관료전 ()

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관련 정보
고대사
제도
통일신라시대, 관리들에게 지급한 토지.
제도/법령·제도
제정 시기
687년 5월
시행 시기
통일신라시대
내용 요약

관료전(官僚田)은 통일신라시대에 관리들에게 지급한 토지이다. 687년(신문왕 7) 5월부터 문무관료전이 지급되기 시작하였고, 관료전 지급에 뒤이어 녹읍이 폐지되고 매년 일정량의 곡물을 지급하는 제도가 시행되었다. 관료전의 실례로 「신라촌락문서(新羅村落文書)」에 나오는 내시령답(內視令畓)이 있다.

목차
정의
통일신라시대, 관리들에게 지급한 토지.
내용

일반적으로 관리들에게 직무 수행의 대가로 지급한 토지를 의미한다. 통상 지급한 토지의 소유권을 준 것이 아니라, 토지에서 일정한 경제적 이익을 취할 수 있도록 하는 제도로 이해하고 있다.

신라 관료전은 제도의 이름으로 당대에 사용되었는지는 분명하지 않다. 관료전이라는 용어는 『 삼국사기(三國史記)』 권 8, 신라본기 8, 687년(신문왕 7) 5월조 기사에 있는 “교사문무관료전유차(敎賜文武官僚田有差.)”라는 문장에서 볼 수 있다. 이 기사를 ‘문무관료전을 차등을 두어 하사하였다’로 본다면 당시부터 관료전이라는 용어가 사용되었다고 볼 수 있다.

하지만 ‘문무관료에게 전을 차등을 두어 하사하였다’로 해석하면 ‘관료전’이라는 용어가 당시에 사용되었다고 보기는 어렵다. 후자로 본다면, 관료전 당대에 사용되었던 용어라기보다 후대의 학술적 용어가 된다.

그리고 이때 지급된 관료전의 성격은 분명하지 않다. 토지의 소유권을 주었다는 것인지, 아니면 경제적 이익만을 거두었다는 것인지 알기 어렵기 때문이다. 관료전의 성격을 아는 데 도움이 되는 것은 당나라와 고대 일본에서 관리들에게 지급한 직전(職田)이다.

중국과 일본의 직전은 녹봉을 보충하는 차원에서 관리들에게 지급된 것으로, 국유지이거나 균전제(均田制) 아래에서 백성에게 지급되고 남은 전지였던 것으로 파악되고 있다. 이들 직전은 국가에서 역역을 동원하여 공급한 노동력을 활용하거나 지역 주민들로 하여금 공동으로 경작하게 하거나 혹은 사람을 고용하여 농사짓게 하고, 그 수확의 일부를 가져가게 하였다.

신라 관료전 역시 이와 유사한 방식으로 운영하였을 것으로 추정된다. 요역 등과 같은 국가의 역역 동원 방식으로 생긴 노동력에 기초하여 관료전을 운영하였거나, 경작농에게 빌려주어 농사짓게 하고 그 대가로 수확량의 일부를 받는 경영 방식일 것으로 추정할 수 있다. 대체로 관리가 관료전을 직접 지배하는 권리를 가지고 있었다기보다는, 관료전에서 일정한 경제적 이익만을 얻을 수 있는 제한적 권리를 받은 것이라 이해할 수 있다.

이러한 이해는 2년 뒤인 689년(신문왕 9) 정월조 기사에 있는 “중앙과 지방의 관리에게 주는 녹읍을 폐지하고, 해마다 조를 차등을 두어 나누어 주는 것을 영구히 시행할 제도로 삼도록 하교하였다[下敎 罷内外官禄邑 逐年賜租有差 以爲恒式].”라는 내용에서도 뒷받침될 수 있다.

학계에서 녹읍의 성격과 내용에 대해 다양한 견해가 있어서 단정하기는 어렵다. 하지만, 대체로 녹읍의 주인은 녹읍에 대하여 인적 ‧ 물적 자원을 지배할 수 있는 권리를 가졌을 것으로 추측하고 있다.

그러던 것이 매년 일정한 양의 곡물을 지급하는 것으로 바뀐 것은, 녹읍을 폐지하여 지배층이 백성을 사적으로 지배하지 않도록 하고 지배층에게 경제적 이익만을 보장해 주는 방식으로 전환한 것이라고 할 수 있겠다. 그런 측면에서 관료전 역시 토지에 대한 소유권이나 총체적 지배권보다는 일정한 양의 곡물을 얻을 수 있는 권리, 곧 수조권을 가지는 것에 가까운 권리일 것이다.

이상에서 볼 수 있듯이 신라 관료전의 지급은 뒤이은 녹읍의 폐지와 해마다 조를 지급하는 것까지 연관되어 있다. 관료전의 지급은 신라 중대(中代)에 왕권 강화 정책을 펴면서 이러한 체제를 뒷받침할 새로운 관료층에게 경제적 이익을 보장해 주기 위한 조치의 일환으로 보인다. 또한 신문왕 대에 대대적인 관제 정비와 그 과정에서 행정 관료의 증가와도 관련이 있었을 것이다.

녹읍를 폐지하고 조를 지급하는 것은 강한 사적 세력을 가지고 있던 진골귀족 세력의 경제적 기반을 없애고자 하는 조치로 이해된다. 이러한 입장은 관료전을 녹읍과 대치되는 토지 지급 제도로 보는 것이다. 이와는 달리 관료전을 녹읍과 무관하게 하급 관리의 경제적 이익을 보장하기 위해 만들어진 제도로 보는 견해도 있다.

