임대아파트 (←apartment)
내용 요약
정의
임대 목적으로 건립 또는 매입된 주택 중 아파트 형태인 건축물.
임대주택
임대주택은 공급 주체에 따라 공공과 민간으로, 공급 방식에 따라 건설과 매입으로 각각 구분할 수 있다.
공공 임대주택
공공 주택 사업자가 임대 또는 임대 후 분양 전환을 목적으로 공급하는 ｢주택법｣ 제2조 제1호에 따른 주택으로, 공공건설 임대주택, 공공매입 임대주택, 지분적립형 분양주택, 이익공유형 분양주택으로 구분할 수 있다. 여기서 공공주택사업자란 ｢공공주택 특별법｣ 제4조 제1항 및 동법 시행령 제6조 제1항에 따라 국토교통부장관이 지정한 자를 의미하는데, 국가 또는 지방자치단체, 한국토지주택공사, ｢주택공기업법｣에 따라 주택 사업을 목적으로 설립된 지방공사, ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따른 공공기관 중 한국농어촌공사, 한국철도공사, 국가철도공단, 공무원연금공단, 제주국제자유도시개발센터, 주택도시보증공사, 한국자산관리공사가 포함된다.
현재 우리나라에서 공급되었거나 공급되고 있는 공공임대주택은 다음과 같이 구분할 수 있다.
- 영구 임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정을 지원받아 최저 소득 계층의 주거 안정을 위하여 50년 이상 또는 영구적인 임대를 목적으로 공급하는 주택.
- 국민 임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 대학생, 사회 초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거 안정을 목적으로 공급하는 주택.
- 행복 주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 대학생, 사회 초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거 안정을 목적으로 공급하는 주택.
- 통합 공공 임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 최저 소득 계층, 저소득 서민, 젊은 층 및 장애인 · 국가유공자 등 사회 취약 계층 등의 주거 안정을 목적으로 공급하는 주택.
- 장기 전세 주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 전세 계약의 방식으로 공급하는 주택.
- 분양 전환 공공 임대주택 : 일정 기간 임대 후 분양 전환할 목적으로 공급하는 주택.
- 기존 주택 매입 임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 기존 주택을 매입하여 ｢국민기초생활 보장법｣에 따른 수급자 등 저소득층과 청년 및 신혼부부 등에게 공급하는 주택.
- 기존 주택 전세 임대주택 : 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 기존 주택을 임차하여 ｢국민기초생활 보장법｣에 따른 수급자 등 저소득층과 청년 및 신혼부부 등에게 전대하는 주택.
이중 통합 공공 임대주택은 영구 임대(1989년 도입), 국민 임대(1998년 도입), 행복 주택(2013년 도입) 등 기존의 공공 임대주택 유형을 하나로 통합 운영하기 위해 신설한 공공 임대주택 유형으로, 정부는 2022년부터 신규 사업으로 승인하는 건설 임대주택은 모두 통합 공공 임대주택으로 공급하기로 결정한 바 있다. 이에 통합 공공 임대주택이 향후 보편적인 공공 임대주택 유형으로 자리를 잡을 것으로 전망된다.
민간 임대주택
민간 임대주택이란 임대를 목적으로 제공하는 주택으로서 임대 사업자가 ｢민간임대주택에 관한 특별법｣ 제5조에 따라 등록한 주택을 뜻한다. 여기서 임대 사업자란 ｢공공주택특별법｣ 제4조 제1항에 따른 공공 주택 사업자가 아닌 자로서 1호 이상의 민간 임대주택을 취득하여 주택을 임대하는 사업을 할 목적으로 ｢민간임대주택에 관한 특별법｣ 제5조에 따라 등록한 자를 의미한다. 따라서 법적으로는 주택 임대차 시장에 나온 민간 소유의 매물을 모두 민간 임대주택으로 볼 수는 없다. 해당 주택의 소유자가 임대 사업자 등록을 마친 매물에 한하여 민간 임대주택이라 할 수 있다.
