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    삼정(三政)

    조선시대사제도

     18, 19세기 조선에서 재정의 주종을 이루던 세 가지 수취(收取)의 경영.   

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    18, 19세기 조선에서 재정의 주종을 이루던 세 가지 수취(收取)의 경영.
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    전정(田政)·군정(軍政)·환정(還政)을 통칭하는 말. 그 경영에서의 파탄상을 ‘삼정의 문란’이라 일컫는다.
    전정은 본래 1444년(세종 26)에 제정된 공법(貢法)에 따라 전품육등제(田品六等制)와 연분구등제(年分九等制)에 준거한 전세(田稅)의 부과 징수를 근간으로 하는 수취행정의 하나로서, 그 성패는 정확하고도 공정한 양전(量田 : 田地의 조사·측량과 臺帳=量案을 작성하는 일)과 연분(年分 : 농사의 풍·흉의 정도를 조사·결정하는 일)의 시행 여부에 달려 있었다.
    그래서『경국대전』에도 양전은 20년에 한번씩 실시하도록 규정하고, 연분은 해마다 수령(守令)·관찰사가 조사, 보고하고 경차관(敬差官)이 다시 답사, 확인해 호조에서 심사, 결정하도록 규정하였다. 그리고 이들 작업에 개재될 수도 있는 여러 가지 부정 행위를 방지하기 위해 그에 상응하는 제도적 장치를 설치하였다.
    그러나 우선 양전 자체가 규정대로 실시되지 못하였다. 공법을 시행하던 15세기 중엽(세종∼성종대)에 전국적인 양전이 실시된 이후, 1601년(선조 34)∼1603년, 1634년(인조 12)∼1639년, 1665년(현종 6)∼1667년, 1718년(숙종 44)∼1720년에 각각 삼남지방을 중심으로 실시했을 뿐이었다.
    그리고 연분도 토호(土豪)와 수령 및 경차관들의 부정행위로 말미암아 많은 물의를 빚었다. 경차관의 파견이 도리어 또 다른 폐해를 낳아 폐지될 정도였으니, 정치기강의 해이와 권문세가의 토지집적이 주요 원인이었다.
    그런데 임진왜란 이후 삼수미(三手米)·대동미(大同米)·결작(結作) 등이 새로 전토에 부과, 징수되자 공물과 신역(身役)은 점차 감소된 반면 전답에서의 수세(收稅)는 크게 증가하였다.
    따라서 전정에 따른 부정행위 역시 더욱 격화되지 않을 수 없었다. 그리하여 전세를 4두(斗)로 고정시키고(효종 때), 뒤이어 비총법(比摠法)으로 급재(給災 : 재해를 입어 면세되는 경작지의 면적=災結을 책정하는 것)하는 방법을 취하는(영조초) 등 몇 가지 조처를 마련했지만, 19세기에 이르러서는 전정의 폐해가 극도에 달하게 되었다.
    수세결수(收稅結數)주 01)가 양안에 등록된 결수[元帳簿]의 절반 정도를 이루는 가운데, 기전(起田)주 02)진전(陳田)주 03)이 뒤바뀌어 백지징세(白地徵稅)되는 경우와 충분한 재결(災結)을 얻지 못해 억울하게 납세하는 경우가 많아졌다. 그런가 하면, 일부 수령과 아전들의 은결(隱結)은 날로 늘어났고, 필요 이상으로 받은 재결의 사매(私買) 또한 성행하였다.
    그리고 경향의 모리배들은 도결(都結)·방결(防結) 등의 수단으로 실제 세액의 몇 배를 징수, 착복하기도 하였다. 아전들은 수세할 때 공인된 수수료 이외 간색(看色)·타석(打石)·인정(人情) 등등의 명목으로 많은 잡비를 거두어, 이웃 고을간에도 납세 액수가 현저하게 차이를 보이는 난맥상을 빚기도 하였다.
    그리하여 농민들이 진전을 개간하고 보다 많은 농지를 경작하고 싶어도, 그에 따른 수취(收取)가 무서워 경영하지 못하는 실상을 이룰 정도였다.
    군정(軍政)은 원래 6년에 한 차례씩 작성되는 군적(軍籍)에 의거해 번상병(番上兵)을 차출하고 그에게 보(保)를 정급(定給)해주는 것을 내용으로 하는 병무행정의 하나였다.
    그러나 15세기 말엽부터 번상병에 대한 방군수포(放軍收布)주 04)의 관례가 생겨나고, 뒤 이어 임진왜란을 겪으면서 군자(軍資)를 군포(軍布)에 의존하는 군영(軍營)들이 오위(五衛) 대신 설립되어가자, 군정은 사실상 군포의 부과·징수를 행하는 하나의 수취행정으로 변하였다.
