과학기술정책 ()
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내용 요약
정의
과학기술의 발전과 활용을 촉진하기 위한 정부의 정책.
내용
한국 과학기술정책의 역사는 1960~1970년대의 형성기, 1980～1996년의 확대기, 1997년 이후의 전환기로 구분할 수 있다. 한국에서는 1962년부터 과학기술의 진흥이 국가 장기 발전 계획의 일환으로 추진되었고, 1980년대에 들어서는 기술드라이브정책이 시작되면서 국가연구개발사업이 전개되었으며, 1997년부터는 과학기술정책의 전환이 모색되는 가운데 정책 의제가 다변화되는 경향을 보였다.
과학기술정책의 형성
한국 정부는 1962년에 제1차 경제개발 5개년 계획을 추진하면서 과학기술의 진흥에 본격적인 관심을 기울이기 시작하였다. 이 계획의 부문 계획으로서 제1차 기술진흥 5개년 계획이 수립되었고 경제기획원 산하에 기술관리국이 설치되었던 것이다. 물론 그 이전에도 국방 및 원자력과 관련된 연구 기관들이 과학기술 전반에 걸친 활동을 전개해 왔지만 그러한 활동이 국가 장기 발전 계획의 일환으로 추진된 것은 아니었다. 이어 1967년에는 과학기술정책에 관한 최초의 종합적인 법률에 해당하는 「과학기술진흥법」이 제정되고 과학기술정책을 전담하는 부처인 과학기술처가 기술관리국과 1959년 설립된 원자력원을 모태로 하여 발족됨으로써 과학기술 행정 체제의 구축이 일단락되었다.
1960년대 후반과 1970년대의 한국 과학기술정책의 역사는 ‘기관 설립의 역사’라고 해도 과언이 아니다. 1966년에는 한국 최초의 정부출연연구기관인 한국과학기술연구소(현 한국과학기술연구원, KIST)가 설립되었으며, 1973년에 「특정연구기관육성법｣이 제정된 이후에는 한국과학기술연구소의 연구실을 모태로 하여 전문 분야별로 독립적인 정부출연연구기관들이 잇따라 설립되었다. 또한 1973년에는 과학기술 인력의 효과적 양성을 위하여 한국과학원(KAIS, 현재의 KAIST)이 개교하였고, 1977년에는 대학의 연구 활동을 지원하기 위하여 한국과학재단이 설립되었다. 이처럼 공업화의 초기 단계부터 한국이 과학기술의 진흥을 담당할 수 있는 정부 기구, 연구 기관, 교육 기관, 지원 기관을 동시에 갖추기 시작하였다는 점은 특기할 만하다.
한국에서 과학기술 활동을 위한 기반이 구축되는 과정에서 가장 두드러진 특징은 정부출연연구기관의 설립 및 육성에서 찾을 수 있다. 당시 한국의 대학은 교육 기능에, 기업은 생산 활동에 초점을 두고 있었기 때문에 연구 개발 활동에 주력할 수 있는 여건이 형성되어 있지 않았다. 이러한 상황에서 한국은 정부 주도로 연구 기관을 설립하는 전략을 취했는데 그것은 국립연구소가 아닌 정부출연연구기관의 형태를 띠었다. 연구원에 대한 처우가 공무원과 동일하고 예산 회계의 측면에서 상당한 제약을 받는 국 · 공립 연구소의 한계를 넘어서고자 하였던 것이다. 이러한 정부출연연구기관은 다른 선진국에서는 찾아보기 어려운 독특한 제도로서 한국 정부가 과학기술정책을 추진하는 주요한 매개체로 작용해왔다.
한국에서 과학기술정책이 형성되던 시기에 나타난 또 다른 특징은 과학기술이 전략 산업을 육성하기 위한 수단으로 간주되었다는 점에서 찾을 수 있다. 한국 정부는 1967부터 1971년까지 주요 산업을 육성하기 위한 법률을 제정하였으며, 1973년부터 1979년에는 철강, 화학, 비철금속, 기계, 조선, 전자 공업 등의 6대 전략 산업을 중심으로 중화학 공업화 정책을 추진하였다. 1970년대 한국의 과학기술정책은 이러한 전략 산업의 육성에 필요한 기술 개발을 촉진하는 데 초점이 주어졌다. 즉 정부에서 전략 산업을 선정하면 그것을 육성하는 데 필요한 핵심 기술이 선택되고 이에 대한 연구 개발 활동이 전개되는 패턴을 보였던 것이다. 특히 한국은 선진국과 달리 기존의 분야 중에서 선택하는 것이 아니라 먼저 특정 분야를 선택한 후에 이를 집중적으로 지원하는 형태를 띠었다고 볼 수 있다.
