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대간(臺諫)

고려시대사제도

 고려∼조선시대 감찰 임무를 맡은 대관(臺官)과 국왕에 대한 간쟁(諫諍) 임무를 맡은 간관(諫官)의 합칭.   

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이칭
언관, 이목관
분야
고려시대사
유형
제도
성격
관리
시행시기
고려 성종대, 981∼997 사이
폐지시기
1894년(고종 31)
시행처
고려, 조선
시대
고려-전기 / 고려-후기 / 조선-전기 / 조선-후기
영역닫기영역열기 정의
고려∼조선시대 감찰 임무를 맡은 대관(臺官)과 국왕에 대한 간쟁(諫諍) 임무를 맡은 간관(諫官)의 합칭.
키워드
영역닫기영역열기개설
고려시대에 대관은 어사대(御史臺), 간관은 중서문하성(中書門下省)의 낭사(郎舍)에 소속되었으며, 조선시대에 대관은 사헌부(司憲府), 간관은 사간원(司諫院)에 소속되었다. 대간(臺諫)은 시정(時政)의 득실을 논하고, 군주·백관(百官)의 과실을 간쟁·탄핵하며, 관리의 인사에 서경권(署經權)을 행사하는 등의 정치적 소임을 담당하였다. 이와 같은 직임에 따라 언관(言官) 또는 왕의 이목관(耳目官)이라고도 불렸다.
영역닫기영역열기연원 및 변천
대간제의 최초 형태는 이미 중국의 주(周)대부터 나타났으며, 진(秦)·한(漢)대에 하나의 제도로서의 모습을 갖추게 되었다. 이어서 당(唐)·송(宋)대에 이르러 완성되었다. 우리나라의 대간제는 당나라의 제도를 참고해 우리 실정에 맞게 재편성되었다. 시작은 신라 태종무열왕 6년(659)에 감찰기구로 설치한 사정부(司正府)에서 찾아볼 수 있다.
『삼국사기』직관지(職官志)에 사정부와 함께 관원으로 영(令)·경(卿)·승(丞) 등을 둔 사실이 기록되어 있다. 그런데 본기(本紀)에는 544년(진흥왕 5)에 이미 사정담당 관원을 설치하고 있었음도 아울러 전하고 있다. 따라서 우리나라 대간제도의 기원은 진흥왕 때까지 올라 갈 수 있으나, 하나의 독립된 관부를 가지고 중요한 기능을 발휘하게 된 것은 태종무열왕 때부터라고 하겠다.
그 뒤 사정부에는 673년(문무왕 13) 지방 주현(州縣)의 감찰관인 외사정(外司正)이 두어졌다. 746년(경덕왕 5)에는 내성(內省) 산하 여러 관사의 관원을 규찰하기 위한 관부로 내사정전(內司正典)이 신설되어, 신라의 감찰기구는 점차 확대되었다. 요컨대, 신라에서는 사정부와 내사정전의 관원들이 대관이었던 셈인데, 그들은 간관의 구실까지 겸했던 것으로 추측된다. 그러나 골품제도가 사회조직원리로 되어온 고대적 전제왕권의 신라사회에서 그들의 간관적 기능이 어느 정도로 수행될 수 있었는가는 매우 의심스럽다.
신라의 예에 비추어 고구려와 백제도 비슷한 제도가 있었을 것으로 추측되지만 확실한 근거를 찾아보기 어렵다. 우리 역사상 대간·간관이 따로 구분되어 설정된 것은 발해가 처음이었다. 발해의 관제를 보면, 감찰기관인 중정대(中正臺)에는 대중정(大中正)·소정(小正) 등의 대관이 있었고, 선조성(宣詔省)에는 좌상시(左常侍)·간의(諫議) 등의 간관이 있었다. 그러나 발해사회가 지니는 고대적 성격으로 미루어보아 간관의 기능은 그리 활발하지 못했을 것으로 여겨진다. 그 뒤 대간제도가 조직·기능 양면에서 진전을 보여 새로운 의미를 가지고 등장하게 된 것은 고려왕조였다. 그것은 조선왕조에서도 대체적으로 그대로 계승되어 1894년(고종 31) 갑오경장(甲午更張) 때까지 지속되었다.
영역닫기영역열기내용
고려의 대간제도는 이미 국초 이래의 사헌대(司憲臺)·내의성(內議省)의 존재에서 그 면모를 알 수 있다. 그러나 그것이 정식 관부로 발족한 것은 성종 때부터였다.『고려사』백관지에는 대관제가 995년(성종 14)에, 간관제는 목종에서 문종 연간에 걸쳐 이루어졌다고 기록되어 있다. 그러나『고려사』세가(世家)·열전(列傳) 및『고려사절요』와 비교 검토한 결과, 시기가 잘못된 것으로 보인다. 고려의 대간제는 982∼983년(성종 1·2)에 와서, 우리나라 재래의 전통 위에 중국의 것을 가미하고, 거기에 왕조의 특수성까지도 포괄하여 이룩된 정치조직의 하나였다.
