위성도시 ()
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내용 요약
위성도시는 중심 대도시 주변에 위치하면서 대도시와 밀접한 관계를 가지는 도시이다. 특정 행성을 공전하는 위성이 그 행성을 떠나서는 존립할 수 없는 것에서 명칭이 유래되었다. 위성도시의 형성은 중심 대도시의 인구 과밀화 문제 등과 관련된다. 문제 해결을 위해 중심 도시의 거주 및 공업 기능 등을 주변으로 옮기면서 나타나는 것이다. 서울의 위성도시로는 성남시, 고양시 등 경기도 여러 도시를 들 수 있다. 분당, 일산 등은 서울의 주택난 해소와 인구 분산을 목적으로 건설된 측면이 많다. 위성도시를 관리하기 위해선 광역행정체계가 필요하다.
정의
중심 대도시 주변에 위치하면서 대도시와 밀접한 관계를 가지는 도시.
개설
위성도시(satellite city)라는 말은 마치 특정 행성(行星)을 공전하는 위성(衛星)이 그 행성을 떠나서는 존립할 수 없는 것처럼 이 도시가 주변의 특정 대도시에 깊이 의존하고 있는 형태에서 유래된 말로 위성도시의 중심이 되는 대도시를 모(母)도시인 중심도시라고 한다. 즉, 중심도시와 밀접한 관계를 가지고 있으나 행정적으로는 독립된 도시를 의미한다. 위성도시는 대도시를 중심도시로 하여 그 기능의 일부를 분담하는 도시를 말하며, 도시계획 · 지방계획 · 국토계획상 중요시되고 있다. 좁은 의미의 위성도시는 인구의 대도시 집중을 피하기 위해서 계획적으로 그 주변 지역에 건설된 소도시라는 뜻으로도 사용된다.
위성도시와 교외지역은 기본적으로 중심도시가 있어야 존재하는 공간구조다. 위성도시는 독자적인 행정조직(municipality)를 갖는데 반해, 교외지역은 그 스스로의 행정조직이 없이 중심도시에 의존한다. 그러나 위성도시나 교외지역 공히 중심도시의 거주, 공업, 상업 기능의 하나 또는 그 이상의 기능을 분담하는 특성을 지닌다.
협의의 위성도시는 인구의 대도시 집중을 피하기 위해서 계획적으로 건설된 소도시를 의미한다. 산업혁명 이후 대도시에 인구가 집중하고 시민의 보건 상 여러 가지 폐단이 생겼다. 그래서 대도시에 인구가 과도로 집중하는 것을 방지하기 위하여 대도시 주변에 중소도시를 건설하고 거기에 주택지, 공업지 등을 두어서 인구를 분산 수용하려는 계획이 나타났다.
연원 및 변천
위성도시의 개념은 20세기 초에 영국의 하워드(E. Howard)가 제안한 전원도시(田園都市, garden city) 개념에서 시작되었다. 이 전원도시는 모(母)시와 종속적 관계에 있으나 사회적 · 문화적 · 경제적으로 현대생활을 유기적으로 할 수 있다. 또한 전원도시는 모(母)시를 전제로 하나 전원도시 내에서 매일의 생활이 완결되고 모(母)시와의 사이에 통근 등의 교통류(交通流)를 형성하지 않도록 계획적으로 개발되는 도시다. 미국의 테일러(G. R. Taylor)는 전원도시의 개념을 계승하여 대도시로 인구가 과도하게 집중하는 것을 막기 위하여 대도시 주변에 계획적으로 중소도시를 건설하는 것을 위성도시의 개념으로 처음 사용하였다. 넓은 의미의 위성도시는 대도시 주변에 분포하는 일반적인 주변도시를 의미한다.