    그런데 보인(保人)으로부터의 군포 수취에는 두 가지가 있었다. 임진왜란 이후는 군영이 아닌 행정 관서에서도 경비가 부족했기 때문에 이의 보충을 위해 보인을 정급해 수포하였다.
    그런데 이들 보인은 각 아문(衙門)의 보인 확보 경쟁으로 인해 군영소속의 보인보다 수포량이 적었다. 군영의 군포가 대체로 1년에 2필(匹)인데 대해 아문의 수포는 1필 정도였던 것이다.
    그리하여 많은 보인들이 다투어 부담이 가벼운 아문으로 투탁해 갔고, 또 그것은 거의 제한 없이 받아들여져서 군영의 군보는 날로 줄어들었다. 거기에다가 당시 양인들에게는 군포 자체가 무거운 부담일 뿐 아니라, 양반에 대한 면역에서 조성된 군역의 천시경향 때문에 완전한 면역의 길을 택하는 성향이 많았다. 그리고 그러한 길도 여러 가지로 열려 있었다.
    우선 향교의 교생(校生)이 되는 것이 그 한가지였다. 교생에는 액내(額內)주 05)·액외(額外)주 06)의 구별이 있지만, 어느 경우에나 군역이 면제되었다.
    수령이나 향교의 유사(有司)주 07)들은 경제적인 이유로 곧잘 금품을 받고 교생을 모집했고 경우에 따라서는 강제로 교생이 되게도 하였다. 그리하여 정부에서는 납물교생(納物校生)을 고강(考講)해 낙강자(落講者)를 군역에 환원시키도록 했지만, 납물교생은 날로 늘어 갔다.
    다음으로 서원의 원생(院生)이 되거나 서원촌(書院村)으로 입촌하는 방법도 있었다. 원생은 교생과 마찬가지로 군역이 면제되었고, 서원촌은 서원의 경비를 구실로 그 촌민들의 군역을 사실상 면제시키고 있었다.
    그리고 수령이 매향(賣鄕)하는 향직(鄕職)주 08)을 사서 면역하는 방법, 돈을 내고 향안(鄕案)주 09)에 올라 면역하는 방법, 아전들의 계방촌(契房村)에 등록해 신역을 면제받는 방법 등 여러 길이 있었다.
    한편, 양반 세족(勢族)들은 자신의 이하거민(籬下居民)이나 묘직(墓直)·묘호(墓戶)·산직(山直) 등에게 면역을 주선해주었고, 정부에서도 경제적 필요에 따라서는 공명첩(空名帖)을 발부해 면역의 길을 열었다. 따라서, 약간 부유한 농민이거나 권문(權門) 또는 아전(衙前)에 결부된 사람이면 군역을 벗을 수 있어서 군보의 수는 날로 줄어들었다.
    그에 반해 면역받지 못한 가난한 군보에 대한 징포(徵布)는 날로 가혹해졌다. 이른바 인징(隣徵)·족징(族徵)·동징(洞徵) 등의 징포 방법이 관행되고, 황구첨정(黃口簽丁)과 백골징포(白骨徵布)의 부정이 성행하였다. 여기에다가 후포(後布) 또는 후전(後錢)이라는 정채(情債)까지 부가되었다.
    이와 같은 군정의 문란은 양역(良役)주 10)의 변통을 불가피하게 하였다. 이미 18세기 말부터 개선책으로 신분에 관계없이 집집마다 일정한 수량의 포를 징수하자는 호포론(戶布論), 신분에 관계없이 모든 남정(男丁)으로부터 일정한 수량의 포를 징수하자는 구포론(口布論), 전결을 기준으로 포를 징수하자는 결포론(結布論), 양반이 아닌 면역자에게서도 포를 징수하자는 유포론(遊布論) 등이 논의되다가, 1750년(영조 26) 균역법(均役法)의 제정으로 낙착되었다.
    군포 2필을 1필로 감하고, 이에서 생기는 약 50만 필의 세입 감소는 각 궁방·아문에 절수(折受)된 어전(漁箭)·염분(鹽盆)·선척(船隻)에서의 수세와 낙강(落講)한 면역자에 대한 징포[選武軍官布], 그리고 평안도와 함경도를 제외한 6도 전결에서의 1결당 쌀 2말[斗]씩을 징수하는 결작(結作) 등으로 충당하였다.
    이리하여 양인의 군포부담이 반감되기는 했으나, 군포의 기본적 성격에는 변화가 없어 양인의 도망과 피역은 여전했고, 그에 따라 첩역(疊役)과 백징(白徵)의 사례도 늘어나 가난한 농민만을 괴롭혔다. 1862년(철종 13) 삼남지방을 중심으로 민란이 일어나자 수습책의 하나로 군포를 동포제(洞布制)로 바꾸어 징수하도록 조처한 것도 이러한 까닭에서였다.
    이 조처는 앞서 18세기초부터 일부 지방에서 시행되던 군포의 이정법(里定法), 즉 실제의 군정수(軍丁數)에 관계없이 매년 일정한 수량의 군포를 각 동리별로 주민이 공동 부담해 납부하는 방법을 전국적으로 시행하게 함으로써, 양반 면역자들도 군포의 일부를 부담하는 조처였다.
    그러나 이 동포제는 양반들의 거센 반발에 부닥쳐 시행 여부를 각 지방에 맡기게 되었다. 따라서 양반 세력이 강한 마을에서는 종전의 군포제가, 양반세력이 약한 마을에서는 새로운 동포제가 시행되는 각이한 현상을 나타냈다.