민간 임대주택 중 민간 건설 임대주택은 임대 사업자가 임대를 목적으로 건설하여 임대하는 주택 또는 ｢주택법｣ 제4조에 따라 등록한 주택건설 사업자가 ｢주택법｣ 제15조에 따라 사업 계획 승인을 받아 건설한 주택 중 사용 검사 때까지 분양되지 않아 임대하는 주택을 뜻한다. 반면, 민간 매입 임대주택은 기 건설된 주택을 임대 사업자가 매매 등으로 소유권을 취득하여 임대하는 주택을 의미한다. 민간 임대주택의 임대 의무 기간은 임대 기간에 따라 단기 4년, 장기 8년으로 구분되었으나, ｢민간임대주택에 관한 특별법｣ 제5조 제6항의 단기 민간 임대주택 관련 조항이 삭제되고, 동법 제5조 제5항 장기 민간 임대주택의 임대 의무 기간이 8년에서 10년으로 개정됨에 따라 2020년 8월 18일 이후 등록분부터 10년 이상의 임대 의무 기간이 적용되고 있다.
한편, 민간 임대주택은 임대 사업자의 종류에 따라 공공 지원 민간 임대주택과 장기 일반 민간 임대주택으로 구분할 수 있다. 이는 임대 사업자가 주택도시기금의 출자, 주1 완화 등 공공의 지원을 받았을 경우와 그렇지 않은 경우에 따른 구분으로, 두 경우 모두 임대 의무 기간은 10년으로 동일하다.
공공이 임대주택을 공급하는 목적은 헌법에 명시되어 있다. ｢대한민국 헌법｣ 제35조 제3항에 따르면, ‘국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.’고 밝히고 있기 때문이다. 또한, ｢주거기본법｣ 제3조(주거정책의 기본원칙) 제2항은 ‘주거복지 수요에 따른 임대주택의 우선공급 및 주거비의 우선 지원을 통하여 장애인 · 고령자 · 저소득층 · 신혼부부 · 청년층 · 지원대상아동 등 주거지원이 필요한 계층의 주거수준이 향상되도록’ 주거정책의 기본원칙을 설정해야 한다고 하였고, 동법 제3항에서는 양질의 주택건설 촉진과 임대주택 공급 확대도 공공이 담당해야 할 주거정책의 기본원칙으로 언급하였다. 따라서 임대주택의 공급은 국민의 주거권 보장을 위해 헌법이 국가에 부과한 공공의 책무라 할 수 있다.
임대 아파트
아파트란 1973년 ｢주택건설촉진법｣ 제정을 통해 처음으로 법적 정의가 이루어졌는데, 당시 정의는 ‘2세대 이상이 동일한 건물에서 각기 독립된 주거 생활을 영위할 수 있는 바닥 면적 330평방미터 이상으로 3층 이상의 주택’이었다. 이후 1976년 ｢건축법 시행령｣ 개정을 통해 ‘3층 이상의 건축물로서 대지의 전부와 계단 · 복도 · 설비의 일부 또는 전부를 공동으로 사용하여 각기 독립된 주거 생활을 영위할 수 있는 공동주택’으로 재규정되었고, 현재는 ｢건축법 시행령｣ 별표1에 의거하여 ‘주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택’으로 정의되고 있다.
한국의 경우, 전체 주택 공급량 중 절반 이상이 아파트일 정도로 아파트 중심의 주택 공급 정책이 시행되어 왔다. 이는 한정된 토지에 주택을 수직적으로 집적한 아파트를 대량으로 공급함으로써 주택 부족 문제를 해소하고자 한 정부 주도 주택 정책의 결과라 할 수 있다. 한국주택공사를 중심으로 단지화한 아파트를 대량으로 공급함으로써 토지 비용, 기반 시설 설치 비용을 크게 절감하고, 규모의 경제를 통해 건설 자재비도 절감하고자 한 것이다. 선분양 및 청약제도를 활용해 민간 자본을 적극적으로 활용하는 방안도 적용되었다. 이처럼 대한민국의 주택 공급 정책이 아파트를 중심으로 시행되어 왔음을 고려하면, 임대주택이 아파트를 중심으로 공급된 이유도 이해할 수 있을 것이다.