과학기술정책의 확대
제5공화국이 출범하면서 국가 정책에서 과학기술이 차지하는 위상이 크게 강화되기 시작하였다. 1970년대에 유행했던 수출입국이나 수출드라이브정책을 대신하여 1980년대에는 기술입국 혹은 기술드라이브정책이 강조되었다. 기술드라이브정책은 기술혁신이 경제 성장을 뒷받침하는 역할을 넘어 경제 사회의 발전을 선도하는 능동적 역할을 담당해야 하며, 국가 통치권자의 강력한 뒷받침으로 가용 자원을 최대한 투자하여 우리의 기술 수준을 선진국으로 끌어올린다는 의미를 가지고 있었다. 기술드라이브정책을 추진하기 위한 핵심적인 매개체로는 기술진흥확대회의를 들 수 있다. 기술진흥확대회의는 법적인 근거를 가지고 있진 않았지만, 대통령의 강력한 의지에 힘입어 지속적으로 개최될 수 있었다.
기술드라이브 정책을 위한 대표적인 정책 수단으로는 국가연구개발사업을 들 수 있다. 1982년부터 과학기술처가 시작한 특정연구개발사업과 1987년부터 상공부가 시작한 공업기반기술개발사업(현 산업기술혁신사업)은 그 대표적인 예이다. 1970년대까지의 과학기술정책은 전략 산업의 발전 과정에서 발생하는 기술 수요를 간접적으로 충족시키는 정도에 머물렀지만 1980년대부터는 정부가 핵심 기술을 원활하게 개발하기 위해 국가연구개발사업을 통해 관리하는 보다 직접적인 형태를 띠었던 것이다. 반면 산업 정책의 기조는 1986년에 「공업발전법｣이 제정되는 것을 계기로 기존의 산업별 육성 정책이 기능별 지원 정책으로 전환되었다.
1988～1995년에는 새로운 국가연구개발사업들이 정부 부처별로 잇따라 추진되었다. 대체에너지기술개발사업(1988년), 원자력연구개발사업(1992년), 정보통신연구개발사업(1993년), 환경기술개발사업(1993년), 건설교통기술개발사업(1994년), 농림수산기술개발사업(1994년), 산업기술기반조성사업(1994년), 보건의료기술연구개발사업(1995년) 등이 여기에 속한다. 그것은 국가의 모든 정책 분야에서 과학기술의 위상이 강화되었다는 점을 반영하는 동시에 과학기술과 관련된 국가의 정책이 분산적인 방향으로 전개되었다는 점을 의미하였다. 또한 1992년에는 일명 ‘G7 프로젝트’로 불리는 선도기술개발사업이 실시되었다. 그 사업은 범부처 차원에서 관리되고 5~10년의 중장기적 과제를 대상으로 삼았다는 특징을 가지고 있었다.
1980년대 이후에는 민간 부문의 연구 개발투자와 기술혁신 활동이 급속히 증가하였다. 연구 개발 투자에서 정부와 민간이 차지하는 비중은 1983년부터 역전되기 시작했으며 기업 부설 연구소는 1981년에 53개에 불과했던 것이 1991년 4월에 1,000개를 넘어섰다. 이러한 현상은 흔히 ‘민간 주도의 기술 혁신 체제’가 정립되기 시작한 것으로 평가되고 있는데, 한국의 경우에는 다른 선진국과 달리 정부의 강력한 개입과 지원에 입각하고 있었다. 사실상 한국의 기술 혁신 지원 제도는 대부분 1980년대에 정비되었으며, 여기에는 국가연구개발사업을 비롯하여 조세 지원, 금융 지원, 정부 구매, 인력 확보 등이 포함된다. 특히 1981년에 한국 정부가 기업 부설 연구소 인정 기준을 정하고 연구 개발 인력에 대한 병역 특례 제도를 실시한 것은 다른 선진국에서는 찾아볼 수 없는 독특한 조치였다고 평가할 수 있다.
