먼 소수 입법자에 의하여 조작되기 쉽다. ⑤ 찬성 아니면 반대의 흑백논리를 강요하여 진정한 여론이 반영되기 어렵다. ⑥ 대중의 법률에 대한 이해력이 부족한 경우에는 부화뇌동하기 쉽다. ⑦ 규모가 큰 국가에서는 실시상의 기술적인 문제가 있고 많은 경비와 시간이 소비된다.
- 국민투표의 법적 성격
국민투표는 법적 성격에 따라 레퍼렌덤(referendum)과 플레비시트(plebiscite)로 구분할 수 있다.
레퍼렌덤은 헌법상 제도화되어 있는 헌법 규범적인 것으로, 헌법이 국민투표의 대상으로 정한 사항을 확정하는 투표이다. 대개 헌법 개정안이나 국가의 중요한 일 등을 국민의 표결에 부쳐 최종적으로 결정하는 데 사용된다.
플레비시트는 통치권의 정당성 또는 계속 집권 여부나 특정 정책에 대한 임의적이고 신임 투표적인 국민결정이라 할 수 있다. 따라서 플레비시트는 헌법상 제도화되어 있지 아니한 헌법 현실적인 성격을 지닌다. 경우에 따라 플레비시트는 전제적 지배를 정당화하는 수단으로 악용되기도 한다. 영토의 귀속이나 집권자에 대한 신임을 확인하기 위한 국민투표가 이 경우에 해당한다.
레퍼렌덤은 직접 민주주의를 구현하는 제도로서 국가의 일정한 사항에 대하여 국민이 직접 국가의사를 결정하는 투표이다. 이에 반하여, 플레비시트는 이러한 법적 효과가 발생하지 아니하고 단지 공권력 주체에 대하여 국민의 의사를 확인시켜주는데 불과하거나, 자문적인 성격을 가질 뿐이다.
변천과 경과
- 대한민국 국민투표 제도의 역사
1954년 제2차 헌법 개정에서 주권의 제약과 영토의 변경을 가져올 중대 사항에 대한 국민투표 제도가 대한민국 헌정사상 처음 도입되었다. 이 개정 헌법에서는 대한민국 주권의 제약 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 사항을 국민투표에 의하여 결정하도록 하였으나, 실제로 국민투표가 시행된 적은 없었다.
1960년 제3차 헌법 개정에서는 국민투표 관련 조항이 삭제되었으나, 1962년 제5차 헌법 개정에서는 헌법 개정에 한해 국민투표제가 다시 채택되었다. 헌법 개정의 발의는 국회에서 재적의원 3분의 1 이상 또는 선거권자 50만 명 이상의 찬성으로 가능하였으며 대통령에게는 헌법 개정에 관한 안건을 직접 국민투표에 부칠 권한이 부여되지 않았다. 발의된 개정안은 공포 기간이 지난 뒤 국회에서의 의결을 거쳐 국민투표에 부쳐지며, 선거권자 반수 이상의 투표와 투표자 반수 이상의 찬성으로 확정하도록 되어 있었다.
1972년의 제7차 헌법 개정에서는 대통령이 제안한 헌법 개정안과 대통령이 주1한 국가의 주요 정책에 대한 국민투표 제도가 채택되었다. 유신체제로 불리는 제4공화국 개정 헌법은 대통령이 필요하다고 인정할 때에는 국가의 중요한 정책을 국민투표에 부칠 수 있도록 하였다. 국회는 오직 헌법 개정을 발의하여 제안할 권한만 있으며 국회에서 제안한 헌법 개정안은 통일주체국민회의의 의결로 확정되도록 하였다.
1980년 제8차 헌법 개정에서는 대통령 또는 국회가 발의한 헌법 개정안과 대통령이 부의한 중요 정책에 대한 국민투표 제도가 채택되었다. 개정 헌법은 대통령이 필요하다고 인정할 때에는 외교, 국방, 통일, 그리고 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있게 하였다. 1987년의 제9차 헌법 개정에서는 국민투표 관련 내용이 그대로 유지되었다.