일반적으로 위성도시의 의미는 훨씬 넓게 받아들여지는 경우가 있다. 여기에는 중심 대도시로부터 경제적으로 어느 정도 독립된 산업도시도 포함되며 대단히 의존적인 침상도시(寢牀都市, dormitory town)도 포함된다. 기존 대도시가 물리적으로 팽창하고 교통수단이 비약적으로 발달함에 따라 대도시 주변에는 그런 도시가 짧은 시간 내에 새롭게 생겨나기도 하고, 또 기존의 독립적인 중소도시가 위성도시로 변질되기도 한다. 위성도시의 가장 중요한 특징은 모(母)도시인 중심도시 주변에서 모(母)도시와 밀접한 관계 속에서 발달하며 모(母)도시 기능의 일부를 분담하고 있다는 점이다. 위성도시가 모(母)도시인 중심도시와 맺는 관계는 통근, 통학, 쇼핑, 위락, 여가 및 산업활동 등 매우 광범위하다. 이렇게 성립, 발달한 위성도시는 행정적으로는 모(母)도시와 완전히 분리된 하나의 독립적 도시이기 때문에 대도시 변두리의 교외 주택지와 같은 대도시의 단순한 부속지역이 아니다. 위성도시는 기능상으로는 모(母)도시인 중심도시와 대단히 긴밀한 상호관계를 맺는 도시다.
전원도시 혹은 위성도시의 원래 목적은 대도시의 공장을 주변지역으로 이전시킴으로써 대도시인구를 주변으로 분산시키고자 하는 것이었다. 산업혁명 이후 대도시에 인구가 집중함으로써 도시문제가 발생하였다. 그래서 대도시에 인구가 과도히 집중하는 것을 완화시키기 위하여 대도시 주변에 중소 도시를 육성하고, 그곳에 주택지 · 공업지 등을 조성하여 인구를 분산 수용하려는 계획이 나타났다.
그 중에는 대도시의 팽창과 교통 기관의 발달에 따라 발생한 것이 있고, 기존 도시가 변질하여 위성도시의 성격을 띠게 된 것도 있으나 후자가 대부분이다. 대도시 주변에 대도시와 밀접한 관계를 가지고 발달하고, 주거 · 공업 등 대도시 기능의 일부를 분담하고 있으므로 주변도시라고도 부른다.
대도시에 있었던 공장 · 학원 · 주택 등의 기능은 주변에 분산 진출하여 위성도시에 입지하게 된다. 이러한 위성도시는 대도시의 부속지(附屬地)도, 대도시에서 완전히 독립한 도시도 아니며 양자의 중간적 성격을 가지고 있다. 우리나라의 위성도시는 대다수가 이 유형에 속한다. 위성도시의 유형은 발달 과정에 따라 자연발생적 위성도시(넓은 의미의 위성도시)와 계획적 위성도시(좁은 의미의 위성도시)로, 분담하는 기능에 따라 공업위성도시 · 주택위성도시 · 학원위성도시 및 이들이 복합된 복합도시로, 생활권(통근 · 통학 · 오락 · 물건사기 등)에서의 모(母)시와의 밀접도에 따라 통근위성도시 · 독립위성도시 · 복합위성도시로 나눌 수 있다.
또한 지방 도시와 대도시 내부 지역과의 복합성에 따라 종속형 위성도시 · 독립형 위성도시 · 복합형 위성도시로 구분할 수 있다. 소련의 도시지리학자 다비도비치(Davidovich) 등은 위성도시를 소비형 위성도시와 생산형 위성도시로 분류하기도 했다. 소비형 위성도시에 속하는 것은 주택 도시이다. 직장은 중심 도시에 남고 주택만이 밖으로 나가게 되면 통근 교통량이 증가할 뿐 아니라 통근 거리를 길게 하는 결과가 되므로 대도시 문제의 해결에 도움을 주지 못한다. 이에 대하여 생산형 위성도시는 산업과 종업원을 동시에 위성도시에 수용하므로 일상생활을 위성도시에서 마치고 중심 도시는 비일상적인 기능을 수행하게 되어 대도시 문제의 해결에 바람직한 형이다.