연원 및 변천
저소득층 주거복지 차원의 대한민국 첫 공공 임대주택은 1971년에 공급되었다. 대한주택공사가 서울특별시 개봉동에 건설한 아파트 단지가 그것으로, 보증금 78,000원, 월세 평균 6,500원이라는 당시 시세의 절반에도 못 미치는 조건으로 입주자를 모집했다. 더욱이 일정 기간 임대 후에는 분양을 받을 수 있었다. 이에 불과 250가구 모집에 3,339명의 신청자가 몰리며 크게 주목을 받았다. 그러나 과도한 혜택으로 인해 일부 당첨자들은 임대아파트 입주권을 전매하며 그 차익을 사유화하기도 하였다.
한편, 개봉동 임대아파트는 처음부터 임대 목적으로 건립된 주택은 아니었다. 처음에는 분양 목적으로 건설되었으나 분양 신청자가 없어 건설 비용을 회수할 수 없게 되자 불가피하게 임대아파트로 전환한 것이다. 당시 서울 시민의 절반 가량이 무주택자였지만, 135만원의 분양가는 부담스러운 수준이었고, 이로 인해 분양자 모집에 실패하게 되자 임시방편으로 임대주택 전환이 이루어진 것이다.
임대아파트 입주자 모집이 크게 관심을 끌자, 정부는 국가 지원 주택 사업을 임대아파트 중심으로 전환하여 지속 확대할 계획이라 밝혔고, 실제로 개봉동, 도곡동 등지에 임대아파트를 공급하기도 하였다. 그러나 이들 임대아파트 공급은 단편적 해법에 불과했기에 주택 정책 차원에서의 지속성 있는 임대주택 공급과는 거리가 있었다. 특히 일정 기간 임대 후 분양주택으로 전환하는 방식을 채택하였기에 입주민의 거주 안정성과도 거리가 있었다. 이와 같은 문제점을 극복할 수 있는 방안은 입주자의 임대주택 거주를 영구적으로 보장하는 것으로, 그 시작은 1990년에 이루어졌다. 서울 도봉구 번동(현 강북구 번동)에 첫 영구 임대아파트가 건립되며 4,181가구가 입주하게 된 것이다.
번동 영구 임대아파트는 이전의 임대주택과 달리, 도시 주2에게 기간 제한 없이 임대하는 방식으로 공급되었고, 생활 보호 주3, 보훈 대상자 등 소득 수준이 낮은 자를 입주자로 선정하였다. 실제로 입주자의 가구당 월평균 소득이 31만 4,000원으로 조사된 바 있는데, 이는 당시 도시 근로자 월평균 소득의 34% 수준에 불과했다. 입주자의 경제적 수준을 고려하여 번동 임대아파트의 임대보증금은 100만~200만 원, 월 임대료는 3만~4만 원선으로 저렴하게 책정되었고, 건설 비용의 85%는 정부가, 나머지 15%는 입주자가 부담하는 방식으로 비용 분담이 이루어졌다. 또한, 입주자의 경제적 자립을 지원하기 위하여 공동작업장, 취업정보센터, 여성 취업자 및 맞벌이 부부를 위한 탁아소도 단지 내에 마련되기도 하였다. 이후 중계 9단지(2,634가구), 월계1단지(2,298가구), 수서단지(2,565가구) 등에 영구임대아파트가 지속 공급되며 바야흐로 공공 임대주택 공급 정책이 구체화되기 시작하였다.
현황
공공 임대주택 공급이 지속적으로 추진된 결과, 2021년 기준 10년 이상 장기 공공 임대주택의 재고는 약 170만 가구, 재고율은 8% 수준으로 추산되는데, 이는 OECD 회원국 중 9위에 해당하는 수준이다. 여기서 공공임대주택 재고율이란 국내 총 주택 수에서 공공임대주택이 차지하는 비율을 뜻하는데, 국가의 주거 안전망 지원 수준을 가늠하기 위한 대표적 정책 지표라 할 수 있다. 2022년도에 계획된 공공임대주택 공급이 원활히 이루어진다면, 재고량은 200만 가구를 넘어설 것으로 예상된다.
