공해전 ()
• 본 항목의 내용은 해당 분야 전문가의 추천을 거쳐 선정된 집필자의 학술적 견해로, 한국학중앙연구원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
내용 요약
정의
고려시대부터 조선 전기까지 관청의 운영 경비를 충당하기 위해 지급한 토지.
제정 목적
공해전(公廨田)은 기본적으로 관청의 운영 경비를 조달하기 위한 목적에서 지급되었다. 구체적으로는 관료들의 오료(午料: 점심값), 업무에 대한 보수, 사무용품의 제작 및 구입, 서적 필사와 간행, 제사와 빈객(賓客) 접대 등 다양한 경비를 공해전을 통해 마련할 수 있었다.
내용
고려시대
『고려사(高麗史)』 식화지(食貨志) 서문(序文)을 보면, 공해전의 지급을 받은 관청은 장택(庄宅) · 궁원(宮院) · 백사(百司) · 주현(州縣) · 관역(館驛) 등으로 되어 있다. 공해전은 관청에 분급된 전시과(田柴科)의 특수 형태로 이해되는데, 전형적인 것은 중앙 및 지방의 관청에 지급된 백사 · 주현의 공해전이었다. 중앙 관청에 지급된 공해전을 중앙 공해전, 지방 관청에 지급된 공해전을 지방 공해전이라 한다.
지급 액수는 관청 격(格)의 높고 낮음, 소속 인원의 많고 적음, 직무의 번한(繁閑) 등에 따라서 각각 달랐을 것은 분명하나 구체적인 내용은 알 수 없다. 『고려사』 식화지 전제(田制) 공해전 조에 의하면, 1023년(현종 14) 6월 식목도감(式目都監)에서 태자첨사부(太子詹事府)에 공해전 15결(結)과 공지(供紙) 1호를 지급했다는 기록이 있다.
여기에서 지물(紙物)을 제조해서 바치는 공지호(供紙戶)도 공해전과 같이 관청의 경비를 조달하는 재원의 구실을 했음이 주목된다. 『고려사』 식화지 전제 공해전 조에 서경(西京) 공해전에 관한 기록이 보이는데, 서경은 본래 수도 개경(開京)의 제도를 그대로 모방, 이식한 만큼, 이것은 중앙 공해전의 실체를 어느 정도 간접적으로 추리하게 해 준다.
지방 공해전은 주(州) · 부(府) · 군(郡) · 현(縣) 등 일반 지방의 행정 관청과 향(鄕) · 부곡(部曲) 등 특수 지방의 행정 기관, 그리고 역(驛) · 관(館) 등에 지급된 공해전을 말한다. 지방 공해전은 관청 내지 기관의 등급에 따라 차등 있게 배정되었는데, 등급을 구분하는 기준을 ‘정(丁)’의 많고 적음에 두었다. 정에 대해서는 인정(人丁: 조세와 국역을 부담하던 양인(良人) 남자의 통칭)이나 전정(田丁) 혹은 호(戶)로 비정하는 다양한 견해가 있다.
지방 공해전은 공수전(公須田) · 지전(紙田) · 장전(長田)의 세 유형으로 구성되었다. 공수전은 빈객 접대를 비롯한 관아 운영에 필요한 일반적인 경비 마련을 위해 설정된 토지이며, 지전은 말 그대로 사무용 종이를 조달하기 위한 재원으로 설정된 토지였다. 장전은 실체가 모호한데, 기존에는 향리의 수장인 호장(戶長)의 직전(職田)으로 파악하였으나 이후 호장의 직무 수당이 되는 토지로 해석하는 주장이 설득력을 얻고 있다.