(1) 구성
대관은 사헌대 내지 어사대의 관원으로서, 대부(大夫, 정3품) 1인, 중승(中丞, 종4품) 1인, 시어사(侍御史, 종5품) 2인, 전중시어사(殿中侍御史, 정6품) 2인, 감찰어사(監察御史, 종6품) 10인과 판사(判事, 정3품) 1인, 지사(知事, 종4품) 1인, 잡단(雜端, 종5품) 1인이 증치된, 도합 8직책 19인으로 구성되었다. 그러한 구성은 다른 왕조보다도 확대된 조직으로 직권을 행사함에 있어 정치적 기능이 주목된다. 여기서 또 하나 주목되는 것은 고려 특유의 판사·지사·잡단의 존재이다. 특히 판사는 어사대의 실제적인 장관인 대부보다 상급 직위였고, 또 대체적으로 재상의 겸임직이었다는 점에서, 고려 대관제의 성격과 기능에 매우 중요한 의미를 가진다. 또한 1298년(충렬왕 24) 충렬왕의 관제개혁에 따라 관제의 명칭을 전반적으로 격하시키면서 어사대를 사헌부로 바꾸었다. 이후 빈번한 관제 변동에 따라 감찰사(監察司)·어사대·사헌부의 명칭이 반복되다가, 1369년(공민왕 18) 사헌부로 정착되어 조선으로 이어졌다.
한편 지방의 특별구역인 서경(西京)과 양계(兩界)주 01)에도 분대(分臺)라는 상설감찰기관을 두고 있었다. 그 곳의 분대어사(分臺御使)는 중앙의 감찰방어사(監察房御史)들이 파견근무의 형식을 취해 부임한 것으로 보이는데, 신라의 외사정제와 유사성이 많다.
간관은 대관처럼 명확하지 않으나, 중서문하성의 하부조직을 이루는 관원들이 모두 간관이었다고 파악된다. 즉, 중서문하성의 2품 이상이 재부(宰府)를 구성하여 성재(省宰)·재신(宰臣)·재상(宰相)이라 하였고, 3품 이하관은 낭사를 구성하여 성랑(省郎)·간관이라고 불렸다. 구체적으로 좌·우산기상시(左右散騎常侍)·직문하(直門下)·좌·우간의대부(左右諫議大夫)·급사중(給事中)·중서사인(中書舍人)·기거주(起居注)·기거랑(起居郎)·기거사인(起居舍人), 그리고 좌·우보궐(左右補闕)과 좌·우습유(左右拾遺) 등 10직책 14인이었다. 그와 같은 조직은 대관의 경우와 마찬가지로 인원 수에서 조선이나 당·송의 어느 왕조보다도 우세하였다.
아울러, 낭사가 재부인 중서문하성의 하부조직으로 구성되어 있었다는 점, 간관의 최상급 직위인 산기상시는 중추원의 추밀재상(樞密宰相)이 겸임하는 예가 많았다는 점 등은 중시되어야 할 사항들이다.
(2) 기능
대관과 간관은 각기 관부를 달리하고 있었고, 맡고 있는 일도 조금씩 달랐다.『고려사』권76 백관지에, “낭사는 간쟁과 봉박(封駁)을 맡았다”, “대관은 시정(時政)을 논박하고 풍속을 교정하며 규찰과 탄핵하는 임무를 맡았다”고 하였다. 이처럼 간관이 담당한 간쟁·봉박의 주 대상이 군주였음에 비해, 대관은 관료의 감찰에 그 임무가 있었다. 비록 그 직임이 구별되어 있었지만, 실제로는 함께 대간을 이루어 언관의 역할을 담당했다.
그러나 실제로는 같은 언관으로서 다 같이 시정의 득실을 논했고, 간관이 관료의 비행·탐학을 논죄하는가 하면, 대관들도 군주에 대한 간쟁 등 간관의 직능을 수행하였다. 요컨대, 어사대와 낭사 간에 직능상 약간의 차이는 있었으나, 대체로 상호 중첩된 기능을 담당하며 서로 보조하는 형편이었다. 더구나 국왕과의 관계에서는 운명공동체로서 유대를 가지고 결속되어 있었다.
대간들은 왕권과의 대립, 재상의 규탄, 백관의 논핵 등의 직무를 수행하는 데 많은 어려움과 위험이 뒤따랐다. 그에 따라 그들에게는 직권행사에 부응하는 여러 특권과 은전이 부여되어 있었다. 대간은 재직 중 함부로 체포되지 않고, 곧바로 지방관으로 전보되지 않았으며, 어사대는 불가범(不可犯)의 특수지역으로 인정되었다. 뿐만 아니라, 왕을 직접 대면해 언론할 수 있는 면계(面啓)의 배려를 받았다. 또한 피마식(避馬式)에서도 특별한 대우를 받았다. 그들의 직위는 대표적인 청요직(淸要職)으로 간주되어, 비록 품질은 양부재추(兩府宰樞)에 미치지 못했으나 실권은 그들에 비견할 만한 것이었다.
