중서문하성 ()
내용 요약
중서문하성은 고려시대의 최고 정무기관이다. 982년에 내사문하성(內史門下省)을 설치했다가 1061년에 중서문하성이라고 개칭하였다. 문하성이라 부르기도 하고 중서성이라 약칭하기도 하였다. 2품 이상의 성재(省宰)와 3품 이하의 성랑(省郎)으로 나뉘어 이원적으로 조직하였다. 성재를 구성하는 문하시중, 평장사, 참지정사, 정당문학, 지문하성사 등 다섯 관직은 재신(宰臣) 또는 재상(宰相)이라 불렀다. 1279년 도병마사가 도평의사사로 개칭되며 최고 권력기관으로 대두되면서 그 기능과 권력을 빼앗겨 유명무실한 기관이 되었다.
정의
고려시대의 최고 정무기관(政務機關).
개설
중서문하성은 고려시대 최고의 중앙정치기구로 재부(宰府)라고도 한다. 982년(고려, 성종 1)에 내사문하성(內史門下省)을 설치했다가 1061년(문종 15)에 중서문하성이라 개칭하였다. 이 기관은 조선 건국 직후 폐지될 때까지 고려의 국정을 총괄하는 최고의 기구로 기능하였다.
내용
고려는 당나라의 삼성(三省)을 모방해 중서성(中書省) · 문하성(門下省) · 상서성(尙書省)을 설치했는데, 중서성과 문하성은 통합되어 중서문하성이 되고, 문하시중(門下侍中)이 장관으로서 수상의 위치에 있었다. 중서문하성은 고려 전기에는 문하성이라 부르기도 하고 중기 이후에는 중서성이라 약칭하기도 하였다. 충렬왕 때 상서성과 병합되어 첨의부(僉議府)가 되고, 1369년(공민왕 18)에 문하부로 바뀌었지만 고려시대에는 대체로 중서문하성이라 하였다.
인원구성은 이원적으로 조직되었다. 『고려사(高麗史)』 「백관지(百官志)」를 보면, 종1품인 중서령(中書令) · 문하시중 이하 25인의 품관(品官)이 있었고, 그 밑에 271인의 이속(吏屬)이 딸려 있었다. 그런데 이들은 2품 이상의 성재(省宰)와 3품 이하의 성랑(省郎)으로 나뉘어 성재는 위에서 국정을 의논하였고, 성랑은 아래에서 간관(諫官)의 기능을 가져 이질적인 기능을 가지고 있었다.
성재는 종1품인 중서령 · 문하시중과 정2품인 문하시랑 평장사(門下侍郎平章事) · 중서시랑 평장사(中書侍郎平章事) · 문하 평장사 · 중서 평장사, 그리고 종2품인 참지정사(參知政事) · 정당문학(政堂文學) · 지문하성사(知門下省事)로 구성되었다. 그러나 중서령은 치사(致仕)와 추증(追贈)으로만 수여하고 실직이 아니었으므로 장관은 문하시중이 되었다. 특히 문하시중, 평장사, 참지정사, 정당문학, 지문하성사 등 다섯 관직을 5재(宰)라고 하여 재신(宰臣) 또는 재상(宰相)이라 불렀다.
성랑은 정3품 산기상시(散騎常侍) 이하 종6품 습유(拾遺)까지의 14인을 가리킨다. 이들도 성재가 중서시랑 평장사와 문하시랑 평장사로 구성된 것과 같이 좌직(左職, 문하성 소속)과 우직(右職, 중서성 소속)으로 편성되어 성랑은 간관직으로만 구성되고 있는 것은 아니었다.
물론, 성랑의 중심은 산기상시 이하 간의대부(諫議大夫), 보궐(補闕), 습유 등의 간관직이지만 이 밖에 기거주(起居注), 기거랑(起居郎), 기거사인(起居舍人) 등의 사관직(史官職)과 급사중(給事中), 중서사인(中書舍人) 등의 판관직(判官職)의 구별이 있었다. 그러나 실제 이들은 모두 언론의 임무를 가진 간관의 역할을 담당하였다. 이에 따라 성랑은 낭사(郎舍) 또는 간관이라고도 불렸다.