    이러한 군포의 수취는 고종 때 흥선대원군(興宣大院君)이 집권하면서 제정, 시행한 호포법(戶布法)에 의해 완전히 폐지되었다. 신분에 관계없이 집집마다 호포 또는 호전(戶錢)을 내게 해 신역의 하나인 군포를 호세(戶稅)로 바꾼 것이었다.(1871년)
    환정(還政)은 본래 고려 때의 흑창(黑倉)·의창(義倉)과 같이 춘궁기에 농민에게 식량과 종자를 대여했다가 추수 뒤에 회수해, 농업의 재생산을 보장하고, 아울러 군자곡(軍資穀)의 개색(改色)주 11)을 도모하는 일종의 구빈(救貧) 겸 비축(備蓄)의 행정이었다.
    그런데 15세기 중엽부터 대여한 환곡을 회수하지 못하는 경우가 늘어나고, 또 원곡(元穀)을 보관하는 중 자연적으로 감축되는 양이 적지 않았다. 이에 이를 보충하는 방편의 하나로 대여한 환곡의 10분의 1을 모곡(耗穀)이라는 이름 아래 첨가, 회수하는 이른바 십일취모법(什一取耗法)을 시행하였다.
    그러나 모곡의 사용은 원곡의 관리책임자인 수령의 재량에 속했기 때문에 수령의 개인적 용도로 유용되기 일쑤여서 원곡의 확보에는 별로 도움이 되지 못하였다. 뿐만 아니라, 도리어 모곡의 남징을 유발해 농민을 괴롭혔다. 그리하여 1554년(명종 9)경부터 정부에서는 모곡의 10분의 1을 호조에 회록(會錄)주 12)해 세입을 증대시킴으로써 원곡을 확보하고자 하였다.
    그런데 임진왜란과 병자호란을 겪으면서 국가재정이 더욱 궁핍해지자, 정부에서는 모곡의 회록제도를 한층 확대시켜갔다. 우선, 청나라 사신의 접대비를 마련하는 방편으로 모곡의 3분(三分)을 더 회록했다.
    이어 각 아문과 군영의 경비를 조달하는 방책의 하나로 원곡을 지급, 취모하였다. 여기에서 취모 보용(補用)의 명목을 지닌 환곡은 걷잡을 수 없이 늘어났고, 그에 따라 환정은 형언할 수 없는 난맥상을 이루어갔다.
    각 아문과 군영마다 회록의 비율이 달라서, 어떤 관청에서는 전모(全耗)를, 어떤 관청에서는 절반을 회록하기도 하였다. 어떤 환자(還上)에서는 원곡을 모두 대여해 취모하는 진분(盡分)을 행하고, 어떤 환자에서는 절반을 대출하고 절반은 남겨두는 반분반류(半分半留)를 행하였다. 환자하는 양곡에도 벼·백미·보리·밀·콩 등으로 다양하였다.
    이리하여 18세기 말엽은 이미 수십 가지의 환곡이 고을마다 쌓여 이의 관리에 수령은 정신이 없을 정도였고, 농민은 그들의 사정과는 관계없이 억지로 배당되는 억배(抑配)·늑대(勒貸)를 감수해야 하는 실정이었다.
    거기에다가 아전들의 부정행위 또한 심해 원곡에 모래나 겨를 섞거나, 쭉정이 곡식을 배분하는 사례도 늘어갔다. 이른바 환정의 폐해가 본격화된 것이니, 이러한 폐해는 19세기 초·중엽 민란의 주요 원인이 되었다.
    철종 13년(1862)의 민란으로 환자의 취모 보용이 폐지되기 직전의 상황을 보면, 농민의 의사와는 관계없이 억배되는 환곡이 한 집에 적으면 8∼9섬[石]이고 많으면 50∼60섬이 되어 상환 자체가 거의 불가능하였다.
    그런데도 모곡 이외 낙정(落庭)·간색·인정 등의 가지가지 부가명목까지 붙어 1섬당 7∼8말[斗]의 모곡을 사실상 납부해야 하는 형국이었다.
    또한, 환자의 모곡을 돈으로 바꾸어 내게 하는 작전(作錢)이 성행해 농민을 괴롭혔다. 지방에 따라 매년 농사의 풍흉이 달랐기 때문에, 흉년이 든 지방, 즉 곡가가 비싼 지방에서는 모곡을 시가보다 높은 가격으로 작전하게 하고, 그 돈으로 곡가가 싼 지방에서 곡식을 사서 원곡과 수익을 증대시켰다. 그러나 이렇게 늑징(勒徵)되고 백징된 환곡과 모곡은 대부분 개인의 사복을 채우는 데로 흘러 거의 국가에 보탬이 되지 못하였다.
    철종 13년의 실태를 보면, 허류(虛留)가 실류(實留)보다도 많은 실상이었다. 그리하여 환자의 취모 보용을 철폐한 삼정이정청(三政釐整廳)에서는 전국의 실류를 모두 돈으로 바꾸어 150만 섬의 항류곡(恒留穀)을 만들어 흉년에 대비하게 하되, 2년마다 개색하고 모곡의 부가도 없게 하였다. 그리고 1868년(고종 5)부터는 각 면별로 사창(社倉)을 설치하고 자치적으로 운영하게 해 환정의 폐해를 줄여나갔다.
    영역닫기영역열기 참고문헌
    • 탁지지(度支志)

