공해전 ()

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고려시대부터 조선 전기에 관청의 공비(公費)에 충당하기 위해 지급된 토지.

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정의

고려시대부터 조선 전기에 관청의 공비(公費)에 충당하기 위해 지급된 토지.

내용

고려시대

『고려사』식화지(食貨志) 서문을 보면, 공해전의 지급을 받은 관청은 장택(庄宅)·궁원(宮院)·백사(百司)·주현(州縣)·관역(館驛) 등으로 되어 있다. 공해전은 관청에 분급된 전시과(田柴科)의 특수형태로 이해되는데, 전형적인 것은 중앙 및 지방의 관청에 지급된 백사·주현의 공해전이었다.

중앙 관청에 지급된 공해전을 중앙공해전, 지방 관청에 지급된 공해전을 지방공해전이라 한다. 공해전의 설정 목적은 해당관청의 운영경비를 조달하고 관리들의 오료(午料) 및 조례(皁隷) 등 천역자들에 대한 보수를 지급하기 위한 것이었다.

그러므로 지급액수는 관청의 격(格)의 고하, 소속인원의 다소, 직무의 번한(繁閑) 등에 따라서 각각 달랐을 것은 분명하나 구체적인 내용은 알 수 없다. 『고려사』 식화지 전제 공해전조에 의하면, 1023년(현종 14) 6월 식목도감(式目都監)에서 태자첨사부(太子詹事府)에 공해전 15결과 공지(供紙) 1호를 지급했다는 기록이 있다.

여기에서 지물(紙物)을 제조해서 바치는 공지호(供紙戶)도 공해전과 같이 관청의 경비를 조달하는 재원의 구실을 했음이 주목된다. 『고려사』 식화지 전제 공해전조에 서경(西京) 공해전에 관한 기록이 보이는데, 서경은 본래 수도 개경(開京)의 제도를 그대로 모방, 이식한 만큼, 이것은 중앙공해전의 실체를 어느 정도 간접적으로 추리하게 해준다.

지방공해전은 주·부·군·현 등 일반지방의 행정관청과 향·부곡 등 특수지방의 행정기관, 그리고 역·관 등에 지급된 공해전을 말한다. 지방공해전은 관청 내지 기관의 등급에 따라 차등있게 배정되었는데, 등급을 구분하는 기준을 ‘정(丁)’의 다과에 두었다.

지방공해전은 공수전(公須田)·지전(紙田)·장전(長田)의 세 유형으로 구성되었다. 그 밖에 장택·궁원의 공해전은 자세히 알 수 없으나, 아마 토지분급법(土地分給法)에 의해 국가로부터 이들에게 지급된 수조지를 의미하는 듯하다.

전시과제도의 규정에는 장택이나 궁원에 대해 수조지를 분급한 구체적인 조문은 보이지 않으나, 이곳에 소속된 막대한 면적의 장(庄)·처(處)의 토지가 결국 수조지로서의 공해전 구실을 한 것 같다.

중앙·지방 공해전은 주로 국가의 공유지에 설정되어, 촌락농민의 요역노동(徭役勞動)이나, 해당관청에 예속된 관노비의 노동력으로 경작되는 것이 기본형태인 듯하다. 이러한 국가공유지에 설정된 공해전은 이른바 ‘이과공전(二科公田)’에 해당한다.

본래의 전형적인 공해전은 중앙과 지방의 관청에 지급된 관청공해전이며, 장택·궁원 소속의 공해전은 이례적인 존재로서 공해전이라는 어의를 확대 해석했을 경우에 한해 존재가 인정된다는 견해도 있다.

관청공해전이 주로 국가의 공유지에 설정된 것으로 이해됨에 반해서, 장택·궁원의 공해전은 장택과 궁원에 소속된 장·처에 설정되어, 장·처에 거주하는 농민들의 경작지, 즉 민전(民田)으로 형성되었다고 이해된다. 이 민전은 이른바 ‘삼과공전(三科公田)’에 해당한다.

한편 공해전 이외에 지방관청의 경비를 보충하기 위해 둔전(屯田)이 설치되어 있었는데, 이것이 주현둔전(州縣屯田)이었다. 주현둔전은 면적이 5결 정도로 제한되어 주·부·군·현의 지방관청에 배속되었는데, 이것은 지방공해전의 기능을 보충하는 구실을 하였다.

