지방행정제도 ()
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내용 요약
지방행정제도는 중앙정부가 지방을 다스리기 위해 마련한 제도이다. 지방행정제도의 정비 및 발전은 중앙권력의 강화와 더불어 이루어져 왔다. 삼국시대에 왕권 중심의 국가체제가 정비되면서 부족장 관할 하에 있던 지역들이 왕권 아래에 포섭되었다. 이러한 추세는 조선시대까지 더욱더 강화되어 도·군·현·촌 단위까지 조밀하게 정비되어 중앙정부의 관할로 편입되었다. 지방행정을 관리하기 위한 중앙정부의 조직도 확대·개편의 길을 걸어왔음은 물론이다. 민선자치시대가 열리면서 지방정부가 구성되었고 자율적이고 창의적인 지방행정제도의 발전은 가속화하고 있다.
목차
정의
중앙정부가 지방을 다스리기 위해 마련한 제도.
개설
중앙행정력의 성장과 지방제도의 형성, 발전은 서로 밀접한 관계를 가지고 있다. 다음에 우리나라 지방제도의 발전과정과 그 내용 · 성격 등을 고대 · 고려 · 조선 · 근대의 순으로 개관하고자 한다.
고대의 지방행정제도
우리나라 역사상 최초로 성립된 국가인 고조선(古朝鮮)의 지방제도가 어떠했는지는 그에 관한 기록이 없어 알 수가 없다. 다만 지방제도에 관한 최초의 기록은 부여(夫餘)에게서 보이고 있다.
부여
『삼국지』 위지 동이전 부여조에 의하면, 부여의 지배자계층에는 왕과 그 밑에 가축의 이름을 붙인 마가(馬加) · 우가(牛加) · 저가(猪加) · 구가(狗加)와 대사(大使) · 대사자(大使者) · 사자(使者) 등의 관직이 있고, 제가(諸加)는 따로 사출도(四出道)를 관할하였다. 그 관할 호수(戶數)는 수천호 또는 수백호 등 차이가 있었으며, 읍락(邑落)에는 호족(豪族)과 하호(下戶)가 있었는데, 하호는 모두 노예였다고 한다.
여기에서 부여의 지방행정구역이라 할 수 있는 사출도가 제가, 즉 여러 부족장의 관할 아래 있었다는 사실이 주목된다. 이것은 지방제도의 미숙성을 나타내주고 있다 할 것이다. 특히, 그 관할 호수가 수천호 · 수백호 등으로 차이가 있었다는 데에서 지방제도가 중앙 행정력에 의해 체계적으로 정비되지 못했음을 알 수 있다.
다시 말해 부여에서는 제가, 즉 여러 부족장이 제각기 그들의 지배 아래 있는 호족과 하호들을 다스리고 있었던 것이 아닌가 한다. 그렇다면 이러한 형태의 지방통치는 부여사회 외에 부족연맹체 사회 단계의 어느 사회에서도 행해졌을 것으로 생각된다. 이러한 면에서 부여의 사출도 관계기사는 우리에게 많은 시사를 주고 있다.
우리나라 고대사회에 고구려 · 백제 · 신라의 삼국이 성립되고, 왕권중심의 새로운 국가체제가 정비되어가는 과정에서 지방제도도 새로운 모습으로 발전해갔다.
고구려
고구려에서는 태조왕대(53∼146)에 국가체제면에서 커다란 변화가 일어났으며, 왕권이 크게 강화되었다. 이와 동시에 종래 부족중심의 사회질서가 붕괴되어갔다. 이와 같은 변화는 그 뒤 고구려 사회의 발전과 함께 더욱 가속화되었다.
특히, 지방제도의 정비와 관련해 고국천왕대(179∼196)의 조처가 주목된다. 즉, 이른바 부족연맹체 단계의 작은 국가로서 그 자체 부족적인 전통을 지녀온 5족(族)이 방향을 표시하는 동 · 서 · 남 · 북 · 내(內)의 5부(部)로 개편된 사실이다. 족제적(族制的)인 성격이 강한 5족을 행정구획으로서의 성격이 강한 5부로 개편한 것은 중앙집권적인 체제정비와 불가분의 관계가 있었다.
이처럼 왕권중심의 새로운 국가체제 성장에 따라 중앙 귀족들의 근거지인 왕경(王京)뿐만 아니라 부족세력의 근거지인 지방에까지 행정적인 구획이 설정되기에 이르렀다. 물론, 이와 같은 개편과정에서 종래의 족제적인 전통이 남아 있었던 것은 사실이지만, 당시 이것은 여간 큰 변화가 아닐 수 없었다.
고구려에서는 기내(畿內)의 5부뿐만 아니라, 전국을 역시 5부로 나누었다. 부(部) 밑에 여러 성(城)이 딸려 있었다. 그리고 이 성들이 지방통치의 중심이 되었다. 각 부의 장관은 욕살(褥薩)이라 했으며, 그 아래 단위의 성주는 처려근지(處閭近之) 또는 도사(道使)라고 하였다.
성주들은 모두 각자 자기 관할지역내의 행정과 군사 전반에 관한 사무 일체를 맡아보았는데, 삼국의 시대상황이 지방제도면에 있어 군사적인 성격을 강하게 만들었다. 이 점은 삼국 공통이었다. 한편, 고구려에서는 평양천도 뒤에 수도 이외에 옛 수도인 국내성(國內城)과 한성(漢城)의 두 별도(別都)를 두어 삼경제(三京制)를 마련하였다.
백제
백제의 경우, 한성을 수도로 정하고 있던 시기의 지방제도가 어떠했는지 현재로서는 알 수가 없다. 그러나 웅진(熊津: 지금의 공주) 천도 뒤에는 22담로(擔魯) 제도가 확정된 것이 분명하다.
『양서(梁書)』 백제조에 의하면, 담로의 장관으로 왕자 · 왕족을 봉했다고 한다. 그러나 실제로는 신흥귀족 중에서 지방의 왕이나 후(侯)로 분봉(分封)된 사례가 있는 것으로 보아 중앙 왕족 이외에 신흥귀족들도 담로의 장관으로 봉해진 것으로 추측되고 있다.
따라서, 이 제도는 왕족 및 신흥귀족을 각 지방의 왕 · 후로 분봉함으로써 지방세력에 대한 통제를 강화하려고 한 것으로 이해되고 있다. 그리고 이 제도는 일종의 봉건제적인 지방통치의 성격을 지니고 있었다.
그러나 백제의 지방제도는 사비(泗沘: 지금의 부여) 천도 뒤에 큰 변화를 보였다. 즉, 22부(部)의 중앙관서와 함께 5부 · 5방(方)의 지방제도가 새로이 마련된 것으로 생각된다. 수도의 오부제(五部制)는 도내(都內)를 5부로 구분하고, 각 부마다 5백명의 군대를 두었다.
그리고 지방의 오방제(五方制)는 전국을 5방으로 나누고, 각 방의 장관으로 방령(方領) 1인을 두었는데, 2품관인 달솔(達率)로 임명하였다.
각 방령은 1,200인 이하 7백인 이상의 군대를 통솔하였다. 또, 각 방 밑에는 10개군 또는 6, 7개군이 딸려 있었다. 군에는 군장(郡將) 3인을 두되, 4품관인 덕솔(德率)로 임명하였다. 요컨대, 사비시대의 지방제도는 웅진시대와는 달리 중앙집권적인 성격이 강하였다.
신라
신라의 지방제도는 고구려 · 백제에 비해 형성시기가 늦었다. 『삼국사기』 신라본기에 의하면, 신라의 주군제도(州郡制度)는 505년(지증왕 6)에 처음으로 제정되었다.
이것은 이 때 본격적인 지방제도가 시작되었음을 나타내고 있다. 그러나 신라의 지방제도는 영토의 비약적인 확장에 따라 점진적으로 확립되어간 것으로 생각된다. 이 점에서 법흥왕 · 진흥왕대가 주목된다.
신라시대에 있어 주(州)는 지방의 행정 · 군사의 거점으로서 매우 중요시되었다. 최초로 실직주(悉直주: 지금의 삼척)가 설치된 때가 바로 지증왕 6년이었다. 그 뒤 525년(법흥왕 12)에 사벌주(沙伐州: 지금의 상주)가 다시 설치되었다. 뒤이어 진흥왕이 낙동강과 한강 유역을 장악하자 다시 여러 개의 주를 신설하게 되었다.