그밖에 장택 · 궁원의 공해전은 자세히 알 수 없으나, 아마 토지분급법(土地分給法)에 의해 국가로부터 이들에게 지급된 수조지(收租地)를 의미하는 듯하다. 전시과 제도의 규정에는 장택이나 궁원에 대해 수조지를 분급한 구체적인 조문은 보이지 않으나, 이곳에 소속된 막대한 면적의 장(庄) · 처(處)의 토지가 결국 수조지로서의 공해전 구실을 한 것 같다. 그러나 본래의 전형적인 공해전은 중앙과 지방의 관청에 지급된 관청 공해전이며, 장택 · 궁원 소속의 공해전은 이례적인 존재로서 공해전이라는 단어의 뜻을 확대 해석했을 경우에 한해 존재가 인정된다는 견해도 있다.
중앙과 지방의 관청에 지급된 공해전은 주로 국가의 공유지에 설정되어 촌락 농민의 요역(徭役) 노동 혹은 해당 관청에 예속된 관노비(官奴婢)의 노동력으로 경작되거나, 농민을 이용한 소작제(小作制) 경영이 이루어졌다고 추정된다.
이에 반해서, 장택 · 궁원의 공해전은 장택과 궁원에 소속된 장 · 처에 설정되어 장 · 처에 거주하는 농민들의 경작지, 즉 민전(民田)으로 형성되었다고 이해된다. 그러나 장 · 처 거주민이 일반 주현의 농민과는 달리 과중한 조세를 납부하는 등의 차별을 받았다는 점에서 민전으로 간주하기 어렵다는 견해도 있다. 이 경우 장 · 처민의 사회 경제적 처지는 지대(地代)를 납부하는 왕실의 소작인이라고 할 수 있다.
한편 공해전 이외에 지방 관청의 경비를 보충하기 위해 1099년(숙종 4)에는 주 · 부 · 군 · 현에 둔전(屯田)이 설치되었는데, 면적이 5결 정도로 제한되어 지방 관청에 배속되었다. 이것은 지방 공해전의 기능을 보충하는 구실을 하였다.
조선시대
조선 초기의 공해전은 중앙 공해전에 해당하는 경중(京中) 각 사(司)의 공해전과 지방 공해전에 해당하는 늠전(廩田)이 있었다. 각 사의 공해전은 중앙의 각 관청에 분급된 수조지로서 거기서 나오는 조(租)의 수입은 주로 관리들의 조식(朝食) · 오료에 충당되고, 일부는 용지 · 필묵 · 포진(鋪陳) · 등유(燈油) · 시거탄(柴炬炭)의 비용 등에 충당되었다.
중앙 공해전은 각 사가 수입을 낭비하고, 부족액은 부단히 군자(軍資)의 축적을 유용하게 했으므로, 점차 폐지 또는 감액되다가 『경국대전(經國大典)』의 완성 시기에는 완전히 없어졌다. 즉, 1409년(태종 9) 긴급하지 않은 각 사의 공해전이 폐지되고, 이듬해 전부를 폐지했으나, 곧 일부 관부에는 복구되었다.
그러다가 1434∼1445년(세종 16∼27) 사이에 대폭 정리해 부마부(駙馬府) · 기로소(耆老所)의 두 예우 기관에만 남겨 두었다. 그 뒤 『세조실록(世祖實錄)』 세조 10년 조의 기록에 의하면, 두 기관 외에 충훈부(忠勳府) · 충익부(忠翊府) · 내수사(內需司) 등 모두 다섯 기관에 공해전이 설치되어 있었음이 확인되는데, 이때 내수사를 제외한 다른 4기관의 공해전은 전부 폐지되었다 한다.
1466년(세조 12)에는 내수사 공해전마저 없어짐으로써 중앙 공해전은 완전히 폐지되어 『경국대전』에 나타나지 않게 되었다. 지방 관청에 지급된 주 · 현 공해전 중에서 외관(外官)의 녹(祿)으로 쓰기 위한 토지가 아록전(衙祿田)이고, 빈객의 접대와 기타 각종 수요에 쓰기 위한 토지가 공수전이었다.