대한민국의 국민투표 제도는 헌법상으로는 국민표결제로 규정되어 있었으나 대부분 신임 투표적 성격이 강하였으며, 특히 정부구조를 새로 결정하거나 집권자에 대한 국민적 지지와 정치적 위임을 부여하고 재확인하기 위한 수단으로 활용되어 왔다. 그러나 1987년 헌법 개정을 위하여 실시한 국민투표는 국민표결적인 성격이 강하였다.
1989년 정부 형성 이후 처음으로 국민투표법이 국회법을 바탕으로 제정되어 이 법에 따라 국민투표를 시행하였다. 국민투표에 관한 사무는 중앙선거관리위원회가 통할하고 관리하며, 결격 사유가 없는 19세 이상의 모든 국민에게 투표권이 부여되었다. 대통령은 늦어도 투표 18일 전까지 국민투표일과 국민투표안을 동시에 공고하여야 하고, 중앙선거관리위원회는 집계 결과를 공표하고 이를 대통령과 국회의장에게 통보하여야 하며 대통령은 국민투표의 결과를 즉시 공포하도록 하였다.
- 역대 국민투표 실시 경과
대한민국 정부 수립 이후 실시된 국민투표와 그 내용은 다음과 같다.
(1) 제3공화국 헌법 제정
1961년 5 · 16 군사정변으로 군부가 집권한 후, 국가재건최고회의가 제안한 헌법 개정안이 1962년 12월 17일에 실시된 국민투표에 의하여 제3공화국의 헌법으로 확정되었다. 헌법 개정안에 대한 국민투표에는 유권자의 85.3％가 투표하여 이 가운데 78.8％가 찬성하였다. 이 투표는 5 · 16 주체 세력과 군사정부에 대한 신임 투표적인 성격도 동시에 지녔다고 볼 수 있다.
(2) 삼선개헌 신임 투표
1969년 10월 17일에는 통치권자의 신임을 묻는 국민투표가 헌법 개정안에 대한 투표를 통하여 시행되었다. 대통령에게 3기 계속 재임을 허용하는 3선 개헌안이 야당의 강력한 반대에 부딪혀 정국이 불안해지자 당시 박정희 대통령은 헌법 개정 제의와 관련하여 그의 지도력과 현 정부에 대한 신임을 국민들에게 묻는 국민투표를 실시하겠다는 담화를 발표하였다. 그리고 헌법 개정안이 국민투표에서 부결될 경우 그와 정부는 즉각 퇴진하겠다고 선언하였다. 하지만 헌법 개정안에 대한 국회 의결은 이를 반대하는 의원들이 불참한 가운데 국회의사당 별관에서 강행되었으며 대통령 박정희는 이를 곧 국민투표에 부쳐 확정하였다.
(3) 유신헌법 제정
제4공화국의 헌법도 국회가 해산되고 정치활동이 정지된 상황에서 변칙적으로 채택되었다. 대통령 박정희는 1972년 10월 17일에 특별선언을 발표하고 국민의 생명과 재산보호는 물론 국제정세에 능동적으로 대처한다는 명목 아래 계엄을 선포하였고, 이와 동시에 국회를 해산하고 정당 및 정치활동을 중지시켰다.
이와 같은 상황에서 구성된 비상 국무회의는 즉각 대통령의 종신집권을 보장하고 대통령에게 지배 권력을 집중시키는 헌법 개정안을 제출, 의결하였으며 이를 국민투표에 부쳤다. 정부는 국민투표 실시에 앞서 특별조치를 선포하고 국민투표와 관련한 정당 및 사회인들의 찬반 운동을 일절 금하였으며, 투표와 개표 참관인들도 정당이 추천하는 사람들 대신 투표구 및 개표구 내에 거주하는 유권자 가운데 학식과 덕망이 높은 사람들을 해당지역 선거관리위원회가 선정하도록 하였다. 그리고 국민투표를 실시하는 경위와 내용 및 절차에 대한 이른바 지도와 계몽운동을 선거관리위원회가 직접 담당하거나, 또는 학식과 덕망이 있는 사람들이 각 행정기관에 위촉할 수 있게 함으로써 국민투표 과정에 국민이 참여할 수 있는 기회가 대폭 제한되었다.