성랑은 3품 이하의 품관을 가리키지만 그것은 6품 이상의 참상(參上)에 한하고, 7품 이하의 참외(參外)는 제외되었다. 즉, 종7품인 문하녹사(門下錄事)와 중서주서(中書注書)는 간관에 포함되지 않고 다만 낭사에 대한 사무를 맡았다.
중서문하성은 상층의 성재와 하층의 성랑으로 구분되었는데, 이에 따라 기능도 이원화되었다. 『고려사』 백관지를 보면, “중서문하성의 재신은 백규서무(百揆庶務)를 관장하고, 낭사는 간쟁봉박(諫諍封駁)을 담당하였다.”고 하였다. 이것은 성재가 국가의 중요한 정무를 의논, 결정하고, 성랑은 간관의 역할을 담당해 기능이 구별되었음을 표시하는 것이다.
재신이 관장한 백규서무란 국가의 정사를 말하며, 그들이 위에서 의정(議政)의 기능을 가졌다는 것을 나타낸다. 이에 대해 간쟁은 국왕의 잘못된 처사에 대한 간언을 말하고, 봉박은 국왕의 부당한 언동을 봉환(封還)해 박정(駁正)하는 언론을 이르는 것으로 낭사의 언권을 나타낸다.
또 하나 중요한 기능은 서경(署經)의 권한이다. 고려시대에는 관리의 임명이나 법제의 제정에 대간(臺諫)의 동의가 필요했는데 이를 서경이라 하였다. 성재와 성랑이 함께 서경에 참여하기도 했으나 원칙적으로는 낭사만이 그 권한을 행사하였다. 그것은 서경도 간쟁과 봉박 기능의 연장이라는 성격을 띠었기 때문이다.
이처럼 중서문하성은 구성과 기능이 이원화되어 있었다. 성재와 성랑은 제도상으로는 같은 관청의 관원으로 상하의 종속관계에 놓여 있었지만 실제는 구성이나 기능이 전혀 달라 별개의 기구와 같은 성격을 가졌다. 성재는 국정에 참여했으나 간관의 기능이나 의정의 권한이 없었고, 성랑은 자기들의 직속 상관이라 할 수 있는 재신까지도 탄핵하는 권한이 주어졌다.
이러한 성재와 성랑의 이질적인 존재는 조선시대에 사간원으로 분화, 독립하게 되었다. 성재는 중추원(中樞院, 즉 樞密院)과 함께 재추양부(宰樞兩府)의 칭호를 가지고, 성랑은 어사대(御史臺)와 함께 대성(臺省) 또는 대간의 칭호를 가졌다. 그것은 성재 · 중추원이 함께 의정의 기능을 가지고, 성랑 · 어사대가 같이 언론의 기능을 지녔기 때문이었다.
한편 횡적으로는 중서성과 문하성으로 구분되지 않았다. 『고려사』에 중서성과 문하성의 관청 이름이 각각 나오며, 중서성의 관원(중서령 · 중서시랑 · 중서사인 · 중서주서)과 문하성의 관원(문하시중 · 문하시랑 · 급사중 · 문하녹사)이 병렬되고, 성랑도 좌직 · 우직으로 나누어져 있어, 중서문하성은 독립된 중서성과 문하성의 병칭이 아닌가 생각되기도 한다.
원래 당나라에서는 중서성에서 주2을 작성하면 문하성에서 이를 심의하고 상서성에서 실천하게끔 중서성과 문하성의 기능이 달랐다. 그리고 『고려도경』에서도 고려의 중서성 · 문하성 · 상서성의 청사가 따로 독립되어 있었다고 하였다. 그러나 실제 고려의 중서문하성은 분립된 중서성과 문하성의 합칭이 아니었고, 그 안에 중서성과 문하성이 나누어져 있는 것도 아닌 명실공히 하나의 관청이었다.