조선시대

조선 초기의 공해전은 중앙공해전에 해당하는 경중(京中) 각 사의 공해전과 지방공해전에 해당하는 늠전(廩田)이 있었다. 각 사의 공해전은 중앙의 각 관청에 분급된 수조지로서 거기서 나오는 조(租)의 수입은 주로 관리들의 조식(朝食)·오료에 충당되고, 일부는 용지·필묵·포진(鋪陳)·등유(燈油)·시거탄(柴炬炭)의 비용 등에 충당되었다.

중앙공해전은 각 사가 수입을 낭비하고, 부족액은 부단히 군자(軍資)의 축적을 유용하게 했으므로, 점차 폐지 또는 감액되다가 『경국대전』의 완성시기에는 완전히 없어졌다. 즉, 1409년(태종 9) 긴급하지 않은 각 사의 공해전이 폐지되고, 이듬해 전부를 폐지했으나, 곧 일부 관부에는 복구되었다.

그러다가 1434∼1445년(세종 16∼27) 사이에 대폭 정리해 부마부(駙馬府)·기로소(耆老所)의 두 예우기관에만 남겨두었다. 그 뒤 『세조실록』 세조 10년조의 기록에 의하면, 두 기관 외에 충훈부(忠勳府)·충익부(忠翊府)·내수사(內需司) 등 모두 5기관에 공해전이 설치되어 있었음이 확인되는데, 이 때 내수사를 제외한 다른 4기관의 공해전은 전부 폐지되었다 한다.

1466년(세조 12)에는 내수사공해전마저 없어짐으로써 중앙공해전은 완전히 폐지되어 『경국대전』에 나타나지 않게 되었다. 지방관청에 지급된 주·현 공해전 중에서 외관의 녹으로 쓰기 위한 토지가 아록전(衙祿田)이고, 빈객의 접대와 기타 각종 수요에 쓰기 위한 토지가 공수전이었다.

아록전과 공수전은 1445년의 개혁에서 주·현 역로(驛路)의 대소에 따라 각각 결수가 지정되었다가 그 뒤 다시 개정되었다. 대체적으로 1445년 개혁 당시의 지급액에 비해 결수가 감소되었다. 이 때 전국의 아록전은 대략 2만결 미만, 공수전은 약 5천결 정도였다.

아록전과 공수전은 『경국대전』 호전(戶典) 제전조(諸田條)에 의하면, 각자수세전(各自收稅田)으로 규정되어 있다. 각자수세전은 『경국대전주해』 호전에 의하면, 민전이라고 주해되어 있다. 그런데 그 뜻이 아록전과 공수전은 일반민전 위에 설정되었다는 의미인지에 관해서는 의문시되는 점이 많다.

이 토지는 관유지(官有地:官田)인 것이 분명한 만큼, 각자수세전을 민전이라고 한 민전은 일반민전의 뜻이 아니라, 지방관청이 세만 수납할 뿐 자경(自耕) 혹은 병작(竝作) 등에 직접 관여하지 않는다는 정도의 뜻으로 해석해야 할 것이라는 견해도 유력시되고 있다.

그렇게 해석할 경우, 고려시대의 예와 마찬가지로 주변 농민의 요역노동 또는 관노비 등의 노동력으로 경작하는 것이 기본적 경영형태가 아니었을까 하나 구체적 실정은 확인할 수 없다. 지방관청에는 아록전·공수전이라는 명목의 공해전 이외에 그것으로 부족한 공용의 경비를 보충하기 위해 관둔전(官屯田)이 설정되어 있었다.

이것은 고려시대의 주현둔전에 해당한다. 또, 역·원에는 장전·부장전(副長田)·원주전(院主田) 등이 설정되어 있었는데, 이것도 고려시대의 지방공해전의 장전과 그 성격이 비슷하다. →전시과

참고문헌

『고려사(高麗史)』

『고려사절요(高麗史節要)』

『태조실록(太祖實錄)』

『정종실록(定宗實錄)』

『태종실록(太宗實錄)』

『문종실록(文宗實錄)』

『단종실록(端宗實錄)』

『세조실록(世祖實錄)』

『경국대전(經國大典)』

『고려토지제도사연구(高麗土地制度史硏究)』(강진철, 고려대학교출판부, 1980)

『근세조선사연구(近世朝鮮史硏究)』(천관우, 일조각, 1979)

공해전 (公廨田)

공해전 ()