그러나 30여 년간 지속적인 공공 임대주택 공급이 이루어졌음에도 불구하고 해결해야 할 문제는 여전히 산적해 있다. 그동안 후순위로 밀려 있던 임대주택의 질적 문제, 입지문제, 공급 임대주택의 수요 적합성 문제, 입주자 선정의 합리성 문제, 임대주택 입주자에 대한 사회적 배제 문제, 님비(NIMBY; Not in My Back Yard) 문제 등이 수면 위로 떠올랐기 때문이다. 일례로 6개월 이상 장기 미임대인 공공 임대주택의 비율이 2018년 1.2%, 2019년 1.6%, 2020년 2.3%, 2021년 3.1%로 매년 증가하고 있는 실정이다. 충북 지역의 경우, 행복주택의 장기 미임대 비율은 22.2%에 달할 정도이다. 수요가 있는 지역에 적정 규모를 파악하여 공공 임대주택을 공급해야 하나, 총 물량에만 치중하여 공급한 결과로 추정된다.
또한 동일 아파트 단지 내 분양 주택 주민과 임대주택 주민 간의 갈등이 표면화되어 두 유형의 주택 간 철조망 설치, 주차장 구분, 승강기 구분 등의 문제가 나타나기도 하였다. 그러나 이는 해외 사례에 비교하면 경미한 수준으로, 미국의 경우 최신 설비를 갖춘 임대아파트 단지를 건립했음에도 유지 관리에 실패하며 단지 전체가 우범지대화 되기도 하였다. 문제가 심각해지자 공공이 나서 다양한 해소책을 제시하였지만 모두 실패하고 말았고, 결국 임대아파트 단지를 철거하기에 이르렀다. 바로 이 임대아파트 단지가 현대 건축 실패의 대표적 사례로 회자되는 미국 세인트루이스의 프루이트 아이고(Pruitt Igoe)이다.
참고문헌
단행본
고진수 외, 『공공임대주택의 수요자와 사업자 그리고 지역사회』(지식공작소, 2022)
논문
김승정·김태오, ｢한국의 도시계획은 어떻게 아파트를 수용했는가?: 1970년대 도시성장관리 정책의 영향을 중심으로｣(『국토계획』 56-7, 대한국토·도시계획학회, 2021)
김태오·최막중, ｢한국의 아파트 공급과 수요의 역사적 연원에 관한 연구: 해방 이후 주택의 수직적 집적화 과정을 중심으로｣(『국토계획』 51-6, 대한국토·도시계획학회, 2016)
인터넷 자료
국민일보, '“좁고, 조건 까다로워”… 행복주택 5집 중 한곳 ‘빈집’', 접속일 2022.10.03., news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0924261290&code=11151100&cp=nv
대한민국 정책브리핑 정책뉴스, '장기 공공임대주택 재고율 8% 수준, OECD 9위', 접속일 2022.10.03., korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148892502
법제처 국가법령정보센터, 접속일 2022.10.03., law.go.kr
아시아경제, '[공공주택 40년] 국내 첫 공급된 개봉동 임대아파트는?’, 접속일 2022.10.03., asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2010110215543812957
장박원·이유진, '아파트 문화사: 개봉아파트 - 경쟁률 13대1, 최초의 임대아파트', 접속일 2022.10.03., terms.naver.com/entry.naver?docId=3567740&cid=58767&categoryId=58770
장박원·이유진, '아파트 문화사: 번동 영구임대아파트 - 서민 무주택자의 꿈, 현실이 되다', 접속일 2022.10.03., terms.naver.com/entry.naver?docId=3567951&cid=58767&categoryId=58770
찾기 쉬운 생활법령정보, ‘공공임대주택의 개념과 유형’, 접속일 2022.10.03., easylaw.go.kr/CSP/CnpClsMain.laf?csmSeq=648&ccfNo=1&cciNo=1&cnpClsNo=1
찾기 쉬운 생활법령정보, ‘민간임대주택의 개념 및 종류’, 접속일 2022.10.03., easylaw.go.kr/CSP/CnpClsMain.laf?popMenu=ov&csmSeq=864&ccfNo=1&cciNo=1&cnpClsNo=1&search_put=
통계청 e-나라지표, '임대주택 재고', 접속일 2022.10.03., index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1232
신문 자료
｢개봉아파트 임대 개시 1차 300가구｣(『조선일보』, 1972. 4. 22)
｢서민층에 인기쏠린 주택 임대｣(『매일경제』, 1972. 5. 9)
기타 자료
｢2022 국정감사 이슈 분석 Ⅵ 국토교통위원회｣(국회입법조사처, 2022)
주석
집필자