중서령과 문하시중을 양두(兩頭)로 중서성 · 문하성 계통의 관원이 구별되고 있지만 중서령은 실직이 아니었고, 또 이들은 모두 중서문하성의 관원으로서 구별이 없었다. 이와 같이 중서문하성은 삼성 중 중서성과 문하성이 통합되어 하나의 단일기관으로 하나의 청사를 이루었다. 또한 재정도 일원화되어 하나의 주3을 지급받아 경비에 충당하였다.
중서문하성은 재신들이 국가의 정무를 의논하는 최고의 정치기관이었으므로 재부(宰府)라 칭하였다. 그리고 이들 재신들이 모여 정사를 의논하는 곳을 정사당(政事堂)이라고 불렀다.
고려는 당나라의 삼성제를 본떠서 중서문하성과 상서성이 존재했지만 국가의 정무는 중서문하성에서 결정되고, 상서성은 이를 실천하였다. 따라서 중서문하성과 상서성은 똑같은 권력을 가진 동렬적인 2성이 아니라 하나는 의정기관이고, 하나는 실천기관으로 상하 종속관계에 놓여 있었다. 그리하여 중서문하성의 성재만을 재신 · 재상이라 하고, 상서성의 장관인 좌우복야(左右僕射)는 이에 포함되지 않았다.
그만큼 중서문하성의 정치적 권력은 컸다. 한편 여기에 대응할 수 있는 정치기구로 중추원이 있었다. 중추원의 추밀도 중서문하성의 재신과 함께 국정에 참여했으므로, 이를 재추양부, 재추 · 재상이라 칭하였다. 그러나 재추양부 중에서도 역시 중서문하성의 재부가 우위에 있었으니 그것이 최고의 정무기관인 까닭이었다.
변천
고려 후기에는 그 권한과 지위가 도병마사(都兵馬使)의 후신인 도평의사사(都評議使司)로 이양되었다. 도병마사는 1279년(충렬왕 5)에 도평의사사로 개칭되면서 기능이 확대, 강화되어 도당(都堂)의 칭호를 가지는 최고 권력기관으로 대두하게 되었다. 이에 중서문하성은 재추양부의 합좌기관(合坐機關)인 도평의사사에게 기능과 권력을 빼앗겨 유명무실한 기관으로 되었다.
고려 후기의 개혁론자는 도평의사사의 대두에 따른 문하부와 6부의 허설화(虛設化)를 시정해 본래의 정치체제로 환원할 것을 주장했지만, 고려는 끝내 개혁하지 못하고 망하였다. 이에 조선 건국 직후에 도평의사사가 의정부로 개편되고 문하부(종래의 중서문하성)까지도 흡수됨으로써 새로운 정치체제가 성립하게 된 것이다.
이처럼 고려 때의 최고 정무기관인 중서성과 문하성이 따로따로 존재했던 것이 아니라 합쳐져서 중서문하성이라는 단일기구를 이루었으므로 이것과 상서성의 2성체제로 되어 있었다고 보아야 한다는 ‘2성제설’이 먼저 제기되었다. 그러나 최근에 이와는 달리 세 관서가 당 · 송처럼 독자적인 기구였다는 ‘3성제설’이 제기되었다.
‘3성제설’은 고려에서도 당과 같이 중서성 · 문하성 · 상서성이 독자적인 기구로 제각각의 기능을 수행하였다는 주장이다. 이 학설의 핵심적인 논점은 중서문하성 내지 중서문하와 중서성 · 문하성을 전혀 성격이 다른 기구로 파악하는 데 있다. 즉 후자(後者)는 각각 3성의 일부로서 독자적인 기능을 수행하는 기구였던 것에 비해서, 전자(前者)는 이 두 기구의 결합과는 관계없이 별도로 설치되어 있던 정사당을 지칭하는 말이다는 것이다. 그리고 사서(史書)에 자주 나오는 중서는 경우에 따라 중서성을 가리킬 때도 있고 정사당을 뜻하기도 했다고 보았다.