내용
위성도시가 형성되는 까닭은 무엇보다도 도시광역화 내지 교외화와 밀접히 관련되어 있다. 소규모의 도시에는 주택, 상점, 공장, 논밭, 빈 공터 등이 무질서하게 혼재한다. 인구가 늘어나고 도시활동이 다양해져 중간규모 도시로 변모되면 농업적 요소가 급격히 줄어들면서, 거주 · 상업 · 공업 등의 도시기능이 강화된다. 더 많은 인구가 집결하고 더 많은 도시활동이 이루어지면 중간규모 도시는 대규모 도시로 성장하여 도시기능이 분화된다. 도심에는 상업기능만 남고, 거주 및 공업기능은 교외화 과정을 통해 도시주변지역으로 확대되어 나간다.
교외화는 중심도시의 기능이 중심도시 주변지역으로 확산되어 나가는 과정을 의미한다. 도시가 팽창되면서 종래의 도시경계를 뛰어넘어 도시주변의 넓은 범위에 도시의 제기능과 활동이 전개되면 광역도시권(metropolitan area, metropolitan region)이 형성된다. 광역도시권은 대도시권 또는 대도시지역이라고도 하며, 광역도시권이 형성되는 과정을 광역도시권화(metropolitanization)라 한다. 광역도시권은 중심도시(central city)인 대도시와 그 주변지역(fringe)으로 구성된다. 따라서 광역도시권은 중심도시와 중심도시 주변지역의 넓은 범위에 도시의 기능과 활동이 전개되는 공간영역이라고 정의할 수 있다. 그리고 도시가 팽창되어 마치 살수차(撒水車)가 물을 뿌리듯 도시주변지역에 도시의 기능이 퍼져 나가는 현상을 스프롤(sprawl)이라고 한다.
광역도시권의 공간구조와 그 범역은 중심도시와 주변지역과의 연계성 및 주변지역의 도시성 등에 기초하여 결정된다. 연계성은 통근자율을 기준으로, 도시성은 2 · 3차 산업종사자율을 기준으로 정한다. 이때 일정기준 이상의 연계성과 도시성이 성립되면 주변지역은 교외지역으로 정의된다. 교외지역은 중심도시의 일부기능을 담당하는 기능지역의 개념인데 반해, 주변지역은 위치상 중심도시와 연접된 모든 지역을 일컫는 위치적인 개념이다. 대체로 광역도시권의 영향권은 중심도시의 통근권과 일치한다.
중심도시 주변지역은 중심도시에 연접되어 있으면서 거주 · 공업 · 상업지역으로의 도시화 현상이 뚜렷한데 반해 농업적 토지이용은 아주 미약하게 나타난다. 중심도시의 핵심시가지역에 연접한 도시주변지역은 내측주변지역과 외측주변지역으로 구분된다. 내측주변지역은 도시지향적 제기능과 도시용도로의 토지전용이 명백하게 전개되는 지역이다. 외측주변지역은 경관상 농촌적 토지이용 양상이 나타나지만 도시지향적 제요소의 침입충진(infiltration) 현상이 확인되는 지역이다. 도시주변지역에서는 묘지, 폐차장, 오물처리장 등을 위시해서 투기성의 공한지, 옥외녹지공간, 개발제한구역 등이 나타나며, 거주지 · 공장 · 오피스 등이 중심도시로부터 원심적으로 확대되어 입지한다.
도시주변지역에 외접해서 도시음영지역(urban shadow)이 전개된다. 도시음영지역은 경관상 도시기반의 하부구조시설이 미비하지만 토지소유관계, 비농가구 및 주민의 통행패턴에 있어서 중심도시와 밀접하게 관련되어 있다. 도시음영지역은 촌락배후지역으로 이어진다. 촌락배후지역도 중심도시의 영향권 아래에 놓이며 중심도시의 최대통근지역의 경계선을 이룬다. 중심도시의 최대통근지역 밖에는 중심도시 사람들이 주말과 계절에 따라 이용하는 별장이나 농장 등의 생활공간이 전개된다. 이들 지역에 살고 있는 농촌주민들은 도시민과의 접촉이 많고 도시적 생활환경에 영향을 받아 다분히 도시화된 시골사람의 생활양식을 보인다. 그리고 중심도시를 벗어나면서 탈도시적인 전원주택이 나타난다. 위성도시는 광역경제권 안에 형성되는 도시이다.