대간의 위치와 직무가 크고 중요했던 만큼 그들은 가문과 능력 등의 여러 부면을 심사한 뒤 엄선되었고, 일단 선발되면 여러 가지 특권을 누렸다. 세가(世家) 출신으로서 풍부한 교양과 깊은 학식을 갖추고, 군주와 재상을 상대로 논리적이고 설득력 있는 언론을 펼 수 있어야 했다. 나아가서 사세에 따라 왕권과 맞서게 되므로 특별한 강직성이 요구되었다. 또한 백관의 비위를 규핵하는 자리였으므로 행동은 엄숙 방정하고, 생활은 청렴 순직하며, 타관의 모범이 되어야 하였다.
(3) 대상
대간의 정치적 기능, 즉 시정의 논집, 봉박·서경·규찰·탄핵 등의 대상으로는 군주와 재추문무양반(宰樞文武兩班) 등 두 부류를 볼 수 있다. 왕권에 대한 대간의 기능에서, 국왕의 전제와 횡포를 억제한 면보다는 오히려 왕권을 강화하는 면에서 작용한 것 같다는 견해도 있다. 그러나 정치의 실제에 있어서 대간과 국왕을 대비시켜 놓고 보면, 그들이 왕권을 규제한 면이 강하게 나타난다.
후자 즉 재추문무양반 중 재추에 대해서 보면, 그들 또한 서경·규찰·탄핵 등으로 많은 규제를 받았다. 그러나 양자는 그러한 규제·대립의 관계에만 있었던 것은 아니고, 서로 긴밀하게 협조하는 일면도 있었다. 양자는 같은 신료의 처지에서 왕권에 대한 운명공동체적 의식을 지니고 있었다.
또한 대간제는 고려의 귀족제 사회체제에 잘 어울리는 제도로서 설치 자체가 왕권의 일방적인 독주를 막고자 희망하는 유신귀족(儒臣貴族)들에 의한 것이었다는 점이다. 대간의 장관을 재추가 겸임한다거나 또는 간관이 성재가 있는 중서문하성의 하부관원으로 존재하는 등 조직적인 면에서도 유대의 소지가 마련되어 있었다. 요컨대, 대간은 왕권과 재추 각자와 그리고 그들이 서로 얽힌 속에서 규제와 협력의 두 측면을 아울러 지니고 있었다. 고려왕조에서는 대간과 재추 간에 밀접히 연결되어 있던 조직상의 특성이나 귀족제적인 사회체제로 보아 양자 사이에는 협력관계가 강하였고, 그에 따라 왕권과의 관계에서는 규제기능에 주안점이 있었다.
영역닫기영역열기조선의 대간제 운영
조선왕조가 성립된 이후에도 대간제도는 거의 그대로 계승되었다. 대간에게는 여전히 언관으로서 간쟁과 탄핵·서경 등의 권한이 부여되었고, 그 중요성도 강조되었다. 또한 강직하고 식견이 뛰어난 선망 있는 관료들로 선발하였다. 그러나 왕조의 교체에는 권력구조와 사회체제의 변화까지 수반되었던 만큼 대간제도에도 일정한 변화가 뒤따랐다.
1392년(태조 원년) 7월 문·무의 관제를 제정하여 공포하면서 사헌부의 대관은 종2품의 대사헌 1인, 종3품의 중승·겸중승 각 1인, 정4품의 시사(侍史) 2인, 정5품의 잡단 2인, 정6품의 감찰 20인으로 구성되었다. 이것은 고려의 대관인 판사·지사 등을 없앤 축소된 조직이었다. 특히 판사는 성재의 겸임직으로 관심의 대상이었는데, 조선에서는 애초부터 이 직관을 설치하지 않았다. 대신 대사헌의 품계를 종2품으로 올려 재상의 지위에 처하도록 하였다.
1401년(태종 원년) 7월에 대사헌은 그대로 두고 중승·겸중승은 집의(執義)로 단일화하고, 시사는 장령(掌令), 잡단은 지평(持平)으로 명칭을 바꾸며, 감찰은 정원을 5인 늘렸다. 이와 같은 대관의 조직은 세조 때 감찰의 정원수에 약간의 변동이 있었을 뿐, 대체로 그대로『경국대전』에 수록되어 조선의 제도로 고착되었다. 그 뒤 몇 차례에 걸친 관원수의 증감에도 불구하고, 1894년의 갑오경장 때 의정부 직속으로 도찰원(都察院)이 신설되기까지 그대로 계속되었다.
이상과 같은 조선의 대관제는 성격이 조금 다른 감찰을 제외하고 언관으로서의 대관만을 대상으로 파악할 경우, 고려에 비해 3인이나 감소되고, 또 재부와 사헌부 간의 긴밀한 관계가 단절되고 있다. 그리고 각 도에 수시로 파견되는 행대(行臺)·분대(分臺) 또한 고려의 분대와 내용을 달리하는 존재로서 약간의 상이점이 발견된다.