대학의 연구 개발 활동이 본격적으로 강화된 것은 1990년을 전후하여 발생한 일이었다. 정부의 기초과학에 대한 투자가 확대되는 것을 배경으로 대학도 주요한 연구 개발 주체로 등장하기 시작하였던 것이다. 정부는 1989년을 ‘기초과학기술 진흥의 원년’으로 선포한 후 같은 해에 ｢기초과학연구진흥법」을 제정하면서 기초 연구 진흥을 위한 투자 확대, 연구 활동에 대한 지원 확대, 기초 연구 기반의 선진화, 산학연 연계 강화, 경쟁적 연구 풍토 조성 등을 위한 다양한 정책을 개발하였다. 정부의 기초 연구에 대한 지원은 대학의 연구 단위를 육성하는 것을 중심으로 전개되었는데, 대표적인 예로는 한국과학재단의 우수 연구센터 지원 사업과 한국학술진흥재단의 대학 부설 연구소 지원 사업을 들 수 있다.
전환기에 접어든 과학기술정책
1990년대 후반에 들어서는 과학기술정책의 새로운 방향이 모색되기 시작하였다. 그 과정에서 중요하게 부상한 개념으로는 ‘국가혁신체제(national innovation system, NIS)’를 들 수 있다. 그것은 국가 경쟁력의 원천을 기술 혁신에서 찾고 있으며 기술 혁신의 전 과정이 시스템의 차원에서 접근되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 국가 혁신 체제의 개념은 1997년 이후에 과학기술정책에 대한 주요 법률과 계획을 정비하는 데에도 활용되었다. 1967년 이후에 30여 년 동안 「과학기술진흥법」이 과학기술정책에 대한 종합적인 법률로 유지되어 왔지만, 1997년에는 과학기술 혁신을 위한 특별법이 제정되었고 1999년에는 같은 법이 개정되었으며 2000년에는 「과학기술기본법」이 제정되었다. 이어 이러한 법률에 의거하여 각각 과학기술혁신 5개년 계획(19972002년), 과학기술혁신 5개년 수정계획(20002002년), 과학기술기본계획(2002～2006년)이 수립되었다.
김대중 정부의 과학기술정책은 이전에 비해 몇 가지 다른 특징을 보여주었다. 첫째, 과학기술 주무부처의 위상이 강화되는 가운데 과학기술정책의 종합적으로 조정할 수 있는 제도적 장치가 마련되었다. 1998년에 과학기술처가 과학기술부로 승격되었고, 1999년에 대통령을 위원장으로 하는 국가과학기술위원회가 설치되었던 것이다. 둘째, 모방형 발전 전략 대신 창조적 발전 전략이 강조되기 시작하였다. 1997년에는 핵심 연구실을 배양하기 위한 창의적 연구진흥사업이 시작되었고, 1999년에는 우리나라의 강점 기술을 개발하기 위한 21세기 프론티어 연구개발사업이 발족되었다. 또한 2000년을 전후하여 정보기술(IT), 생명공학기술(BT), 나노기술(NT), 환경기술(ET), 우주항공기술(ST), 문화기술(CT)을 6대 핵심 기술로 선정하여 각 분야별로 새로운 발전계획을 수립하는 작업도 추진되었다. 셋째, 과학기술정책에 관한 의제가 매우 다변화되었다. 과거에 소홀히 다루어져 왔거나 거의 부각되지 못했던 과학기술정책 분야가 새롭게 부상한 것이다. 벤처 기업의 육성, 지역 혁신 체제의 구축, 과학기술 문화의 창달 등은 그 대표적인 예이다.
노무현 정부 이후에는 과학기술 행정 체제가 지속적으로 변화하였다. 2003년에는 정보과학기술 보좌관 직제가 신설되었고, 2004년에는 과학기술부 장관이 부총리로 격상되면서 과학기술부 내에 차관급의 과학기술혁신본부가 설치되었다. 이명박 정부가 출범한 2008년에는 과학기술부와 교육인적자원부가 교육과학기술부로 통합되는 가운데 과학기술혁신본부가 폐지되었고, 2011년에는 국가과학기술위원회가 대통령 직속 상설 행정 위원회로 개편되면서 위원장이 장관급으로 변경되었다. 박근혜 정부는 미래창조과학부를 출범시켰으며 국가과학기술위원회를 국무총리를 위원장으로 하는 국가과학기술심의회로 변경하였다. 문재인 정부에서는 미래창조과학부가 과학기술정보통신부로 변경되는 가운데 과학기술혁신본부가 부활하였으며 국가과학기술심의회는 대통령을 의장으로 하는 국가과학기술자문회의에 흡수되었다.