‘유신헌법안’이라 불린 헌법 개정안은 1972년 11월 21일 실시된 국민투표로 확정되었으며, 개정 헌법의 규정 및 절차에 따라 통일주체국민회의가 선출한 대통령이 12월 27일에 공포하였다.
(4) 유신정부 신임 투표
유신헌법으로 정치적 · 사회적 자유의 제약이 심하게 되자, 야당을 비롯한 재야정치인들은 민주회복 국민회의를 구성하고 박정희 대통령의 장기집권과 권력집중, 그리고 억압정치로 인한 국민의 기본권 침해를 강하게 비난하기에 이르렀다. 정국이 점차 불안해지자 대통령 박정희는 특별담화를 통하여 북한정권이 한반도를 적화 통일하겠다는 폭력노선을 포기하기 전까지는 현행 헌법을 철폐할 수 없다는 자신의 견해를 밝히면서, 유신 헌법 존속에 대한 사항을 국민투표에 부치고 이를 대통령에 대한 신임 투표로 간주하겠다고 하였다. 이에 따라 1975년 2월 12일에 국민투표가 시행되었으며, 그 결과 투표자의 73.1％가 찬성표를 던진 것으로 나타났다.
(5) 제5공화국 헌법 제정
통일주체국민회의에서 제11대 대통령으로 선출된 전두환 대통령은 1980년 10월 22일에 선거인단을 통한 대통령 간접선거를 내용으로 하는 헌법 개정안을 국민투표에 부쳤다. 유권자의 95.5％가 투표하고 이들 중 91.6％가 찬성하여 이 개정안은 제5공화국 헌법으로 확정되었다. 이 국민투표 역시 유신 정부 이후 집권한 신군부 세력에 대한 신임 투표적 성격을 가졌다.
(6) 민주화 헌법 제정 국민투표
전두환 대통령 임기 말년인 1987년에 차기 대통령 선거와 관련하여 대통령의 직접 선거와 민주화에 대한 강력한 요구들이 지속되자, 정부 여당은 6 · 29선언을 통하여 이를 수용하였다. 이에 따라 유신정부 수립 이후 16년 만에 한국의 헌정사상 처음으로 여야 합의에 의한 헌법 개정안이 도출되었다. 대통령의 직접 선거와 민주주의 제도의 회복을 내용으로 하는 이 개정안은 10월 17일에 실시된 국민투표를 통하여 확정되었다.
의의와 평가
국민투표는 대의 민주주의 제도의 단점을 보완하는 직접 민주주의 정치의 도구이며 국민의 의사를 국정에 반영할 수 있는 수단이다. 그러나 국민투표가 오히려 민주 정치의 원칙을 침해할 수 있다는 우려도 제기되고 있다. 국민주권의 본질을 왜곡하여 자의적인 통치권 행사를 정당화하고 의회정치의 기본 질서를 파괴하는 수단으로 악용될 수 있기 때문이다. 대한민국에서도 국민투표가 여러 차례 권위주의적 지배와 장기집권을 허용하고 정당화하는 헌법 개정에 활용되었다. 또한 헌법에 규정된 국민투표의 대상과 국민투표 결과의 법적 효력 등에 대한 문제점이 지적되기도 한다. 따라서 국민투표의 정치적 남용을 막기 위하여, 국민투표의 대상과 법적 성격을 좀 더 명확히 하여야 할 필요성이 지속적으로 제기되고 있다.
참고문헌
『헌법학원론』(권영성, 법문사, 2005)
『헌법학개론』(김철수, 박영사, 2001)
『한국현대정치사』(한국정치학회 편, 법문사, 1996)
『국민투표』(구병삭·강경근, 민음사, 1991)
주석
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