교외지역은 대체로 기능적 내지 비기능적 측면에서 정의된다. 기능적 측면에서는 거주, 고용, 혼합 교외지역의 세 가지로 개념화된다. 주거지만 교외지역으로 옮기고 계속해서 중심도시로 통근하는 교외지역주민은 침상기능을 담당하는 거주교외지역(residential suburb)을 형성한다. 교외화가 좀더 진행되면 중심도시와 관련된 산업지역이 교외지역에 만들어져 취업기회 제공장소로서의 고용교외지역(employing suburb)을 이룬다. 그리고 거주 및 고용기능이 동시에 전개되는 혼합교외지역(mixed suburb)도 나타난다. 미국의 경우 고용교외지역은 거주교외지역보다 해외이주자와 비백인 거주자가 탁월하고, 혼합교외지역은 그 중간에 해당된다. 사회경제적 지위면에서 거주교외지역은 화이트칼라직, 중상의 소득, 고등학력 등으로 특징지워진다. 또한 인구성장면에서 거주교외지역은 고용교외지역을 크게 앞서고 있다.
비기능적 측면에서는 생활양식 · 소득 · 근린관계 등에 기초하여 교외지역을 구분한다. 뮐러(Muller)는 교외지역을 사회적 근린관계를 기준으로 최고급 고소득층 교외지역, 중산층 교외지역, 근로자층 교외지역, 코스모폴리탄 교외지역으로 나누었다. 도시주변지역의 최고급 주거지역에 입지한 최고급 고소득층 교외지역 주민은 자발적으로 사회활동에 참여하며 이웃관계를 형성한다. 중산층 교외지역에서는 가족지향의 사회적 활동이 전개된다. 근로자층 교외지역에서는 개인지향의 생활양식에 의해 공동체 결속이 강화된다. 최근에 대학주변에 형성되고 있는 코스모폴리탄 교외지역은 문화적 활동을 통해 사회적 유대가 이루어진다.
거듭 지적하지만 교외지역은 독자적인 행정조직을 가지지 않으면서 중심도시의 일부기능을 분담한다. 그러나 위성도시(satellite city)는 독자적인 행정조직을 가지고 도시행정을 시행하면서 중심도시의 기능을 분담한다. 따라서 교외지역의 성격을 지니면서 독자적인 행정조직을 가진 곳이 위성도시다.
미국 도시 경제학자 헤일브런은 대도시의 인구팽창, 자동차 보급 확대, 생활수준 향상, 그리고 정부의 도시팽창 억제정책 등으로 교외지역이 발전했다고 보았다. 교외지역이 독자적인 행정조직을 갖게 되면 위성도시가 된다.
우리나라가 겪은 교외화의 양상은 다양한 측면이 있다. 우리나라의 교외화, 특히 서울의 교외화는 중심도시인 서울의 높은 지가와 주택가격 및 임대료 등에 기인하는 것이 대부분이다. 중산층 이하의 주민들이 주축이 되어 처음에는 서울 변두리지역으로, 나중에는 서울의 경계를 벗어난 배후지역의 기존 소도시나 신도시를 찾아서 이주하게 되었다. 한편 지방에서 서울로 이주하는 사람들도 서울보다 집값이 싼 주변도시에 정착하게 되었다. 이런 까닭으로 서울 주변에 위성도시가 점차 발달하게 되었다.