정사당은 당 · 송(宋)에서 삼성의 분립에 따라 발생하는 의견의 차이를 조율하기 위해 그곳 소속의 재신들이 모여 정사를 논의하던 별도의 기구였다. 그래서 이 기구는 정사당이라는 칭호와 함께 중서문하 또는 중서라고 불리기도 하였으며, 고려에도 설치되어 있었음을 확인할 수 있다. 그러므로 그 존재에 대해서는 학자들간에 아무런 이견이 없지만 3성제설을 주장하는 쪽에서는 그 기능도 당 · 송에서와 유사한 것으로 보는 것이다. 명칭 역시 정사당 · 중서문하 · 중서 뿐 아니라 중서문하성까지도 이칭이라고 보고 있다.
그러나 고려 때에도 정사당은 실재하였지만 사료에 자주 보이는 중서문하성 또는 중서문하가 이 정사당을 지칭했다고 보기는 어렵다. 또한 중서의 경우도 그것들이 모두 중서문하성 또는 중서성을 약칭하는 것이라 보기에도 의문이 되는 사례들이 있지만 정사당을 가리켰다고 하는 해석도 무리가 있다.
그러나 ‘2성제설’에도 몇 가지 해결해야 하는 문제가 있다. 우선 사서에 나오는 중서성 또는 중서가 모두 중서문하성을 뜻한다고 보기에 어려운 기록들이 보인다. 중서문하성의 조직이 중서령 · 중서시랑 · 중서사인 · 중서주서와 문하시중 · 문하시랑 · 급사중 · 문하록사로 명확하게 양분되고 있는 점도 운영상과 관련되어 좀 더 생각해 볼 문제이다. 마지막으로 사서에는 삼성이라는 기록이 자주 등장하고 있는데, 특히 이제현의 『역옹패설(櫟翁稗說)』에서 중서성과 문하성이 분립되어 각각의 기능을 수행한 것으로 설명하였다.
한편 인종 때에 『고려도경』을 남긴 송나라 사신 서긍(徐兢)은 중서성과 문하성이 각각의 집무소를 보유하고 있는 별도의 기구인 것처럼 기술하고 있어서 이에 대한 해명이 분명하지 않다.
참고문헌
『고려사(高麗史)』
『고려사절요(高麗史節要)』
『익제난고(益齋亂藁)』
『역옹패설(櫟翁稗說)』
『고려도경(高麗圖經)』
『고려시대 중서문하성재신 연구』(박용운, 일지사, 2000)
｢고려 초기 재상관부의 성립과 변화｣(신수정, 『역사와 현실』68, 2008)
｢고려시대 중서문하성에 대한 제설 검토｣(박용운, 『한국사연구』108, 2000.
｢고려전기 삼성제와 정사당｣(이정훈, 『한국사연구』104, 1999)
｢고려시대의 문하시중에 대한 검토｣(박용운, 『진단학보』85, 1998)
｢고려시기 중서령에 대한 검토｣(박용운,『한국 고대·중세의 지배체제와 농민』, 지식산업사, 1997)
｢고려전기의 국정운영체계와 재추｣(박재우, 『역사학보』154, 1997)
｢고려전기 재상의 구성에 대한 재고｣(신수정, 『실학사상연구』7, 1996)
｢고려시대의 상서도성에 대한 검토｣(박용운, 『국사관논총』61, 1996)
｢고려 중서문하성의 녹봉규정｣(최정환, 『한국사연구』50·51, 1985)
｢고려의 중서문하성에 대하여｣(변태섭, 『역사교육』10, 1967; 『고려정치제도사 연구』, 일조각, 1971)
주석