    • 만기요람(萬機要覽)

    • 임술록(壬戌錄)

    • 증보문헌비고(增補文獻備考)

    • 『조선왕조(朝鮮王朝) 재정사(財政史) 연구(硏究)』(김옥근,일조각,1984)

    • 『한국(韓國) 사회경제사(社會經濟史) 연구(硏究)』(김삼수,박영사,1964)

    • 「조선후기(朝鮮後期) ‘역총(役摠)’의 운영과 양역변통(良役變通)」(정연식,서울대학교 박사학위논문,1993)

    • 「조선초기(朝鮮初期) 의회제(義會制) 연구(硏究)」(김훈식,서울대학교 박사학위논문,1993)

    • 「19세기 지방재정운영(地方財政運營)의 실태(實態)에 관한 연구(硏究)」(장동진,부산대학교 박사학위논문,1993)

    • 「19세기 환곡제(還穀制) 개혁의 추이」(송찬섭,서울대학교 박사학위논문,1992)

    • 「19세기 부세운영의 변화와 그 성격」(고동환,『1894년 농민전쟁연구』 Ⅰ,한국역사연구회,1991)

    • 「조선전기(朝鮮前期)의 국가재정(國家財政)과 수취제도(收取制度)」(이재룡,『 한국사학』 2,1991)

    • 「조선왕조(朝鮮王朝) 후기(後期)의 재정개혁(財政改革)과 환상문제(還上問題)」(정윤형,서울대학교 박사학위논문,1985)

    • 「환곡제(還穀制)의 이정(釐整)과 사창법(社倉法)」(김용섭,『동방학지』 34,1982)

    • 「조선후기(朝鮮後期)의 환곡제도(還穀制度)에 대하여」(박광성,『인천교육대학논문집』 7,1973)

    • 「홍경래난(洪景來亂)의 성격(性格)」(정석종,『한국사연구』 7,1972)

    • 「진주민란(晉州民亂)에 대하여」(김진봉,『백산학보』 8,1970)

    • 「대원군(大院君)의 세원확장책(稅源擴張策)의 일단(一端)」(한우근,『김재원박사회갑기념논총』,1969)

    • 「군역(軍役)의 변질(變質)과 납포제(納布制)의 실시(實施)」(이태진,『한국군제사-근세전기편-』,육군본부,1968)

    • 「이조시대(李朝時代) 환상취모보용고(還上取耗補用考)」(송찬식,『역사학보』 27,1965)

    • 「조선초기(朝鮮初期)의 의창제도(義倉制度)에 대하여」(박광성,『사총』7,1962)

    • 「임란이후(壬辰以後)의 양역(良役)과 균역법(均役法)의 성립(成立)」(차문섭,『사학연구』 10·11,1961)

    • 『李朝時代の財政』(善生永助,朝鮮總督府,1936)

    • 『社還米制度』(麻生武龜,朝鮮總督府,1933)

    영역닫기영역열기 주석
    주01
    實結
    주02
    경작하고 있는 땅
    주03
    재해를 입어 경작할 수 없게 된 땅
    주04
    현역복무를 면제하고 그 대신 保人에게서 받는 군포를 해당 군영에서 수취하는 것
    주05
    정원이내
    주06
    정원이외
    주07
    운영 및 실무 담당자
    주08
    鄕行의 직임
    주09
    鄕會 구성원의 명단
    주10
    軍役
    주11
    묵은 물품을 새 물품으로 바꾸는 것
    주12
    국가회계에 등록
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    개정 (2001년)
    한영국
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