신라의 주는 군사작전상의 필요에 따라 주치(州治)를 옮긴 것이 특색이었다. 삼국통일 이후 685년(신문왕 5)에 구주(九州)로 정비될 때까지의 주치의 변동상황을 도표화하면 〈표 1〉과 같다. 위에서 살펴본 바와 같이, 삼국의 지방제도는 모두 군사적인 성격이 강했으며, 성(城)을 중심으로 짜여져 있었다.
| 州의 명칭 | 설치연대 | 설치 당시의 州治 | 州治의 변동 | 685년의 州治 |
|---|---|---|---|---|
| 悉直州 | 智證王 6(505) | 三陟 | 悉直→何琵羅(521？)···何琵羅(658) | 江陵 |
| 沙伐州(上州) | 法興王 12(525) | 尙州 | 沙伐→甘文(557)→善(614) | 善山 |
| 新州 | 眞興王 14(553) | 廣州 | 漢山→北漢山(557)→南川(508)→北漢山(604) | 廣走 |
| 比斯伐州(下州) | 眞興王 16(555) | 昌寧 | 比斯伐→大耶(565)→ 居烈(665？) 歃良(665) 押督(642)→大耶(661) | 居昌 梁山 |
| 比列忽州 | 眞興王 17(556) | 安邊 | 比列忽→達忽(568)→牛首(637)→比列忽(668)→牛首(673) | 春川 |
| 〈표 1〉 新羅의 州와 州治의 變動 | ||||
한편, 삼국은 모두 이러한 지방행정 조직과는 별도로 소경(小京)을 설치하고 있었다. 고구려는 앞에서 본 바와 같이 삼경제를 운영하고 있었고, 백제도 사비시대 이후에는 옛 수도인 웅진과 익산(益山)을 별도(別都)로 경영한 흔적이 있어 고구려처럼 삼경제를 채택하지 않았을까 추측되고 있다.
신라는 514년(지증왕 15)에 아시촌(阿尸村)에 소경을 설치한 이래 557년(진흥왕 18)에는 국원(國原: 지금의 충주), 639년(선덕여왕 8)에는 하슬라(何瑟羅: 지금의 강릉)에 각각 소경을 설치하고 그 장관인 사신(仕臣, 또는 仕大等)을 중앙에서 파견하였다.
주와 군이 군정적 거점으로서의 성격이 강했던 데 비해 소경은 지방의 정치적 · 문화적 중심지로서의 성격이 강하였다. 한편 주군(主郡)을 견제 감시하는 기능도 가지고 있었던 것으로 추측되고 있다.
통일신라
신라가 삼국을 통일한 뒤 확대된 영토를 다스리기 위해 지방행정구획을 다시 편성하였다. 신문왕 때에 완성되는 구주 · 오소경(五小京)의 제도가 그것이다. 그 내용을 도표화하면 〈표 2〉, 〈표 3〉과 같다.
| 州名 | 州治 (現地名) | 郡數 | 縣數 | |||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 原名 | 景德王時 改稱名 | 三國史記 地理志 | 三國史記 景德王 16年條 | 三國史記 地理志 | 三國史記 景德王 16年條 | |
| 沙伐州 | 尙州 | 尙州 | 10 | 10 | 31 | 30 |
| 歃良州 | 良州 | 梁山 | 12 | 12 | 40 | 34 |
| 菁州 | 康州 | 晉州 | 11 | 11 | 30 | 27 |
| 漢山州 | 漢州 | 廣州 | 28 | 27 | 49 | 46 |
| 首若州 | 朔州 | 春川 | 12 | 11 | 26 | 27 |
| 河西州 | 溟州 | 江陵 | 9 | 9 | 26 | 25 |
| 熊川州 | 熊州 | 公州 | 13 | 13 | 29 | 29 |
| 完山州 | 全州 | 全州 | 10 | 10 | 31 | 31 |
| 武珍州 | 武州 | 光州 | 15 | 14 | 43 | 44 |
| 계 | 120 | 117 | 305 | 293 | ||
| 〈표 2〉 統一新羅時代 九州와 郡縣數 | ||||||
| 小京名 | 現地名 | 設置年代 |
|---|---|---|
| 中原小京 | 忠州 | 眞興王 18(557) |
| 北原小京 | 原州 | 文武王 18(678) |
| 金官小京 | 金海 | 文武王 20(680) |
| 西原小京 | 淸州 | 神文王 5(685) |
| 南原小京 | 南原 | 神文王 5(685) |
| 〈표 3〉 新羅의 五小京 | ||
통일신라시대의 지방제도상, 먼저 9주제는 지방통치의 기본이 된 것으로서 주 밑에 군(郡), 군 밑에 현(縣)이 각각 딸려 있었다. 지방행정조직에 있어 주의 비중은 매우 컸다.
주의 장관은 처음에 군주(軍主)라 하다가 태종무열왕 때에 도독이라 고쳐 불렀으며, 신문왕 때에는 총관(摠管)이라 일컬었다. 주의 장관으로는 진골(眞骨)만이 임명된 것으로 보아 주가 정치적으로 중요한 의미를 지니고 있었음을 알 수 있다.
군에는 장관으로 태수(太守)가 임명되었으며, 현에는 그 격에 따라 소수(少守) 또는 현령(縣令)이 임명되었다. 현까지의 외관은 모두 중앙으로부터 임명, 파견되었다. 주 · 군 · 현 밑에는 일반적으로 촌(村)이라는 작은 행정구역이 설정되어 있었다. 행정적으로 설정된 이른바 행정촌(行政村)은 몇 개의 자연촌(自然村)으로 구성되어 있었으며, 촌주(村主)의 관할 아래 있었다.
촌주는 그 지방의 토착세력가 중에서 임명되었는데, 중앙으로부터 지방관이 파견된 지방행정기관의 통제를 받았다. 이 밖에 지방의 말단행정보좌직인 주 · 군 · 현의 이(吏)도 촌주와 같이 그 지방의 토착세력 중에서 임명되었다.
이와 같은 촌주나 주 · 군 · 현의 이(吏)들을 중앙정부에서 통제하기 위해 상수리제도(上守吏制度)를 마련하고 있었다. 이 제도는 외주(外州)의 이(吏) 한 사람을 상경시켜 왕경(王京)의 여러 관부를 지키게 하는 제도였다. 또, 주 · 군 · 현 밑에는 향(鄕) · 부곡(部曲) 등이 있었다. 신라의 향 · 부곡민은 촌민과는 달리 천민이었던 것으로 생각되고 있다.
발해
발해의 지방제도는 전국을 5경(京) · 15부(府) · 62주(주)로 구분하고 있었다. 5경은 상경(上京, 龍泉府) · 중경(中京, 顯德府) · 동경(東京, 龍原府) · 남경(南京, 南海府) · 서경(西京, 鴨綠府) 등 이었다.
5경은 발해의 왕족 및 고구려 계통의 지배적 귀족들의 필요에 의해 설치된 것으로 생각되고 있다. 15부는 지방행정에서 중심적인 위치를 차지하고 있었다.
특징은 우선 그것이 일정한 종족(種族)의 거주지를 단위로 하고 있었다는 점이다. 다음으로 15부는 5경과도 밀접한 관계를 맺고 있었다. 행정계통상 15부가 근간이 되고 그 중에서 특히 중요한 곳을 5경으로 설정한 것이 아닌가 한다. 또한, 15부 중의 몇몇은 외국과 통하는 교통로로서의 구실을 맡고 있었다.
끝으로 15부는 아래 62주를 통할하고 있었다. 따라서, 62주의 장관인 자사(刺使), 아래 현의 장관인 현승(縣丞) 등은 모두 15부 장관인 도독의 지휘를 받고 있었다.
고려의 지방행정제도
후삼국의 하나로 출발한 고려는 후삼국시대의 혼란과 지방 호족세력의 난립, 그리고 중앙행정력의 미성장 등으로 체계적인 지방제도를 갖출 겨를이 없었다. 고려의 지방제도 정비와 관련해 주목되는 것은 제6대 성종(981∼997)과 제8대 현종(1009∼1031)이 취한 일련의 조치이다.
태조대의 지방제도
이에 앞서 태조 때에도 지방에 대한 여러 가지 시책이 있었다. 평양 즉, 서경에 대한 적극적 경영과 아울러 군사적 필요에 의한 조처가 취해졌다. 즉, 군사적 요지에 진(鎭)들을 두었으며, 930년(태조 13)에는 천안도독부(天安都督府)를 설치하였다.
후삼국 통일 직후 후백제의 수도였던 완산(完山: 지금의 전주)에 안남도호부(安南都護府)를, 940년에는 신라의 고도인 경주(慶주)에 안동대도독부(安東大都督府)를 두었다.
이와 같은 군사적 거점에는 중앙군의 군사들을 배치했으며, 이들을 지휘하는 군정적(軍政的)인 외관이 파견되었을 것으로 보고 있다. 그리고 이러한 성격의 외관은 후대까지 존속되었다.
이 밖에 고려 국초에는 금유(今有) · 조장(租藏)이라고 하는 외읍사자(外邑使者)가 있었다. 이들의 임무가 무엇인지는 명확하지 않지만, 이들이 중앙에서 파견해 지방에 상주하는 외관이 아니었음은 분명하다. 전체적으로 보아, 국초의 지방경영은 주로 군사적 목적으로 행해졌으며, 체계적인 지방행정조직이 정비되지 못했음을 알 수 있다.