간관제 역시 1392년 7월에 공포되어, 간관은 문하부 낭사 소속 관원으로 정3품의 좌·우산기상시 각 1인, 종3품의 좌·우간의대부 각 1인, 직문하 1인, 정4품의 내사사인(內史舍人) 1인, 정5품의 기거주 1인, 좌·우보궐 각 1인, 그리고 정6품의 좌·우습유 각 1인이 있었다. 고려와 비교해 급사중·기거랑·기거사인 3인이 줄고, 품계에도 약간의 변동이 나타났다. 그러나 그 밖의 정원·명칭, 그들이 문하부에 소속하고 있다는 점에서 본질적인 차이는 없었다.
간관제는 1401년(태종 원년) 7월의 개혁에서 조선왕조 나름의 체제를 갖추게 되었다. 즉 문하부를 혁파하고 의정부를 설치하였다. 그 때 문하부 낭사는 의정부에 소속되지 않고 사간원으로 독립, 국왕의 직속기관이 되었다. 그로 인해 왕권 규제 면에서의 간관 기능은 약화되고 대신 재상에 대한 견제권이 강화되었다. 또한 간관수가 감소되어, 우선 최고직인 산기상시가 혁파되었고, 내사사인·기거주는 간관 대열에서 제외되었다. 따라서 간의대부는 사간대부(司諫大夫)로 고쳐졌고, 직문하는 지사간원사(知司諫院事), 보궐은 헌납(獻納), 습유는 정언(正言)으로 바뀌어, 총인원이 고려 때의 절반인 7인만이 남게 되어 기능이 약화되었다.
그 뒤 간관의 수를 줄이고자 하는 왕권의 노력은 계속되어, 세조 때는 3인까지 줄어들었다. 1466년(세조 12)에는 사간대부를 정3품의 대사간(大司諫)으로, 지사간원사를 사간(司諫)으로 바꾸었고, 여기에 헌납·정언 각 1인을 더해 4직책 4인으로 고정시켰다. 1470년(성종 원년) 정언 1인을 추가해『경국대전』에 실었다. 이 제도는 연산군의 폭정으로 한때 폐지되기도 했으나 곧 복구되어 갑오경장 때까지 존속하였다.
간관의 경우도 대관처럼 재상과의 분리 및 정원의 감소로 조직 면에서 고려 때보다 훨씬 열세였다. 따라서 대간의 직임은 고려와 별다른 차이가 없었다고 하더라도 권한의 한계에서는 훨씬 약화되었다.
서경(署經)의 경우 고려에서는 1품에서 9품까지의 모든 관리에게 적용시켰으나, 조선은 5품 이하로 한정시켰다. 또한 고려에서는 풍문(風聞)에 의한 조사탄핵이 별다른 제약이 없었으나, 조선은 금지되었다. 그리하여 대간의 정치적 기능도 서경과 탄핵 등 직권이 크게 축소되면서, 왕권의 규제라는 측면은 큰 의미를 잃어버렸다. 오히려 대간제의 존재 의미는 신료 내부의 상호견제에 의한 권력구조의 안정 속에서 찾을 수 있다. 조선에서는 재상과 대간이 동일 관서의 상하 관계가 아니라 일대일의 정치적 관계를 맺고 있었기 때문이다. 그리하여 대간은 의정부를 감찰·탄핵한 반면, 의정부 역시 대간의 일에 간여하였다. 아울러 대간이 서경권을 가지고 있었다면, 이조(吏曹)에는 그들에 대한 고공(考功)의 권한을 부여한 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.
요컨대 조선시대의 대간은 왕권 및 의정부와 육조(특히 이조)가 상호 견제토록 한 권력구조 위에서 정치의 안정을 도모하는 데 큰 구실을 하였다. 그러나 대간이 본래의 목적에서 벗어나 권력 다툼에 이용될 때는 많은 폐단을 낳을 위험성도 있었다. 그와 같은 가능성은 성종 때 훈구·사림세력의 대립과 그로 인한 연산군 때의 사화 및 선조 이후의 당쟁에서 사실로 나타났다.
실학자 이중환(李重煥)은 당쟁의 요인을 이조전랑(吏曹銓郎)과 대간의 권한이 지나치게 큰 데서 찾았다. 이건창(李建昌)도 그 원인의 하나로 ‘대각태준(臺閣太峻)’을 들고 있어, 대간이 정쟁과 깊이 관련되어 있었던 것을 알 수 있다.
영역닫기영역열기의의와 평가
대간은 고려와 조선에서 모두 청요직으로서 정치권력의 핵심에 위치한 관원들이었다. 그러나 그들이 각 왕조에서 맡은 구실과 기능은 조금 달랐다. 고려의 대간 수효가 조선의 그것보다 많았다는 것은 그만큼 왕권을 견제하고 고위 관리를 규찰하려는 의지가 강했다는 것을 말해주는 대목이다. 조선의 대간은 왕권 규제보다는 재상 견제에 주안점을 두었고 의정부·육조가 상호균형을 잡는데 일정한 역할을 하였다. 대간제 또한 그것이 딛고 있는 사회체제와 정치체제를 반영하고 있었고, 그에 따라 운영의 실체도 달라질 수밖에 없었던 것이다.
영역닫기영역열기 참고문헌
  • 고려사(高麗史)