서울의 교외화 과정상의 기술적 요인 중 가장 중요한 것은 대중교통수단인 수도권 전철망이다. 서울의 교외화는 성남, 과천, 안산 등의 신도시를 제외하면 우선 이 망 위에 놓여있던 기존도시들, 가령 부천, 광명, 안양, 수원 등을 중심으로 일어났다. 최근 들어 자동차가 더욱 대중화되고 도로망과 전철망이 확장되면서 이제는 서울의 개발제한구역 주변에 있었던 전통적인 소도읍들이 거의 자치시로 승격될 정도로 교외화가 진전되어 위성도시화되고 있다. 부산과 대구 등을 위시한 지방 대도시권도 서울과 유사한 과정을 밟기 시작하고 있다.
앞서 설명한 것처럼 위성도시 중에는 과거부터 존속하던 독립적인 중소도시가 주변 대도시의 팽창과 더불어 그 배후지역에 흡수되면서 위성도시화되는 경우도 있으며, 대도시의 특정기능 분담을 위해 의도적으로 전혀 새로운 도시로 건설되는 경우도 있다. 서울의 경우 전례적인 위성도시로는 구리시, 미금시, 의정부시, 하남시, 부천시, 의왕시, 광명시, 시흥시 등을 들 수 있으며, 신도시적 위성도시로는 안산시, 과천시, 성남시 등을 지적할 수 있다. 이 가운데 안산시는 공업과 주거기능의 분담을 위한 신도시이고, 과천은 행정과 주거 기능의 신도시이며, 성남시는 서울시 철거민의 집단 주거를 위한 신도시였다. 그리고 분당, 일산, 산본, 평촌, 중동 등 ‘주택신도시’는 비록 독립적인 자치단체(시)는 아니지만 분명 서울의 주택난 해소와 인구분산을 목적으로 건설된 침상도시적 신시가지다.
위성도시가 무엇보다도 대도시의 교외화 현상과 함께 발전해 왔으며 모도시인 중심도시 및 주변의 다른 위성도시와 기능을 분담하면서 상호의존하고 있다는 사실, 그리고 이 모든 도시들은 모(母)도시인 중심도시를 중심으로 볼 때, 단일 통근권 내에 포함되는 광역 도시권을 형성한다는 사실 등은 이 도시들 간의 행․재정 역시 기능적으로 긴밀히 연계될 수밖에 없음을 나타낸다.
이러한 광역도시권의 공간구조와 그 범역은 중심도시와 주변지역과의 연계성(linkage) 및 주변 지역의 도시적 특성(urban characteristics) 등을 기초로 결정된다. 연계성은 통근자율을 기준으로, 도시적 특성은 2 · 3차 산업종사자율을 기준으로 정한다. 이때 일정기준 이상의 연계성과 도시적 특성이 성립되면 그 주변지역은 교외지역으로 정의된다. 교외지역은 중심도시의 일부기능을 담당하는 기능적인(functional) 개념인데 반해, 주변 지역은 위치상 중심도시와 연접한 모든 지역을 일컫는 위치적인(locational) 개념이다. 대체로 광역도시권의 영향권은 중심도시의 통근권과 일치한다.
현황
대도시 주변지역에 들어서는 신도시는 대체로 중심도시와의 연계성 및 도시적 특성을 기초로 평가해 볼 때 위성도시적 성격을 갖는 경우가 많다. 그러나 나라마다 굳이 위성도시라는 용어를 표현하지 않고 대도시 주변지역의 신도시(new town)라는 용어를 사용한다.