성종대의 정비
지방제도의 정비에 처음으로 착수한 것은 983년(성종 2) 2월이었다. 이 때 처음으로 전국에 12목(牧)을 설치하고, 금유 · 조장을 혁파하였다. 12목이 설치된 곳은 양주 · 광주 · 충주 · 청주 · 공주 · 진주 · 상주 · 전주 · 나주 · 승주 · 해주 · 황주였다. 12목의 설치를 계기로 고려의 지방제도가 본궤도에 오르게 되었다는 점에서 설치의의는 매우 크다.
12목 설치 당시에는 지방관만이 임지에 부임하고 가족의 동반은 허용되지 않았으나, 986년 8월에 12목에 대해 가족과 함께 부임하는 제도적 조처가 이루어졌다. 그 뒤 987년 8월에는 12목마다 경학박사(經學博士) · 의학박사(醫學博士) 각 1인씩을 보내어 지방교육을 맡게 하는 한편, 유교적 교양이나 의술이 있는 인재를 중앙에 천거하도록 하였다.
993년에는 양경(兩京)과 함께 12목에 상평창(常平倉)을 두어 물가조절의 기능을 맡아보게 하였다. 또한, 이 해 8월 주 · 부 · 군 · 현과 역로(驛路)에 공수시지(公須柴地)를 지급했는데, 이미 983년 6월에 주 · 부 · 군 · 현과 관(館) · 역(驛)에 전지(田地)를 지급한 사실을 감안하면, 993년에는 지방 각 관아의 경비지출을 위한 공해전시(公廨田柴)의 법이 정비되었음을 알 수 있다. 이러한 사례를 통해 성종대에 지방제도의 정비작업이 꾸준히 진행되어, 지방행정의 기능이 크게 강화되었음을 볼 수 있다.
한편, 지방제도의 정비와 함께 중앙행정력이 각 지방에 직접 침투하게 되면서 각 지방의 호칭에 대한 개정작업이 이루어졌다. 즉, 992년 11월에는 주 · 부 · 군 · 현 및 관(關) · 역 · 강(江) · 포(浦)의 호칭을 고쳤다.
995년에는 지방제도에 관한 중요한 조처가 취해졌다. 10도제(道制)의 실시와 절도사체제(節度使體制)로의 개편이 그것이다. 먼저 10도제는 당나라의 10도제를 본받아 제정했던 것 같다. 당나라의 10도제는 당나라 태종(太宗)이 원년에 산천의 형편에 따라 천하를 10도로 나누었다고 한다. 고려의 10도도 그 도명으로 보아, 지리적인 조건을 고려해 제정한 것으로 생각된다.
고려 10도의 명칭은 관내(關內) · 중원(中原) · 하남(河南) · 강남(江南) · 영남(嶺南) · 영동(嶺東) · 산남(山南) · 해양(海陽) · 삭방(朔方) · 패서(浿西)였다. 10도제는 실시 이후 지속적으로, 그리고 효율적으로 운용된 것 같지는 않다. 그러나 10도제는 우리나라 지방제도상 도제를 수용하는 선구가 되었다는 점에서 주목된다.
다음으로 절도사체제로의 개편은 995년에 이미 앞서 983년에 설치했던 12목에 절도사를 두게 되었음을 말한다. 983년 이래 지방행정의 근간이 되어오던 12목을 12절도사로 개편한 것은 중요한 의미를 지니고 있다.
즉, 지방행정에 있어 군사적인 면이 크게 강조되었다. 목을 파하고 군(軍)을 두고 있는 데에서 그 사실을 엿볼 수 있다. 이를 도표화하면 〈표 4〉와 같다.
| 牧 | 節度使 | 牧 | 節度使 |
|---|---|---|---|
| 楊州牧 | 左神策軍 | 晉州牧 | 定海軍 |
| 海州牧 | 右神策軍 | 尙州牧 | 歸德郡 |
| 廣州牧 | 奉國軍 | 全州牧 | 順義軍 |
| 忠州牧 | 昌化郡 | 羅州牧 | 鎭海郡 |
| 淸州牧 | 全節軍 | 昇州牧 | 袞海軍 |
| 公州牧 | 安節軍 | 黃州牧 | 天德軍 |
| 〈표 4〉 12牧과 12節度使와의 관계 | |||
12절도사와 아울러 7도단련사(都團練使) · 11단련사 · 21방어사(防禦使) · 15자사(刺使) 등의 지방관제가 새로 설치되었다. 따라서, 995년의 지방관제개편의 근본목표가 당나라에서 안사(安史)의 난 이후에 편성한 것과 동일한 군사적인 절도사체제로의 지방관제였음을 알 수 있다.
이러한 체제개편은 군정적인 지방행정을 통해 지방의 호족세력을 통제함으로써 중앙집권을 이룩하고자 하는 데 그 목적이 있었을 것으로 추측되고 있다.
그러나 10년 뒤인 1005년(목종 8)의 지방관제 재정비과정에서 12절도사 · 4도호부와 동서북계방어진사(東西北界防禦鎭使) · 현령 · 진장(鎭將)만을 두고, 그 나머지 관찰사 · 도단련사 · 단련사 · 자사는 모두 혁파된 사실이 주목된다. 이것은 당시 그러한 외관이 설치된 지방행정단위까지 장악할 수 없었던 중앙행정력의 한계성을 나타내주는 것이 아닌가 생각된다.
현종대의 정비
고려의 지방제도는 제8대 현종대(1009∼1031)에 대대적인 정비작업이 있었다. 현종 초에 995년 이래의 12절도사를 혁파하고, 대신 5도호 · 75도안무사(道安撫使)를 설치하였다. 여기에서 75도 안무사는 7주(州) 안무사의 잘못으로 생각된다. 따라서, 12절도사 체제를 5도호 7주안무사 체제로 개편한 것이 아닌가 한다.
1018년(현종 9) 2월에는 다시 4도호 8목 체제로 개편하고, 56지주군사(知州郡事) · 28진장 · 20현령을 설치하였다. 이로써 고려의 지방제도는 4도호 8목을 중심으로 그 아래에 56개의 주 · 군, 28개의 진(鎭), 20개의 현으로 편성되었다. 이것은 중앙의 행정력이 1018년에 군 · 현급의 행정단위에까지 본격적으로 침투하게 되었음을 의미한다.
그러나 이와 동시에 유의할 것은 지방관이 파견되지 않은 속군 · 속현의 수는 훨씬 더 많았다는 사실이다. 『고려사』 지리지에 기재된 현은 모두 335개소인데, 이 중 지방관이 배치된 현, 즉 현령관(縣令官)은 30개소에 불과했고, 속현은 305개소나 되었다.
이러한 속군 · 속현에 대한 지방관의 설치는 오랜 기간에 걸쳐 점차적으로 행해졌다. 또, 조선시대에 비로소 감무(監務)가 설치되는 속군현(屬郡縣)의 수도 많았던 것이다.
고려의 정치체제상 큰 비중을 차지한 것은 유수관(留守官)이다. 유수관은 서경(西京: 지금의 평양) · 동경(東京: 지금의 경주) · 남경(南京: 지금의 양주)으로서, 이들은 수도인 개경(開京: 지금의 개성)과 더불어 중앙정치제도상 큰 몫을 차지하였고, 4도호부 8목과 함께 지방통치의 근간을 이루고 있었다.
이와 아울러 생각해 볼 것은 이른바 오도양계(五道兩界)에 관한 문제이다. 고려에서는 남쪽의 일반 행정지역과 북쪽의 군정지역의 둘로 크게 나누어져 있었다. 오도양계 중 오도가 전자에, 그리고 양계가 후자에 해당된다. 양계 지방은 국방상의 중요성 때문에 고려 초기부터 병마사를 장관으로 하는 군정적 체제가 형성, 운영되었다.
그러나 오도제의 성립시기에 대해 고려 중기설, 혹은 고려 후기설 등으로 아직 정설이 없다. 그렇지만 분명한 것은 종래 통설로 되어왔던 현종조설, 혹은 고려 초기설은 잘못되었다는 사실이다.
또한, 각 도에 파견되었던 안찰사가 종래의 통설처럼 도의 행정책임자였는가, 아니면 주로 감찰의 기능을 띠고 파견된 외직이었는가의 문제도 앞으로 더 연구되어야 할 과제인 것 같다. 다만, 고려의 안찰사제가 뒤에 조선시대 관찰사제 성립의 선구가 되었다는 점에는 이론의 여지가 없다.
한편, 고려 말기의 지방제도 개혁에서 주목해야 할 것은 새로이 도관찰출척사(都觀察黜陟使)가 5도뿐만 아니라 양계 및 경기지방에도 파견되었다는 사실이다. 이로써, 고려의 전국 각 도는 다같이 도관찰출척사의 통제 아래 들어가게 되었고, 전국이 단일적인 행정조직으로 편성되게 된 것이다. 이것은 고려시대 지방제도의 발전을 의미하는 것으로서, 조선시대의 팔도제(八道制)는 이를 기반으로 성립된 것이라 생각된다.