아록전과 공수전은 1445년의 개혁에서 주 · 현 역로(驛路)의 대소에 따라 각각 결수가 지정되었다가 그 뒤 다시 개정되었다. 대체적으로 1445년 개혁 당시의 지급액에 비해 결수가 감소되었다. 이때 전국의 아록전은 대략 2만 결 미만, 공수전은 약 5천 결 정도였다.
아록전과 공수전은 『경국대전』 호전(戶典) 제전 조(諸田條)에 의하면, 각자수세전(各自收稅田)으로 규정되어 있다. 각자수세전은 『경국대전주해(經國大典註解)』 호전에 의하면, 민전이라고 주해되어 있다. 그런데 그 뜻이 아록전과 공수전은 일반 민전 위에 설정되었다는 의미인지에 관해서는 의문시되는 점이 많다.
이 토지는 관유지(官有地)인 것이 분명한 만큼, 각자수세전을 민전이라고 한 것은 일반 민전의 뜻이 아니라, 지방 관청이 세만 수납할 뿐 자경(自耕) 혹은 병작(竝作) 등에 직접 관여하지 않는다는 정도의 뜻으로 해석해야 할 것이라는 견해가 유력시되고 있다.
그렇게 해석할 경우, 고려시대의 예와 마찬가지로 주변 농민의 요역 노동 또는 관노비 등의 노동력으로 경작하는 것이 기본적 경영 형태가 아니었을까 하나 구체적 실정은 확인할 수 없다. 지방 관청에는 아록전 · 공수전이라는 명목의 공해전 이외에 그것으로 부족한 공용의 경비를 보충하기 위해 관둔전(官屯田)이 설정되어 있었다. 고려에서 주현에 둔전을 설치한 것과 마찬가지이다. 또한 역 · 원에는 장전(長田) · 부장전(副長田) · 원주전(院主田) 등이 설정되어 있었는데, 이 역시 고려시대 지방 공해전의 장전과 그 성격이 비슷하다.
의의 및 평가
공해전은 중앙과 지방의 관청에서 소요되는 경비를 마련하기 위해 지급된 토지로 고려시대부터 조선 전기에 이르기까지 명맥이 유지되었다. 그러나 과전법(科田法)과 직전법(職田法)을 거쳐 토지분급제가 소멸하게 되면서 공해전 지급을 통한 재정 운영은 점차 쇠퇴하게 되었다. 특히 임진왜란 이후 국가 재정이 궁핍하자 재원 확보를 위해 각 지방에 널리 둔토(屯土)를 설정, 이것으로 경비를 충당하게 되었다. 공해전은 한국 중세 사회에서 국가가 어떻게 재원을 이용하여 행정 기구를 운영하였는지를 보여 준다는 점에서 의의가 있다.
참고문헌
원전
『고려사(高麗史)』
『고려사절요(高麗史節要)』
『태조실록(太祖實錄)』
『정종실록(定宗實錄)』
『태종실록(太宗實錄)』
『문종실록(文宗實錄)』
『단종실록(端宗實錄)』
『세조실록(世祖實錄)』
『경국대전(經國大典)』
단행본
천관우, 『근세조선사연구』(일조각, 1979)
강진철, 『고려토지제도사연구』(고려대학교출판부, 1980)
이장우, 『조선초기 전세제도와 국가재정』(일조각, 1998)
이재룡, 『조선전기 경제구조연구』(숭실대학교출판부, 1999)
안병우, 『고려전기의 재정구조』(서울대학교출판부, 2002)
국사편찬위원회 편, 『한국사』 14(탐구당, 2003)
이경식, 『한국 중세 토지제도사: 조선전기』(서울대학교출판부, 2006)
논문
안병우, ｢고려말·조선초의 공해전: 재정의 구조·운영과 관련하여｣(『국사관논총』 5, 국사편찬위원회, 1989)
안병우, ｢고려전기 지방관아 공해전의 설치와 운영｣(『이재룡박사환력기념한국사학논총』, 한울, 1990)