한편 녹읍은 관리에게만 지급되지 않고, 진골귀족들에게 폭넓게 지급되었던 것으로 보인다. 따라서 매년 지급하는 조는 관료전과 별도로 관직을 가지지 않고 녹읍을 지급 받았던 진골귀족들에게 지급했던 것으로 보아야 할 것이다. 이는 녹읍 폐지에 대한 반발을 무마하는 과도기적인 조치일 가능성이 있는데, 전반적으로 지배층에게 지급하는 토지제도의 성격을 인적 ‧ 물적 자원에 대한 지배권에서 물적 자원에 한정시키는 방향성 설정에 따른 것이라 할 수 있을 것이다.

이러한 일련의 개혁 조치로, 신라 관인은 녹읍이 아니라 관료전을 지급받게 되었다. 그리고 이는 신라 지배층이 개인의 신분, 즉 골품보다는 관리로서 얼마나 높은 직위에 있는가를 더 중요하게 생각하도록 만들려는 의도를 내포하고 있었다고 할 수 있다.

관료전의 구체적인 모습은, 조세 수취에 활용하기 위해 작성된 통일신라의 장부 문서인 「 신라촌락문서(新羅村落文書)」에서 확인된다. 「신라촌락문서」에서 작성 단위인 촌에 소재한 전(田)과 답(畓)의 총면적이 결부(結負) 단위를 사용하여 기록되어 있다.

그리고 전답을 종류별로 구분하여 면적을 적시하고 있는데, 백성이 소유한 전답인 연수유전답(烟受有田畓)이 대부분을 차지하고 있다. 그중 일부로 내시령답(內視令畓)과 같은 전답의 종류가 나오고 있다. 내시령의 실체에 대해서는 의견이 분분하지만, 구체적인 직위를 알기는 힘들어도 관직의 하나로 보아도 무방할 것이다. 그렇다면 내시령답을 관료전으로 볼 수 있을 것이다.

내시령답은 백성이 소유한 연수유전답과 분리하여 면적을 적고 있는 것을 볼 수 있다. 내시령답과 비슷하다고 생각될 수 있는 촌주위답(村主位畓)도 있지만, 촌주위답은 연수유전답 중의 일부이다. 따라서 연수유전답과 분리되어 있는 내시령답과는 성격이 같지 않다고 볼 수 있으며, 곧 관료전이 아니라고 할 수 있다.

내시령답이 연수유전답과 별도로 설정된 것은, 관료전이 백성이 소유한 민전을 지급한 것이 아님을 알 수 있다. 즉 백성이 소유한 전답에서 전조를 수취하는 수조권 분급 방식이 아니었던 것이다. 앞서 언급한 바와 같이 중국이나 고대 일본의 직전과 유사한 내용이었던 것으로 여겨진다.

의의 및 평가

관료전은 신문왕 대 체제 정비의 일환으로 관리들에게 지급한 토지이다. 그 성격은 지급된 지역의 인적 ‧ 물적 자원의 지배권을 확보할 수 있었던 녹읍과는 달리 일정한 경제적 이익만을 얻을 수 있도록 하였다. 신라 중대에 왕권을 뒷받침하는 관료들의 경제적 이익을 보장해 주는 한편, 지배층들이 백성을 사적으로 지배할 수 없도록 녹읍을 대체하는 성격을 가지고 있었다고 하겠다.

그러나 관료전이 완전히 자리잡고 또 그 목적을 충분히 이루었는지는 확실하지 않다. 녹읍이 757년(경덕왕 16) 3월에 다시 부활하였기 때문이다. 녹읍은 관료전과 반대적인 성격을 가지고 있어서, 녹읍의 부활은 관료전의 축소나 폐지로 이어질 가능성이 다분하기 때문이다. 다만 신라 하대(下代)에도 관료전이 유지되었는지 정확히 알기는 어렵다.

다만 「신라촌락문서」의 제작 연대까지는 관료전이 있으면서 기능하고 있었다고 볼 수 있다. 「신라촌락문서」의 제작 연대에 대해서는 695년 설, 755년 설, 815년 설, 875년 설이 제기되어 왔는데, 815년과 875년 설이 맞다면 하대까지 관료전이 유지되었다고 할 수 있겠다. 그러나 685년과 755년 설도 있어서 현재로서는 하대에 관료전이 유지되었다고 확정하기는 힘들다.

참고문헌

원전

『삼국사기(三國史記)』
「신라촌락문서(新羅村落文書)」

단행본

전덕재, 『한국고대사회경제사』(태학사, 2006)
노명호 외, 『한국고대중세고문서연구』 상-교감역주편(서울대학교출판부, 2000)
이희관, 『통일신라 토지제도연구』(일조각, 1999)
김철준, 『한국고대사회연구』(서울대학교출판부, 1990)
강진철, 『고려토지제도사연구』(고려대학교 출판부, 1980)

논문

윤선태, 「신라 통일기 왕실의 촌락지배: 신라 고문서와 목간의 분석을 중심으로」(서울대학교 국사학과 박사학위논문, 2000)
김철준, 「신라 귀족세력의 기반」(『인문과학』7, 연세대학교인문과학연구소, 1962)
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