고려의 지방토착세력들은 지방통치상, 매우 큰 비중을 가지고 있었다. 지방관 설치 이전에 이들은 그 관할지역에 독자적인 행정조직을 갖추어 직접 지배하고 있었다. 그 뒤 성종대의 지방제도 정비와 함께 점차 변화가 일어나기 시작하였다. 12목이 설치되던 983년의 지방 이직(吏職)에 대한 개편을 기점으로 하여 지방세력에 대한 중앙의 통제책이 계속 추진되었다.
987년 9월에는 이직 개정이 현 아래의 단위에까지 미치고 있었다. 즉, 제촌(諸村)의 대감(大監) · 제감(弟監)을 고쳐 촌장(村長) · 촌정(村正)으로 삼았다. 또한, 995년의 12절도사 체제로의 개편도 그것이 지방세력 통제책의 일환이었다. 그 뒤 1018년의 대대적인 지방제도 정비와 아울러 지방세력에 대한 구체적인 통제책이 단행되었다.
현종 이후 지방세력에 대한 통제책은 더욱 보강되어 제11대 문종대(1046∼1083)에는 지방세력→향리(鄕吏)의 정치적 · 사회적 지위에 대해 법적 제약이 따르게 되었다.
요컨대, 성종 · 현종 · 문종대의 여러 시책을 통해 지방세력은 지방에 있어서 중앙행정력의 보조자로서의 지위로 떨어지게 되었고, 제도적으로는 지방세력이 향직(鄕職)으로 편제되어 중앙행정력의 통제를 받게 되었다.
그러나 그러한 제도상의 통제책에도 불구하고 지방세력이 지방에 미치는 영향력이 실제로는 상당히 강대하였다. 이미 고려시대에는 지방관이 파견되지 않은 속군현이 훨씬 더 많았음을 지적한 바 있다.
이 속군현들은 전국 각처, 특히 많은 사람들이 살고 있는 남도지방에 광범위하게 존재하고 있었다. 이 속군현 모두가 지방세력의 직접지배 아래 있었던 것으로 보인다.
이 문제와 아울러 생각할 것은 향 · 부곡이라는 특수행정구획이다. 향 · 부곡들은 신라시대 이래 고려시대에도 전국 각처에 널리 존속하고 있었다. 향 · 부곡들은 지방관이 파견되지 않았다.
따라서, 이들에 대한 직접지배세력도 중앙행정력이 아닌 지방세력이었다. 이러한 점에서 본다면, 비록 지방세력이 중앙통제를 받았다 할지라도 지방행정에 있어서 지방세력의 중요성은 여전히 큰 것이었다.
지방세력에 대한 중앙통제의 또 다른 시책인 사심관제도(事審官制度)나 기인제도(其人制度)가 국초부터 말기까지 존속했던 사실은 고려사회에 미치고 있던 지방세력의 커다란 영향력을 단적으로 입증해주고 있다. 요컨대, 고려는 지방제도 성립과정에서부터 지방세력을 어떻게 효과적으로 포섭 · 통제하고, 또 이들을 지방행정에 어떻게 활용하느냐 하는 것이 큰 과제의 하나였다.
조선의 지방행정제도
조선의 지방제도는 다른 제도와 마찬가지로 고려의 지방제도를 이어받아 발전시켜 나가는 방향으로 정비되어 갔다. 먼저 명실공히 지방행정의 최고단위로서 자리잡게 되는 도의 정비과정을 보면, 제3대 태종 말년에 종래의 동북면(東北面) · 서북면(西北面)을 각각 함길도(咸吉道) · 평안도(平安道)로 개편해, 일원적인 팔도체제(八道體制)를 갖추게 되었다.
즉, 전국을 경기 · 충청 · 전라 · 경상 · 강원 · 황해 · 함경(咸鏡, 永安) · 평안의 8도로 구획하고, 장관으로 각각 관찰사(종2품)를 두게 되었다. 그리고 도 밑에 부 · 대도호부 · 목 · 도호부 · 군 · 현의 행정구획을 설치하고, 장관으로 부윤(府尹, 종2품) · 대도호부사(정3품) · 목사(牧使, 정3품) · 부사(종3품) · 군수(郡守, 종4품) · 현령(縣令, 종5품) 또는 현감(縣監, 종6품) 등의 수령을 파견하였다.
이들 수령의 품계는 종2품에서 종6품에 이르기까지 차이가 있었으나, 제도상 평시에는 모두 병렬적으로 다같이 도 장관인 관찰사의 관할 아래 있었다. 다만 이들 수령이 진관체제에 의해 전시(戰時)에 대비해 겸대(兼帶)하는 군사직으로써 위아래의 계통이 서 있었을 뿐이었다.
한편, 당시의 수도였던 한성부(漢城府)와 옛 수도였던 개성부(開城府)는 중앙에서 직할하는 경관직(京官職)으로 삼아 제도상으로 지방관제와 구별하였다. 그리고 후기에는 왕실 호위의 필요상, 광주(廣주) · 강화(江華) · 수원(水原)도 이에 준해 경관직으로 편제하였다.
중앙에서 지방관을 파견하는 지방행정단위는 현까지였고, 그 아래로는 지방의 자치적 조직으로 면(面) 혹은 방(坊) · 사(社), 그 밑에 이(里) · 촌(村) · 동(洞) 등이 있었다.
한편, 고려말까지 존속했던 향 · 부곡 등의 특수행정구역이 1413년(태종 13)의 지방제도 개편으로 제도상 소멸되었다. 이것은 한국사회의 발전이라는 측면에서 매우 주목할만한 사실이다.
도의 장관인 관찰사(감사)는 품계 · 임기 · 권한 등으로 보아, 명실상부한 도의 최고 행정책임자였다. 관찰사는 종2품관, 임기는 1년간(뒤에 2년간)으로서 임기 동안 한 도의 행정 · 사법 · 군사관계 업무를 통할하고, 도내 수령을 감독하는 권한을 가지고 있었다.
관찰사는 처음에 도내의 민정(民政)과 군정(軍政) 중 민정만을 맡아보았으나 태종 이후 병마절도사를 감독하게 되고, 이어서 병사(兵使) · 수사(水使)를 겸하게 되었다. 또, 감영(監營)이 있는 곳의 부윤(府尹)이나 목사(牧使)를 겸하는 경우가 많게 되면서 권한이 더욱 커져갔다.
관찰사의 지방행정 보좌관으로는 경력(經歷) · 도사(都事) · 판관(判官) 등이 있었으며, 이 밖에 기술직의 심약(審藥, 종9품) · 검률(檢律, 종9품) 등이 있었다.
수령 중 가장 품계가 높은 것은 종2품의 부윤으로서 관찰사와 격이 같았으며, 관찰사가 이를 겸하기도 하였다. 부윤을 둔 곳은 평양 · 경주 · 함흥 · 의주 · 광주 등이었다. 대도호부사는 안동 · 강릉 · 영변 · 창원 · 영흥 등에 두었다.
목사는 대개 행정구획의 명칭이 주(州)로 되어 있는 곳 약 20군데에 두었다. 목사는 원래는 정3품직이지만, 보다 높은 품계를 가진 사람이 임명되는 경우도 있어 정2품일 경우에는 영목사(領牧使), 종2품일 경우에는 판목사(判牧使)라고 하였다.
도호부사는 흔히 부사로 약칭되던 수령으로서, 전국의 약 80군데에 두었다. 군수도 약 80군데에 두었다. 현령은 큰 현의 수령으로서 약 30군데, 현감은 작은 현의 수령으로서 약 140군데에 두었다.
각급 수령의 임명에 있어 일반적으로 수령도 해당 품계에 있는 사람만이 임명되지는 않았다. 따라서, 품계가 높고 직이 낮으면 행(行)이라 칭하고, 품계가 낮고 직이 높으면 수(守)라고 칭하던 행수법(行守法)이 많이 적용되었다. 지방관의 임기는 법적으로 규정되어 있었다. 관찰사는 1년간(뒤에는 2년간), 수령은 5년간(뒤에는 3년간)을 원칙으로 하였다.
관찰사와 수령은 중앙관제를 본떠 이(吏) · 호(戶) · 예(禮) · 병(兵) · 형(刑) · 공(工)의 6방(房)으로 나누고, 사무는 토착의 이속(吏屬)들로 하여금 맡게 하였다. 6방 중에도 이방 · 호방 · 형방이 중심이 되어 그 수리(首吏)를 3공형(三公兄)이라고도 하였다.
특히, 호방의 수석인 호장(戶長)은 수령이 없을 때에는 그 직무를 대행하기도 하였다. 이 이속을 아전(衙前)이라고 하였다. 이 아전들은 지방 말단의 행정실무를 담당하면서 여러 가지 부정을 자행하기도 했는데, 이러한 부정은 국가에서 그들에게 보수를 지급해주지 않은 데에도 그 원인이 있었다. 한편, 위에서 말한 이속 이외에 군관(軍官) · 포교(捕校) 등 경찰관계업무에 종사하던 이속들도 있었다.