1944년 영국의 아버크롬비 교수에 의해 만들어진 대런던계획에는 런던 중심 30마일(48㎞) 이내 지역을 런던 행정구 및 런던 중심지역, 근교지역, 그린벨트, 원교지역 등 4개의 링(RING)으로 나누어, 런던시에 과도하게 집중되어 있는 인구와 산업을 분산시킬 목적으로 여기에 크고 작은 여러 개의 신도시를 계획하였다. 이를 수용하기 위해 런던 반경 15마일(24㎞) 밖에 8개의 신도시, 즉 웰윈(Welwyn, 1948), 해트필드(Hatfield), 헤멜 헴스테드(Hemel Hemstead, 1947), 할로(Harlow, 1947), 베이즐던(Basildon, 1949), 크롤리(Crawley, 1947), 브랙널(Bracknell, 1949), 스티버니지(Stevenage, 1946) 등을 세웠다. 이를 뒷받침하기 위해 1945년에 공업배치법을, 1946년에 신도시법을 제정하였다. 영국의 런던 주변에 들어선 이들 도시는 대부분 중심도시인 런던과 직간접의 연계성을 지니며 발전해 왔다. 1973년에 이르러 도심공동화라는 새로운 도시문제가 생기면서 도시주변과 도시재생에 관한 새로운 논의가 진행 중이다. 영국은 런던 이외에 버밍햄(birmingham), 리즈(Leeds), 맨체스터(Manchester), 리버풀(Liverpool), 뉴캐슬(Newcastle), 글래스고우(Glasgow) 등의 대도시 주변에 새로운 신도시를 계획했다. 북아일랜드와 웨일즈 등에도 계획했다.
프랑스의 신도시 개발은 2차 세계대전으로 인한 주택재고의 감소로 단기간에 대량의 주택을 건설해야 할 필요성에 따라 주택공급 정책의 일환으로 추진되었으며, 이 시기에 파리 교외에 건설된 주거단지들은 ‘Grands Ensembles’이라고 하였다. 프랑스의 본격적인 신도시 개발은 1965년 파리권 장기기본구상에 의해 진행되었다. 파리지역 내부도시의 과밀문제해소를 위한 인구와 산업의 분산뿐만 아니라 단핵구조를 다핵구조의 개편을 위한 전략적 수단과 지방계획의 목표 아래, 세르지-퐁투아즈(Cergy-Pontoise), 마른 라 발레(Marne La Vallee), 믈랭 세나(Melun-Sénart), 생-깡땡-앙-이브린(Saint Quentin en Yvelines), 에브리(Evry) 등의 5개 신도시를 건설하였다. 이들 도시들도 직간접적으로 중심도시인 파리와 관련을 맺으면서 성장해 왔다.
일본은 대형 신도시로 타마〔多摩〕 전원도시(50만 명), 타마 신도시(41만 명), 북지바〔北千葉〕 신도시(34만 명), 고호쿠〔港北〕 신도시(22만 명), 센보쿠〔泉北〕 신도시(18.8만 명), 센리〔千里〕 신도시(15만 명), 호쿠세쯔〔北攝〕 신도시(13만 명) 등을 계획했다. 우리나라의 경우 대도시 주변에 위치해 있는 도시거나, 새로 건설된 신도시는 거의 중심 대도시와 연계되어 거주, 공업, 상업 기능의 한 가지 또는 그 이상의 기능을 분담하는 경우가 많다. 서울특별시 주변의 고양시, 성남시, 부천시, 안양시, 군포시, 하남시, 구리시, 남양주시, 김포시, 의왕시, 과천시, 용인시 등이 그러하다. 부산광역시 주변의 김해시, 양산시, 진해시 등, 대구광역시 주변의 경산시, 구미시 등, 광주광역시 주변의 나주시, 대전광역시 주변의 계룡시, 논산시 등도 중심도시와 긴밀히 연계되어 있다.
의의와 평가
위성도시를 관리하기 위해선 광역행정체계가 필요하다. 광역행정체제의 필요성은 구체적으로 다음의 네 가지 측면에서 살펴볼 수 있으며 이들은 서로 밀접하게 연결되어 있다.
첫째는 생활권과 행정권의 괴리 때문이다. 생활권은 교통 · 통신의 발달로 공간적으로 확대될 뿐만 아니라 기능적으로 다면화 · 중첩화 되고 있다. 가령 직장이 있는 곳, 학교가 있는 곳, 쇼핑 하는 곳, 문화 · 여가 시설이 있는 곳이 일치하지 않고 분리됨으로써 일단의 대도시권 전체가 대도시를 중심으로 하나의 거대한 생활권으로 묶여지는 경향이 있다. 그러나 행정구역은 경직적이기 때문에 상황변화에 탄력성 있게 대응하지 못한다. 따라서 생활권에 부합하는 보다 탄력적인 새로운 행정체계의 필요성이 대두되고 있다.