노무현 정부 이후의 과학기술정책에서 주목할 만한 사항을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 2002년을 전후해서는 소위 ‘이공계 위기론’이 불거졌고, 2004년에는 「국가과학기술 경쟁력 강화를 위한 이공계지원 특별법｣이 제정되었다. 2005년에는 ‘제1차 이공계 인력 육성 · 지원 종합계획’이 마련되었는데, 이 계획은 과학기술인력 정책에서 ‘전(全)주기적 지원’에 대한 개념을 처음 도입하였다. 둘째, 미래의 먹거리를 발굴하기 위해 성장 동력을 별도로 선정하고 이에 대한 집중적인 투자를 실시되었다. 노무현 정부의 차세대 성장 동력, 이명박 정부의 신성장 동력, 박근혜 정부의 미래 성장 동력, 문재인 정부의 혁신 성장 동력 등이 여기에 해당한다. 셋째, 이전에 수사적 차원에 머물렀던 삶의 질 향상을 위한 과학기술정책이 실제 예산이 배분되는 사업으로 자리잡기 시작하였다. 2007년에는 ‘기술기반 삶의 질 향상 종합대책’이 마련되었고, 2013년에는 사회문제 해결형 연구개발사업이 신설되었다.
최근의 과학기술정책에서 계속적으로 강조되고 있는 영역으로는 기초 연구와 산학 협력을 들 수 있다. 정부연구개발예산에서 기초연구가 차지하는 비중은 2008년 25.6%에서 2012년 35.2%를 거쳐 2016년 39.0%로 증가하였다. 특히 이명박 정부는 기초연구의 획기적 진흥을 위해 국제과학비즈니스벨트 조성사업을 추진하였으며, 2011년에는 세계적 기초 연구 거점을 표방한 기초과학연구원이 출범하였다. 산학 협력은 2003년에 「산업교육진흥 및 산학협력촉진에 관한 법률」이 제정되면서 본격화되는 양상을 보였다. 이 법률을 매개로 당시 우리나라 대학에는 생소했던 산학협력단, 계약학과, 기술지주회사 등과 같은 제도가 자리 잡기 시작하였다. 또한 2004년에는 산학협력 중심대학 육성사업이 시작되었고 2011년에는 산학 협력 선도대학 육성사업으로 확대 · 개편되었다. 전자가 13개 대학을 지원했던 반면 후자의 경우에는 50개 대학으로 대폭 증가하였다.
참고문헌
단행본
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송성수, 『과학기술종합계획에 관한 내용분석: 5개년 계획을 중심으로』(과학기술정책연구원, 2005)
문만용, 『한국 과학기술 연구체제의 진화』(들녘, 2017)
홍성주, 송위진, 『현대 한국의 과학기술정책: 추격의 성공과 탈추격 실험』(들녘, 2017)
논문
송성수, ｢한국 과학기술정책의 특성에 관한 시론적 고찰｣(『과학기술학연구』 2-1, 한국과학기술학회, 2002)
문만용, ｢1960년대 “과학기술 붐”: 한국의 현대적 과학기술체제의 형성｣(『한국과학사학회지』 29-1, 한국과학사학회, 2007)
송위진, ｢2000년대 한국의 과학기술혁신정책: ‘창조’와 ‘통합’의 지향｣(『과학기술학연구』 9-2, 한국과학기술학회, 2009)
신향숙, ｢제5공화국의 과학기술정책과 박정희 시대 유산의 변용｣(『한국과학사학회지』 37-3, 한국과학사학회, 2015)
송성수, ｢한국 과학기술정책의 기획과 전개: 노무현 정부부터 문재인 정부까지｣(『과학기술과 사회』 2, 과학기술과 사회 네트워크, 2022)
기타 자료
과학기술처, 『과학기술행정 20년사』(1987)
과학기술처, 『과학기술 30년사』(1997)
과학기술부, 『과학기술 40년사』(2008)
과학기술정보통신부, 『과학기술 50년사』(2017)
집필자