한편, 수령의 지방행정을 보좌하는 기관으로 향소(鄕所)가 있었다. 향소의 향임(鄕任)에는 지방의 토착 유력자인 향반(鄕班)이 임용되었다. 향임은 중앙정부에 소속된 관리가 아니라, 지방 유지로서의 지식과 영향력을 바탕으로 하여 지방행정에 도움을 주는 기능을 담당하였다.
향소는 조선 초기에 한때 수령과 대립해 중앙집권에 역행하는 경향이 있어 폐지된 적도 있었다. 그러나 1489년(성종 20)에는 이를 개혁해 좌수(座首) · 별감(別監) 등의 임원을 두게 하여 그 체제를 정비하였다.
향소는 수령에 다음가는 관아라 하여 이아(貳衙)라고도 하였다. 임원을 향임, 혹은 감관(監官) · 향정(鄕正)이라 했는데, 주 · 부에는 4, 5인, 군에는3인, 현에는 2인을 두는 것이 통례였다.
지방의 사인(士人) 신분층 중에서 나이 많고 덕망 높은 사람을 좌수로, 그 다음 사람을 별감으로 선거해 수령이 임명하도록 되어 있었다. 그 임기는 대개 2년인데, 수령이 바뀌면 다시 선출할 수도 있었다. 향임도 6방을 나누어 맡았다. 좌수가 이방과 병방을, 좌별감이 호방과 예방을, 우별감이 형방과 공방을 맡는 것이 통례였다.
향소의 제도가 가장 발달하고 또 권위를 가지고 있었던 곳은 영남지방이었다. 그 중에서도 특히 안동이 유명하였다. 이곳에서만은 중앙의 고관을 역임한 사람도 향임을 맡았다고 한다.
향소와 아울러 주목되는 것으로, 경재소(京在所) 혹은 경소(京所)라는 기관이 있었다. 지방의 연고자가 서울에 있으면서 서울과 지방간의 연락을 꾀하는 동시에 향소와 함께 수령을 견제하기도 하였다. 임원으로는 당상(堂上) · 별감 등이 있었다.
위에서 말한 향소와 경재소가 양반 신분층을 중심으로 운영된 데 대해 향리 신분층이 운영하는 연락기관으로 서울에서 지방관청의 편의를 돕는 경저리(京邸吏), 혹은 경주인(京主人)이라는 것이 있었다. 또한, 각 지방관청과 감영을 연락하는 영저리(營邸吏), 혹은 영주인(營主人)도 있었다.
한편, 향소와 밀접한 관계를 맺고 지방의 자치적 기능을 담당한 것으로 향약(鄕約)이 있었다. 조선 중기 이후에 향소의 활동이 부진하자 이를 보강하기 위해 실시된 것이 향약이었다.
향약은 일찍이 중국 송대(宋代)부터 지방민을 교화하기 위해 제정, 실시하고 있었던 것이다. 우리나라에서 중국의 향약을 받아들여 실시한 것은 조광조(趙光祖)가 집권하고 있던 1517년(중종 12)부터였다. 이 때의 향약 주석(注釋)에 의하면, 임원인 도약정(都約正)은 유향소(留鄕所)의 좌수, 부약정(副約正)은 유향소의 별감이라는 데에서 향약과 향소와의 관계를 엿볼 수 있다.
그 뒤 향약의 성과는 지방에 따라 차이가 있었다. 1556년(명종 11) 이황(李滉)이 세운 「예안향약(禮安鄕約)」, 1571년(선조 4) 이이(李珥)가 세운 「서원향약(西原鄕約)」, 1577년에 역시 이이가 세운 「해주향약(海州鄕約)」 등을 거치면서 이들 명현들의 영향력에 힘입어 조선사회에 뿌리를 내리게 되었다. 향약은 향소와 밀접한 관계를 맺고 있었으나, 향소처럼 행정적인 성격의 기구는 아니었다.
그리고 구성이나 규칙 등도 각 지방의 향약마다 달랐다. 그러나 선행(善行)이 있는 사람은 지방관을 거쳐 조정에까지 알리게 하고, 악행(惡行)이 있는 사람은 처벌하게 하는 등 상당한 힘을 가지고 있었다.
향약은 주현(주縣)을 단위로 하는 것이 원칙이었다. 그러나 지방에 따라 소규모의 향약으로 적용의 지역적 범위를 좁혀서 동약(洞約) · 동계(洞契) 등이 실시된 곳도 많았다.
주현의 밑에 있었던 면 · 사 · 방의 장(長)은 풍헌(風憲) · 약정(約正) · 집강(執綱) · 면임(面任) · 방수(坊首) · 방장(坊長) · 사장(社長) · 검독(檢督) · 도평(都平) · 이정장(里正長) · 관령(管領) 등 그 명칭이 많았고, 또 그 아래의 동 · 이 · 촌의 장도 존위(尊位) · 약수(約首) · 동수(洞首) · 동장(洞長) · 이정(里正) · 두민(頭民) · 좌상(座上) · 영좌(領座) · 통수(統首) 등 호칭이 여러 가지였다.
이들이 하던 일은 주현의 행정명령을 백성들에게 알리고, 특히 조세의 납부를 지휘하는 등 지방관청의 심부름이 주였다. 중앙에서 파견하는 지방관은 주현까지여서, 면 이하는 지방자치적인 성격을 갖추고 있었다. 그런데 이들은 향소의 좌수 · 별감의 천거에 의해 수령이 임명하는 것으로 되어 있어서, 행정 계통상으로는 수령보다는 향소 또는 향약의 관할 아래 있었다고 할 수 있다.
그리고 이들은 처음에는 호칭에도 나타나 있듯이, 지역의 덕망 있는 사람이 추대되어 백성들을 교화하면서 자치(自治)하는 것이 주된 목적이었다. 뒤에는 지방관청의 심부름꾼에 지나지 않아 이를 회피함으로써 점차 그 질이 떨어지게 되었다.
한편, 서울인 한성부는 성안을 동 · 서 · 남 · 북 · 중(中)의 5부로 나누고, 그 밑에 방을 두었는데 처음에는 52방, 뒤에는 49방으로 바뀌었다. 지방의 이(里), 서울의 방 아래에는 오가작통(五家作統)의 조직이 있었다. 5호(戶)를 1통(統)으로 하고 통주(統主)를 두었다. 지방은 5통을 이로 하고, 몇 개의 이로써 면을 만들었다.
지방의 각 면에는 권농관(勸農官)을, 서울의 각 방에는 관령(管領)을 각각 두었다. 그 설치 목적은 주로 호구(戶口)를 파악하고, 또한 이웃끼리 서로 돕는 자치적인 조직을 갖추자는 데 있었다.
이제 조선시대 지방제도의 특성을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 우리나라 역사상 처음으로 이때에 군현제도가 철저하게 실시되었음에 주목된다. 조선 초기에 고려시대 이래 중앙의 직접 지배권 밖에 있던 속군현이나 향 · 부곡 등을 모두 중앙의 직접지배를 받는 군현으로 개편함으로써 제도상 완전히 중앙집권적인 체제를 갖추게 되었던 것이다. 이와 아울러 고려시대의 다원적이던 지방통치조직을 팔도관찰사제(八道觀察使制)로 일원화한 것도 중앙집권적 체제정비와 관련이 있었던 것이다.
둘째, 조선시대의 주 · 부 · 군 · 현 등 지방행정구획의 차등은 취락의 대소, 인구의 다과, 전결(田結)의 광협 등에 따라 정해지는 것이 통례였으나, 상벌적(賞罰的)인 성격의 명호변경도 없지 않았다.
가령 어떤 지방에서 역적이 나오거나 반란이 일어났을 경우에는 그 해당 지방의 명호가 부에서 군으로, 군에서 현 등으로 격하되었고, 이와 반대로 왕비의 출신 고을 등은 그 읍호(邑號)가 승격되기도 하였다.
그러한 연유로 도명(道名)까지 바뀌는 일도 있었다. 이것은 읍호가 행정적 의미만을 가지고 있는 것이 아니라, 중앙권력에 의해서 정치적 조종을 받고 있었다는 사실을 말해주고 있는 것이다.
셋째, 관찰사 · 수령 등 모든 지방관에 대한 통제책이 마련되어 있었다. 처음에 관찰사의 임기를 1년간으로 제한한 것은 장기간의 재임으로 지방세력화하는 것을 미연에 막자는 데 목적이 있었다.
또한, 수령은 그의 본향(本鄕)이나 전장(田莊)을 가지고 있는 지방에는 부임할 수 없게 했고, 관찰사와 수령과의 사이에도 상피제(相避制)를 적용해 같은 도에 족친(族親)의 동시 부임은 법적으로 금하였다. 이같은 조처는 모두가 토착세력화를 막자는 것이었다.