둘째는 행정의 능률화 필요성 때문이다. 행정의 능률화, 즉 시민 1인당 행정서비스 공급 비용의 절감(이른바 ‘규모의 경제’)을 위해서는 인구 및 산업의 재배치, 도로 및 교통시설의 건설과 유지, 수자원 보호와 공급, 하수도 관리와 처리, 지역 및 도시개발 계획, 폐기물 처리, 환경오염방지시설의 건설과 관리 및 기타 광역적 공공 서비스를 협동적으로 생산하고 배분해야 한다. 특히 상하수도, 폐기물 처리 등은 광역적 체계를 통하지 않고서는 독자적으로 해결하기 어려운 사안들이다.
셋째는 도시간의 재정적 외부효과 때문이다. 모(母)도시이건 위성도시이건 도시정부가 해야 할 주된 기능은 관할 구역 내의 시민들에게 양질의 도시 공공서비스를 충분히 공급하는 일이다. 그러나 현실적으로 대부분의 도시 공공서비스는 구 수혜범위가 행정구역과 일치하지 않는다. 이처럼 실제적인 수혜범위가 행정 경계선을 넘어선 경우에는 그 서비스에 도시 간 재정적 외부효과(spillover 혹은 externality)가 있다고 말한다. 가령 모(母)도시의 도로교통시설은 모(母)도시로 출퇴근하는 위성도시 주민들도 이용할 수밖에 없다. 하수종말처리시설과 상수원보호사업 등은 하류지역 사람들이 거의 일방적으로 이익을 얻게 된다. 대규모 폐기물 매립지역이 속한 도시는 다른 도시의 쾌적성을 위해 자신을 희생하는 셈이다.
재정적 외부효과는 여러 가지 요인들의 상호작용에 기인한다. 우선, 도시 행정구역은 전술한 것처럼 기술수준 및 시민욕구의 끊임없는 변화에 신속히 대응할 수 없는 경직성을 지니고 있다. 교통수단의 비약적 발달에 따른 도시민들의 장거리 출퇴근, 쇼핑, 혹은 여가활동 등은 각종 교통시설, 위락시설 및 도시 하부구조의 이용과 관련하여 불가피하게 재정적 외부효과를 초래한다. 또한 도시간의 주거이동 역시 외부효과를 초래할 수 있다. 가령 도시 ‘갑’에서 이 도시의 재원을 통해 교육을 받은 사람이 도시 ‘을’로 이주한다면 갑은 을에게 교육비 보조금을 지급한 것과 다를 바 없다. 재정적 외부효과는 미국의 경우 경험적 연구를 통해 이미 여러 차례 실증된 바 있다. 이처럼 재정적 외부효과가 보편적으로 일어나는 현상이라면 도시 간에는 외부효과를 지닌 공공서비스의 비용분담을 둘러싸고 갈등이 일어날 수밖에 없는데, 이 같은 갈등은 광역행정체제를 통해서 조정되는 것이 합리적이다.
마지막으로는 도시간의 행․재정능력의 차이를 들 수 있다. 모(母)도시와 배후지역의 위성도시들은 행․재정력에서 차이가 심하다. 특히 행․재정의 전체 규모를 따진다면 중심도시와 위성도시는 비교가 불가능할 정도다. 공공서비스 공급에 규모의 경제가 작용한다면 산출 측면의 행 · 재정 격차는 더욱 심할 것이다. 따라서 공공서비스의 질과 양 면에서의 균등화 및 주민 복지의 평준화를 위해서는 자치단체 간 재정조정과 광역행정서비스가 필요하게 된다.
참고문헌
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