  • 고려사절요(高麗事節要)

  • 태조실록(太祖實錄)

  • 태종실록(太宗實錄)

  • 경국대전(經國大典)

  • 삼봉집(三峰集)

  • 조선시대의 대간연구  (정두희, 일조각, 1994)

  • 고려시대 대간제도연구  (박용운, 일지사, 1980)

  • 조선초기 언관·언론연구  (최승희, 서울대학교 한국문화연구소, 1976)

  • 「고려 초기의 대간 제도」 ( 박재우 ,『역사와 현실』68,2008)

  • 「조선조 사림정치의 권력구조」 ( 송찬식 ,『경제사학』1,1978)

  • 「고려어사대에 관한 일연구」 ( 송춘영 ,『대구사학』3,1971)

  • 「고려의 중서문하성에 대하여」 ( 변태섭 ,『역사교육』10,1967:『고려정치제도사연구』재수록,1971)

  • 「이조 대간의 기능변천」 ( 이재호 ,『부산대학교논문집』4,1963)

  • 「조선 중종초에 있어서의 대신과 대간의 대립」 ( 박영규 ,『경북대학교논문집』5,1962)

  • 「대간제도의 법제사적고찰」 ( 이홍렬 ,『사총』5,1960)

  • 「고려시대의 서경에 대하여」 ( 김용덕 ,『이병도박사화갑기념논총』,1956)

  • 「조선성종시대의 신구대립」 ( 신석호 ,『근대조선사연구』1,조선총독부,1944)

영역닫기영역열기 주석
주01
北界와 東界
영역닫기영역열기 집필자
집필 (1995년)
박용운
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