넷째, 토착세력이라 할 수 있는 향리에 대해 견제책과 아울러 포상책이 마련되어 있었다. 가령 비행을 저지른 향리는 원악향리(元惡鄕吏)로서 가차없이 처벌함으로써 그들의 발호를 막은 반면, 향리로서 문무과나 생원진사시에 합격한 사람, 특별한 군공(軍功)을 세운 사람 등에게는 집안의 향역(鄕役)을 면제해주는 특혜를 베풀어주었다.
요컨대, 조선의 지방제도는 중앙집권적인 통치체제를 실현시키고자 하는 집권층의 의지가 강력하게 반영되어 있었다고 할 수 있다.
끝으로 조선의 지방제도는 시기에 따라 부분적으로 다소의 변경은 있었지만, 그 기본원칙은 말기까지 지켜지고 있었다.
근대 이후의 지방행정제도
1894년의 이른바 갑오개혁 때 지방제도에 대한 개혁 방침이 결정되었다. 그리하여 1895년 5월 26일에 대대적인 지방행정구역의 개혁이 단행되었다.
즉, 조선 초기 이래의 8도제를 폐지하고, 새로이 23부제(府制)를 공포하였다. 이와 함께 종래 부 · 대도호부 · 목 · 도호부 · 군 · 현 등으로 나누어져 있던 지방행정구역을 총 337개의 군으로 단일화하고, 이를 23부(府) 아래에 분속시켰다. 이때 실시된 23부와 그 관할 군의 수를 도표화하면 〈표 5〉와 같다.
| 府名 | 郡數 | 府名 | 郡數 | 府名 | 郡數 | 府名 | 郡數 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 漢城 | 11 | 南原 | 15 | 安東 | 17 | 義州 | 13 |
| 仁川 | 12 | 羅州 | 16 | 江陵 | 9 | 甲山 | 2 |
| 忠州 | 20 | 濟州 | 3 | 春川 | 13 | 江界 | 6 |
| 洪州 | 22 | 晉州 | 21 | 開城 | 13 | 咸興 | 11 |
| 公州 | 27 | 東萊 | 10 | 海州 | 16 | 鏡城 | 10 |
| 全州 | 20 | 大邱 | 22 | 平壤 | 22 | ||
| 〈표 5〉 23府와 관할 郡數 | |||||||
이와 같은 지방제도 개혁을 단행하게 된 배경을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 19세기 말의 한국 근대화과정에서 새로운 지방제도를 실시해야 한다는 것은 하나의 시대적 요청이었다. 조선사회에 오랫동안 존속되어오던 지방제도는 19세기 말의 새로운 한국 실정에는 적합하지 않았다.
즉, 종래의 지방제도는 봉건적 성격을 지니고 있었다. 관찰사와 수령은 관할지역내의 행정 · 군사 · 사법 등의 모든 권한을 국왕으로부터 위임받아 행사하였다.
일찍이 정약용(丁若鏞)이 그의 『목민심서』에서, 지방관의 직책이 옛날의 제후(諸侯)와 같다고 한 데에서 당시 지방제도의 성격을 잘 엿볼 수 있다. 1895년 지방제도 개혁의 중요한 목표의 하나가 바로 이러한 봉건적 성격의 지방제도를 개혁하자는 것이었다.
둘째, 종래의 지방제도는 부 · 대도호부 · 목 · 도호부 · 군 · 현 등으로 번잡하게 설정되어 있어 통일적이고 효율적인 지방행정을 꾀하기 어렵다는 점이 주목되었다. 정약용도 『경세유표(經世遺表)』에서, 부 · 목 · 군 · 현의 개정, 군현의 병합 등의 지방제도 개혁을 주장한 바 있었지만, 1895년 지방제도 개정의 국왕 조칙에서도 종래 지방제도의 그러한 제도적 결함이 지적되었다.
셋째, 지방행정의 실무를 맡고 있던 이서층(吏胥層)에 관한 문제의 해결이 요망되고 있었다. 종래의 지방제도에서는 지방 이서들은 일정한 정원이 없어서 불필요한 인원이 많이 늘어났으며, 또 이서들에 대해 국가에서 지급하는 보수가 전혀 없어 그로 인한 민폐가 극심하였다. 따라서, 이에 대한 제도적 시정도 필요하게 되었다.
넷째, 종래의 제도적 취지와는 관계없이 다시 지방행정은 극도로 문란하였다. 조선 초기에는 종래의 지방행정체제로서도 지방행정을 잘 운용해가고 있었다.
그러나 조선 후기에 이르러 지방행정상에도 많은 폐단이 야기되고 있었다. 요컨대, 종래의 지방제도가 가지고 있었던 제도 본래의 봉건성과 당시의 극도로 문란했던 지방행정의 실상이 새로운 근대적인 지방제도의 개혁을 추진하게 했던 것이다.
1895년에 새로이 공포, 실시된 지방제도의 내용은 다음과 같다. 각 부에는 칙임(勅任) 3등 이하 주임(奏任) 2등 이상의 관찰사 1인, 주임 4등 이하의 참서관(參書官) 1인, 판임(判任)의 주사(主事) 약간 명을 두고, 각 군에는 주임관인 군수 1인씩을 두게 되었다.
이와 아울러 종래의 지방행정은 모두 국왕 직속으로 되어 있었던 것과는 달리 관찰사는 내부대신(內部大臣)의 감독 아래 두고, 군수는 관찰사의 지휘 · 감독을 받게 하는 근대적인 행정체계를 갖추었다.
이와 동시에 지방관의 권한도 대폭 축소되었다. 군사권 · 조세징수권 · 재판권 등은 그에 관한 새로운 기구를 두고, 지방관의 권한에서 이들을 제외시키고자 하였다. 또한, 중앙정부에서는 지방 이서들에 대해서도 직접 행정력을 발휘해 각 군의 이서의 수를 정하는 한편, 보수지급규정도 새로 마련하였다.
그러나 23부제는 얼마 뒤에 곧 폐지되고, 광무개혁기(光武改革期)에는 13도제의 실시를 보게 되었다. 도명과 관할 군의 수를 도표화하면 〈표 6〉과 같다.
| 道名 | 首府 | 郡數 | 道名 | 首府 | 郡數 |
|---|---|---|---|---|---|
| 京畿道 | 水原 | 34 | 黃海道 | 海州 | 23 |
| 忠淸北道 | 忠州 | 17 | 平安南道 | 平壤 | 23 |
| 忠淸南道 | 公州 | 37 | 平安北道 | 定州 | 21 |
| 全羅北道 | 全州 | 26 | 江原道 | 春川 | 26 |
| 全羅南道 | 光州 | 32 | 咸鏡南道 | 咸興 | 14 |
| 慶尙北道 | 大邱 | 41 | 咸鏡北道 | 鏡城 | 9 |
| 慶尙南道 | 晉州 | 29 | |||
| 〈표 6〉 13道와 관할 郡數 | |||||
한편, 13도제에서는 지역의 중요성과 특수성을 고려해 8개의 부(府)와 1개의 목(牧)을 따로 두어, 모두 13도 · 8부 · 1목 · 332군으로 편성되었다.
13도제의 개편은 옛날 도제로 복귀하고 부와 목을 다시 두었다는 점에서 23부제와 차이가 있으나, 8도를 13도로 세분해 행정의 능률을 꾀하고, 군 단일화체계를 유지하고 있었던 점에서는 갑오개혁기의 개혁방향을 계승하고 있었다 할 수 있다.
그리고 내용에 있어서도 지방관원의 임용절차와 보수 규정, 면리(面里)의 운영 등에 있어서 23부제에 비해 달라진 것이 많았으나, 관찰사를 내부대신의 감독 아래 두게 하고, 지방관의 권한을 대폭 축소하는 등의 기본정신에는 차이가 없었다.
요컨대, 광무개혁기의 13도제는 옛날의 도제(道制)에 토대를 두되 그 운영 내용에 있어서는 봉건적 성격을 탈피하고, 근대적 성격의 중앙집권적 지방제도를 확립하고자 했던 것이다.
일제강점기의 지방행정제도
1910년 9월 30일 「조선총독부관제」가 제정 · 공포되어 지방제도도 동시에 개편되었다. 전국은 13도로 정해졌으며, 각 도에는 도장관(道長官) · 장관관방(長官官房) 및 내무 · 재무의 2부(部)를 두었고, 그 하부인 부(府)와 군(郡)에는 각각 부윤 · 군수를 두었다.
1913년 10월 30일 부제(府制)의 공포로 12부가 설치되었으며, 1914년 3월 1일에는 종래의 317군을 218군으로, 4,351면을 2,517면으로 통폐합하였다.
1917년 6월에는 면제가 공포되어 면에서는 교육사무를 제외한 관내의 모든 공공사무를 처리하도록 하였다. 1919년 8월 도장관이 도지사(道知事)로 개칭되었으며, 1920년 7월에는 면협의제가 도입되었다.
이 시기에 특기할만한 것은 1930년 12월 이른바 조선지방제도의 성격을 개정한 것인데, 종전의 자문기관을 의결기관으로 했다는 점이다.
한편, 1934년 4월 당시의 지방행정조직은 13도 · 14부 · 218군 · 2도(島: 제주 · 울릉) · 51읍 · 2,374면으로 각각 도지사 · 부윤 · 군수 · 도사(都司)가 행정을 담당하였다.
이 조직은 1945년 8월에 13도 · 16부 · 218군 · 2도 · 87읍 · 2,336면으로 되었다. 이 때 각 행정단위의 장(長)이 담당하고 있던 내무세(內務稅)의 사무에 대한 기능은 230개소의 세무서(稅務署)에 넘겨지고 도의 세무과, 부 · 군의 세무계는 폐지되었다.
미군정기의 지방행정제도
제2차 세계대전이 끝난 뒤 미군의 진주로 한반도의 북위 38°이남 지역이 미군의 점령 아래 놓이게 되었고, 1945년 9월 7일 미군정포고 제1호에 의해 2년 11개월간의 미군정기가 시작되었다. 이 때의 지방제도는 남한만을 8도로 구분하고 제주도와 서울특별시를 신설하는 등 개편이 이루어졌다.
1946년 3월 미군정청은 미군정법령 제74호로 종래의 지방과(地方課)를 지방행정처로 승격시켰으나 같은 해 4월 이를 폐지하고, 행정기능을 문교부 · 재무부 · 관재처에 이관시켰다.
1946년 7월에는 제주도를 전라남도에서 분리시켰으며, 그 해 9월 서울시를 경기도에서 분리시켰다. 10월에는 도를 개편해 각 도를 내무 · 농림 · 산업 · 공무 · 학무 · 노동 · 토목 · 보건후생의 8국(局)과 34과로 조직해 하나의 전형으로 삼았다. 12월에는 서울시를 1처 6국 31과로 조직했으며, 1948년 8월에 10국 2실 31과로 조직을 확장하였다.
이 시기에 특기할만한 사항은 1945년 9월 각 도의 노정과(勞政課)가 1946년에 노동국으로 승격했고, 지방행정에서 세무행정을 강화한 조직을 구성했다는 점이다. 한편, 1946년에 종전의 경성부(京城府)를 서울시로 개칭했고, 이를 다시 경기도 관할로부터 독립시켜 특별시로 승격시켰다는 점이다.
대한민국의 지방행정제도
1948년 7월 첫 「헌법」을 공포하고, 8월 15일 자유민주주의를 기본질서로 한 대한민국정부가 수립되어 이를 대내외에 선포하였다. 같은 해 11월에는 「지방행정기관 직제」를 제정, 공포하였다.
이 때 도의 행정조직은 도지사 밑에 6국, 즉 내무국 · 학무국 · 사회국 · 농림국 · 상공국 및 경찰국을 두었다. 다만 농림국과 상공국은 경기도 · 경상남도 · 경상북도 · 전라남도 등 4개의 큰 도에만 설치했고 나머지 도, 즉 강원도 · 충청북도 · 충청남도 · 전라북도에는 2국을 합친 산업국을 두었다. 제주도에는 2국, 즉 총무국과 경찰국만을 두었다.
1949년 12월 도의 행정조직의 변경은 법률사항으로 하지 않고 변경의 경직성을 덜기 위해 대통령령으로 할 수 있도록 하였다. 1950년 4월 「도의 행정기구에 관한 건」을 제정해 도의 기구를 크게 축소해 도지사 밑에 내무국 · 문교사회국 · 산업국 · 경찰국의 4국으로 감축관리를 실시하였다.
6 · 25전쟁이 발발하자, 도 내무국에 병무과를 신설하고, 산업국 농지과를 농지개량과와 지정과로 분과한 것은 시대적인 사정과 관련이 있는 것이었다.
1956년 5월 전체 시 · 도에서 수산과를 폐지하고, 농사교도과를 신설하였다. 1961년 10월 문교사회국을 교육국과 보건사회국으로 조직을 확대 강화했고, 1957년 5월에는 전체 도에 농사원(農事院)을 발족시켰으며, 그 편제는 서무 · 교도 · 기술보급 및 시험과로 하였다. 1961년 10월의 직제에 제주도는 도지사 · 총무국 · 산업개발국 · 농사원(교도 · 시험)만을 두었다.
한편, 지방행정조직의 존재방식은 1948년 11월 17일부터 1949년 8월 15일까지 9개월 한시법(限時法)이었던 「지방행정에 관한 임시조처법」에 의해 결정되었다. 1958년 12월 26일 「지방자치법」이 개정되었으며, 제116조에서 “도의 행정사무를 분장하기 위해 내무국 · 문교사회국 · 산업국과 경찰국을 둔다. 단, 필요한 때에는 대통령령으로 국을 감소하고, 국의 명칭과 분장사무를 변경할 수 있다.” 라고 규정하고 있더. 이 조항은 지방행정조직의 구조적 분화의 전형(典型)으로 전후의 한 이정표가 되었다.
1962년 8월 각 도에 기획조정관제도를 신설하였다. 1966년 6월 각 읍면에 부(副)읍 · 면장제를 신설, 실시했으며 동시에 총무계장제가 폐지되었다. 1979년 4월 7일 군청소재지인 48개 면과 인구 3만 이상의 5개 면, 합계 53개 면이 읍으로 승격되었다.
한편, 1963년 11월 「지방공무원교육원 직제」를 제정하고 서무과 · 교무과 · 학생과 · 교수부를 창설하였다. 1963년 12월 각 도에 부지사제를 신설했으며, 1965년 3월 부산 상공국(3과)과 경상북도 상공국(2과)을 신설하고, 강원도 · 충청북도 · 전라북도 · 경상남도에 잠업과를 신설했고, 1966년 2월 전라남도에 산업국 잠업과를 신설하였다.
1966년 12월 경기도와 충청남도에 산업국 잠업과가 신설된 것은 뜻있는 지방행정조직의 합리화라고 할 수 있다. 그리하여 생산하는 행정으로서 일선행정조직을 강화하고, 획일성을 지양했으며, 지역적 여건에 잘 적응할 수 있도록 조직체계를 발전시켰다. 지역경제의 활성화를 보강한 조직상의 의미를 다음과 같이 정리해 볼 수 있다.
① 1966년에 농산기구를 강화해 농무과를 농정과와 농산과로 분화시키고, 각 도의 관리과를 지역계획과로 개칭하였다.
② 1966년 5월 강원도 · 충청북도 · 제주도를 제외한 각 도의 농지개량과를 분화시켜 농지개량과와 개간간척과를 설치하였다.
③ 1967년 5월 전라남도와 경상남도 두 도에 산업국 수산과를 수산국으로 확대 신설(3과, 漁政과 · 생산과 · 시설과)하였다.
④ 1966년에서 1968년 12월까지 도시행정기구를 크게 보강한 것은 큰 의미가 있었다. 인구 10만 이상인 10개 시에 부시장제를 설치했고, 인구 15만 이상인 10개 시에 기획실을 설치했으며, 인구 10만 이상의 5개 시에 수도과를, 인구 15만 이상의 3개 시에 회계과를, 인구 20만 이상의 4개 시에는 도시계획과를, 대구시에는 구획정리과를, 전국 각 시에는 시민과를 각각 설치하였다.
한편, 1968년 3월 경기도에 한해 도시과를 신설한 바 있다. 또한, 1968년 12월 「부산시를 직할시에로의 직제 및 실 · 과직제 개정준칙」을 시달하고, 부산시도시계획국(계획과 · 구획정리과 · 건축과)을 신설했으며, 건설국이 관리과 · 토목과 및 주택과로 발전하였다. 1974년에는 도시화된 인구 3만 이상인 25개 읍의 행정기구를 보강해 ‘2과제’를 실시하였다.
1974년 8월 광주시 본청에 도시계획국이 신설되었고, 1974년 11월 순천시에 도시과가 설치되었다. 1975년 2월 대전시의 도시계획국장을 지방서기관 또는 지방토목기정(地方土木技正)으로 승격, 조정하였다. 1974년에는 대민행정의 쇄신을 위해 민원당직제와 이동민원처리제를 실시하고 조직의 강화를 실시한 것은 특기할만하다.
1981년 10월에 지방자치단체 집행기관의 권한행사를 보조하는 관리인 부지사 2인 중 1인을 감축했고, 부군수제는 폐지하였다. 이러한 결과 1983년에는 도 본청에 2원(공무원교육원 · 농촌진흥원), 1실(기획관리실), 8국(내무국 · 보건사회국 · 농림국 · 식산국 · 상공운수국 · 건설국 · 민방위국 · 경찰국), 4담당관과 25사업소가 직제로 확립되었다.
1983년 2월 지방행정구역의 조정을 실시하였다. 과대 읍의 시 승격 기반이 조성되었으나, 1983년 9월 시 승격의 요건을 인구 10만 명 이상으로 하여, 종전의 5만 명보다 강화했고, 재정자립도를 추가요건으로 하였다. 이보다 앞서 1982년에 읍 · 면 · 동의 행정력을 획기적으로 보강하였다. 즉, 군 업무의 읍 · 면 이양을 강력히 추진했으며, 시 · 도, 시 · 군 정원을 단계별로 읍 · 면 · 동에로 이관하였다.
한편, 1982년 정부는 지방청의 기구와 정원을 조정하였다. 즉, 지방청의 사업소 427개 중 70개를 정비하였으며, 지방행정 중 지역경제 · 도시 · 복지행정의 세 분야에서 새로운 행정수요를 보강하였다. 그리하여 기관별 · 직급별로 정원을 크게 조정하였다.
1963년에 지방행정조직의 근간을 형성한 이래 중앙정부주도형의 고도성장정책을 지역적으로 수행하는 과정에서 필요할 때마다 임기응변식으로 지방행정조직이 개편되었는데, 1981년 10월에 조직정비된 방향과 기준도 같은 맥락에서 이루어진 것이다.
이 때의 정비내용은 ① 유사 · 중복기능을 통폐합해 조직을 축소조정, ② 권한과 책임을 일치시킴으로써 친절봉사 행정체제를 구축, ③ 인력을 정예화해 지방행정을 정상화, ④ 행정수비(守備)영역을 축소하고 지방행정의 민주화와 능률화를 실현하는 것이었다.
지방자치단체의 행정조직은 중앙행정기관의 정비기준의 틀 속에서 지역적 특수성을 신중히 고려해 정비, 축소했으며, 감축관리를 단행하고 행정조직의 간소화 · 합리화를 추진하고, 정원삭감, 실 · 과정리, 위원회정리, 일선기관정리, 특수법인정리 등을 실시하였다.
우리나라의 지방행정사회에는 자주적 또는 자생적으로 형성된 6만 2천의 자치부락과 약 22만 5천의 통 · 반이 있다. 통은 시 지구의 동내에 두며, 반은 농촌 동리 내에 각각 두며, 그 설치는 지방자치단체인 시 · 군의 조례로 설치된다.
반상회는 지방행정의 최말단 행정조직으로서 주민에게 지방행정을 침투시키고, 680만 가구의 세대주를 참여시킴으로써 주민의 의사를 여론으로 수렴하는 조직이다. 반상회는 반을 그 조직단위로 매월 1회, 시 · 도 조례가 정하는 바에 따라 개최된다.
지방행정조직의 운영실태를 1981년 4월을 기준으로 하여 살펴보도록 한다. 도와 서울특별시 및 세 직할시는 중앙정부의 직할 아래에 두고, 시 · 군은 도의 관할구역 내에서 운영하고 있다.
시 또는 읍은 대부분이 도시의 형태를 갖추고, 시는 인구 5만(10만으로 개정), 읍은 인구 2만 이상이 되어야 한다. 다만 군청소재지인 면은 인구가 2만 미만인 경우에도 읍으로 할 수 있다.
인구 50만 이상의 시에 구를 두고, 군에는 읍 · 면을 두고 있다. 구청장은 시장의 지휘 · 감독을 받고, 읍장 · 면장은 군수의 지휘 · 감독을 받아 소관된 국가사무와 시 · 군의 지방사무를 운영한다.
읍장과 면장은 군수가 임명하되 별정직으로 하였다. 임용자격은 ① 주민의 신망이 두터운 자, ② 공무원 경력 3년 이상인 자(임시직 · 고용직 · 기능직 · 비서 등은 제외), ③ 새마을 지도자로서 경력 3년 이상인 자, ④ 지방자치단체의 조례 · 규칙으로 정한 각종 위원회 위원으로서 경력 3년 이상인 자, ⑤ 농업협동조합 · 수산업협동조합 · 산림조합 · 농지개량조합의 조합원, 이사 또는 감사로서 경력이 2년 이상인 자이다.
현재 139개에 달하는 군 밑의 지방행정조직을 보면 읍이 173개, 면이 1,291개이다. 읍 · 면을 지역별로 조사해 본 결과 평야지역이 588개, 산간지역이 639개, 해양도시지역이 113개이며, 도시근교지역은 124개로 총 1,464개이다.
1983년 11월 현재 시의 동 행정조직은 동장, 사무장 밑에 총무계 · 시민계 2계를 두고 있다. 총무계는 서무와 회계 · 제증명 · 전출입 · 세무 및 민원에 관한 업무를 담당하고 있다.
현재의 읍과 인구 2만 이상의 면은 6계(係), 2만 이하의 면은 4계(총무 · 재정 · 戶兵 · 산업)로 인구만을 기준으로 조직하고 있다. 인구가 3만이 넘는 읍에는 과제(課制, 총무과 · 개발과)를 두어 시에 준하는 조직으로 대처하고 있다.
1983년 현재 시 · 군직제는 인구 · 면적 · 지역특수여건 등에 따라 행정수요를 감안해 유형별로 구분, 관리하고 있다. 인구 50만 이상인 시의 시장은 2급일반직 국가공무원으로 임명되었으며, 그 기구는 3실, 7∼9국, 24∼31과이다. 인구 10만 이상의 시의 시장은 4급이었다. 기구는 2실, 12∼13과이다.
군직제의 기본조직은 동일하나 지역특성에 따라 산업행정기구에 차이가 있다. 그 기본조직은 공보실 · 내무 · 새마을 · 재무 · 사회 · 산림 · 건설 · 민방위과이며, 산업행정기구의 차이는 ① 평야지대의 군에는 농산과 · 식산과를 설치하고 있다. ② 시 근교지대의 군에는 개발과를 설치하고 있다. ③ 도서 및 그 연안의 군에는 산업과 · 수산과를 설치하고 있다. ④ 소규모의 군, 특히 산간지부에는 산업과를 설치하고 있다.
또, 인구 3만 이상의 읍에는 과제를 실시하고 있으며, 읍장과 부읍장(지방 5급) 밑에 2과 8계가 있으며, 인구 5만 이상의 읍에는 4과 13계가 있다. 정원은 평균 40명이다. 면은 전국에 1,256개가 있으며, 면행정조직은 인구에 관계없이 동일하다. 면출장소는 총 214개소가 있고, 최대 18개 이에서 최소 2개 이가 있다. 이의 총계는 3만 5553개이며, 평균 호(戶)의 수는 90호, 467명이다. 동은 서울특별시를 제외하고 1,180개의 동이 있다.
한편, 각 도의 일반직공무원(전체의 33％)은 그 정원의 약 4％의 인원에 의해, 시 · 군은 약 14％, 읍 · 면 · 동은 약 15％의 인원으로 운영되고 있다. 읍 · 면 · 동에는 대체로 7개 위원회(유형별)가 조직되어 있고, 평균 1개 읍에 9,577명의 위원이 있다. 이 위원회는 지역주민에 의한 주민참여의 한 방법이다.
우리나라의 읍 · 면 · 동의 행정조직은 지역에 따른 특수성을 고려하지 못한 것이 사실이며, 농정(農政) 위주로 조직되어 있다. 보통 시의 세정(稅政)기구는 1과 5계이며, 읍은 1과 2계이다. 이 · 동의 운영실태는 반장→이 · 동장→이 · 동개발위원회→마을총회라는 체계를 가지고 있었다.
1998년 현재 1특별시, 6광역시, 9도, 72시, 93군, 90구(자치 65, 일반 25), 94읍, 1,235면 2,346동이 있다. 시도별 공무원수는 283,434명이고, 이 중 일반직공무원은 178,725명이며, 별정직은 10,935명이다.
한편 부산시를 정부직할로, 1962년 11월 21일에 했고, 대구시 및 인천시는 1981년 7월 1일에 직할시로 각각 승격했고, 광주시는 1986년 5월 8일에, 대전시는 1989년 1월 1일에 직할시로 승격되었으며 1995년 1월 1일부로 광역시로 바꾸었다. 울산시는 1997년 7월 15일 광역시로 승격하였다.
민선자치시대가 열린 지금 각 지방자치단체는 자율적이고 창의적인 지방행정제도가 발전하고 있다. 1995년 6월 27일 지방선거에 의해 완전 민선지방자치제도가 실시된 지 3년째를 맞았고, 1998년 6월 4일에 지방선거에 의해 4년 임기 자치단체장 직선이 있었다.
광역단체장과 서울 25개 구청장을 비롯해 기초단체장의 민선으로 지방자치제도의 전면실시를 정착시켰다. 이것은 자치의식의 함양과 지방행정제도의 보완 · 발전을 의미했고, 지방행정제도의 건전한 기반구축을 의미하였다.
그러나 중앙과 지방간, 지방자치단체 상호간의 분쟁과 수직 · 수평간의 심한 갈등, 저항 그리고 지역이기주의가 성행하였다. 현재 지방행정제도의 발전에 따른 성숙된 지방행정과 21세기에 적응할 선진지방행정제도의 구축을 추진하고 있다.
참고문헌
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『한국사강좌』고대편(이기백·이기동, 일조각, 1982)
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『한국사』근세 전·후기편(이상백, 진단학회 편, 을유문화사, 1962·1965)
